政府征地緣何引起沖突

黨國英

與土地有關(guān)的嚴(yán)重社會沖突不時發(fā)生，令人深思。其實(shí)，一個國家會不會長期大范圍發(fā)生土地糾紛，特別是發(fā)生政府與農(nóng)民之間的土地沖突，是有規(guī)律可循的。理解好這種規(guī)律，有助于我們減輕甚至避免嚴(yán)重的社會沖突。以下討論旨在揭示這種規(guī)律。

第一，當(dāng)土地實(shí)際所有權(quán)是公有性質(zhì)，而土地的使用又涉及商業(yè)領(lǐng)域時，容易發(fā)生糾紛。早期美國在向西拓展過程中，涉及到所謂公地分配，便引起長時期的地權(quán)沖突。西部的廣袤土地由聯(lián)邦政府或州政府所有，但土地的實(shí)際占有與使用者多是農(nóng)民。農(nóng)民在申訴土地權(quán)利過程中，與政府的關(guān)系不可能是市場交易關(guān)系，而是一種政治角逐。這種沖突最終以政府讓步終結(jié)。在中國，農(nóng)民土地在法律上歸集體所有，集體所有制被看做公有制的一種形式。從政府的立場看，發(fā)展經(jīng)濟(jì)符合公共利益的要求，所以，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要農(nóng)民的土地時，農(nóng)民作為公有土地的使用者，應(yīng)該將土地交出來。這種關(guān)系難以被看做是市場交換關(guān)系，因此，政府方面認(rèn)為自己給農(nóng)民的支付，不是一種交易的對價，而是一種補(bǔ)償。既然是補(bǔ)償，就難以在雙方建立一種基于市場關(guān)系的交易契約，公正的觀念很難形成；補(bǔ)償?shù)亩嗌?，就會看政治格局的許可。若政府方面自認(rèn)為有可利用的政治資源，就有可能盡量壓低補(bǔ)償?shù)乃健Ｔ谵r(nóng)民方面，也有可能盡量通過集體行動提高自己的政治壓力，把補(bǔ)償水平盡可能提高。這種本來的經(jīng)濟(jì)關(guān)系一旦轉(zhuǎn)變?yōu)檎侮P(guān)系，就容易增大不確定性，甚至引起沖突。

第二，如果在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域變換土地權(quán)利，政府與農(nóng)民按市場原則行事，政府尊重農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，并把土地看做可交易的要素，由市場發(fā)揮決定性作用，情況就又有所不同。從一般的農(nóng)業(yè)用地的交易規(guī)律看，中國征地的補(bǔ)償費(fèi)如果看做市場的交易價格，其實(shí)并不算低；一些情況下還高于市場化國家的交易價格。通常，農(nóng)地交易時如果不轉(zhuǎn)變用途，一般是年租的8倍左右。中國的地租本身就比較高，往往在農(nóng)業(yè)純收入的一半以上。即使按照這樣的水平，政府所支付的征地補(bǔ)償費(fèi)也大多超出地租的8倍以上。據(jù)筆者掌握的資料，在市場化水平比較高的國家，若農(nóng)地沒有被劃入農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，在這種農(nóng)地實(shí)際轉(zhuǎn)變用途并出售時，地價會比較高，但一般是農(nóng)業(yè)地租的30至150倍，例如，若1畝地的地租是500元（已經(jīng)比較高了），地價應(yīng)該在1.5萬至7.5萬元之間。至于農(nóng)地轉(zhuǎn)變用途后進(jìn)一步交易所產(chǎn)生的“溢價”，即使在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，一般也不認(rèn)為要?dú)w農(nóng)民所有。這種在我們看來很低的土地交易價格，并沒有引起沖突，是因?yàn)榻灰装词袌鲈瓌t進(jìn)行，農(nóng)戶一般會接受這種價格。但這里要特別指出，如果是農(nóng)民的宅基地進(jìn)入市場交易，因?yàn)樗緛硎墙ㄔO(shè)用地，且有一定的基礎(chǔ)設(shè)施配套水平，無論采取什么樣的交易機(jī)制，理應(yīng)獲得一個超過一般農(nóng)地的交易或補(bǔ)償價格。

第三，很多國家合理配置土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，推行多元化的土地所有權(quán)，也減輕了政府征用土地的壓力。廣義地說，任何類型的土地使用都與公共利益有關(guān)。農(nóng)地保持用途不變，也符合公共利益的要求。所以，公共利益不是一個征用土地的好借口，尤其不是強(qiáng)制征地的好借口。通常，在市場發(fā)達(dá)國家，只有建設(shè)公用設(shè)施需要土地時，才發(fā)生征收土地的問題。其他商業(yè)性用地，無論它與公共利益有多大關(guān)系，都可以在政府規(guī)劃約束的基礎(chǔ)上，通過市場辦法來完成地權(quán)轉(zhuǎn)換，政府不必征地。這樣一來，發(fā)生沖突的可能性也大大降低了。

第四，在合理的規(guī)劃理念之下，可以允許“釘子戶”存在，又大大減少了涉地沖突的可能性。例如，交通樞紐等重要控制性設(shè)施可以先于城市建設(shè)，地價不至于被哄抬起來，政府購買土地的市場價格不會高。若政府出價略高于市場價格，而且考慮購買行為對周邊利益相關(guān)人的影響，會容易買到土地。一些國家雖然也規(guī)定，在關(guān)鍵控制性公共設(shè)施建設(shè)選擇地點(diǎn)有唯一性、不可更改時，政府可以按嚴(yán)格程序強(qiáng)行購買，但現(xiàn)實(shí)操作中因?yàn)閮r格到位，強(qiáng)行購買極少發(fā)生。對于此種情形以外的更廣大的其他建設(shè)用地，政府可以僅僅出臺“負(fù)面清單限制”，給土地的所有者以選擇權(quán)利。政府不需要擔(dān)心一條街道上有幾個“釘子戶”而妨礙城市景觀。即使多數(shù)官員或百姓認(rèn)為一個“釘子戶”的行為所引起的城市景觀不是他們所喜歡的，也不必祭出“公共利益”的旗幟，采取“拔釘子”的極端行為。人們應(yīng)懂得，公共利益極容易成為多數(shù)人的話語霸權(quán)，它一旦成為踐踏少數(shù)人權(quán)利借口，最終會有越來越多的人逃不過“少數(shù)人的命運(yùn)”。如果有這樣的土地用途管制與土地分區(qū)規(guī)劃理念，由官方強(qiáng)制拆房征地的可能性就幾乎沒有了。

第五，土地管理的法治保障，是防止嚴(yán)重涉地沖突發(fā)生的最后防線。如果以上講到的幾個層面的問題能夠解決，一般不會發(fā)生大的涉地沖突。但是，在任何國家都會有鐵桿的不合作者，這會導(dǎo)致難以解開的僵局。這個時候，訴訟是免不了的。與土地有關(guān)的權(quán)利變換，當(dāng)市場失靈時，不能靠臺下的政治手段解決問題，要放在法律平臺上亮相。訴訟的過程，也是溝通的過程，是張揚(yáng)正確理念的過程，這都會增大妥協(xié)的可能性。

總的來說，避免嚴(yán)重的涉地沖突，需要深化改革。當(dāng)務(wù)之急是要做這樣幾方面的政策調(diào)整：

一是大幅度收縮征地范圍，僅僅在公用設(shè)施占地時考慮征地，并用競爭性的選地策略，參照市場價格向農(nóng)民支付對價。征地要有“正面清單”，清單外的土地不能征收。一般的城市建設(shè)需要有“負(fù)面清單”，開發(fā)主體可以是農(nóng)民或農(nóng)民的合作組織，只要不碰觸負(fù)面清單的紅線，政府應(yīng)該給農(nóng)民自主權(quán)。

二是不能再讓村干部做土地交易的“掮客”，堵死村干部的腐敗通道。幾乎所有嚴(yán)重的涉地沖突，都有村干部腐敗的影子。在土地權(quán)利變換時，除非村莊的公用土地，對其他土地，特別是農(nóng)民的承包地，村干部不得插手過問。要支持“一對一”的土地交易談判，不能隨意搞“少數(shù)服從多數(shù)”。

三是要改革土地規(guī)劃管理體制。在城市規(guī)劃工作中，要適當(dāng)壓縮公共用地比例，擴(kuò)大居民住宅占地。不能再依靠人為限制住宅用地供應(yīng)來維持土地高價，不能讓市民購買高價房來支撐土地財政?？梢园丫用褡≌玫卣汲鞘薪ǔ蓞^(qū)的比重提高到45%左右，讓地價和房價逐步下降，減少農(nóng)地轉(zhuǎn)用時的“溢價”，以減輕土地征收中的利益誘惑。

四是盡快推出房產(chǎn)稅，合理設(shè)置土地增值稅，以擴(kuò)大地方財源，使地方政府不再依靠土地溢價支撐城市建設(shè)，使土地財政轉(zhuǎn)型為完備的公共財政。這項(xiàng)改革也將大大減小地方政府的征地沖動。