英國：第一個(gè)征繳個(gè)人所得稅的國家

現(xiàn)代的個(gè)人所得稅產(chǎn)生于英法拿破侖戰(zhàn)爭時(shí)代的英國，曾經(jīng)被稱為“擊敗拿破侖的稅”。也就是說，由于征收了個(gè)人所得稅，大大豐富了英國的國家收入，從而擊敗了強(qiáng)大的拿破侖。個(gè)人所得稅毫無疑問是英國對(duì)于現(xiàn)代財(cái)政體制最重要的貢獻(xiàn)之一。稅制是一個(gè)國家的基本制度，個(gè)人所得稅尤其集中體現(xiàn)了國家與個(gè)人的關(guān)系，個(gè)人所得稅從遭遇抵觸到被接受，與英國18世紀(jì)的政治制度發(fā)展有著密切的關(guān)聯(lián)。

英國個(gè)人所得稅的出現(xiàn)

在西方民主國家出現(xiàn)以前，一般而言，政府的運(yùn)作和維持都要依靠自己的資產(chǎn)，加上關(guān)稅、貨物稅以及其他一些稅費(fèi)。直接稅僅僅對(duì)地位較低的階級(jí)，即最貧窮的階層進(jìn)行征收，并且被視為社會(huì)地位低下的象征。富有階層僅僅在國家處于緊急狀態(tài)時(shí)，通常是加入戰(zhàn)爭或者受到戰(zhàn)爭威脅時(shí)，才會(huì)被政府要求捐輸財(cái)物。因此，在幾個(gè)世紀(jì)里，在針對(duì)富有階層進(jìn)行征收的時(shí)候，直接稅一直被當(dāng)成自愿的“援助行為”。在英國直接稅就被視為通過國民的代表們向國王敬獻(xiàn)的“禮物”。

在中世紀(jì)，定期繳納稅收的義務(wù)被等同于個(gè)人自由的喪失。直接稅是在戰(zhàn)時(shí)緊急情況下才采取的措施。

在14世紀(jì)30年代，百年戰(zhàn)爭爆發(fā)前夕，愛德華三世下令對(duì)個(gè)人動(dòng)產(chǎn)征稅，但這項(xiàng)稅收每年必須由議會(huì)批準(zhǔn)延期。這是一項(xiàng)對(duì)城市（自治市鎮(zhèn)）居民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)征收10%、對(duì)居住在農(nóng)村（郡）的居民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)征收1/15的財(cái)產(chǎn)稅。這就是所謂的“定量”稅，可以視為所得稅的雛形。這一稅收先確定整個(gè)國家征收的稅款總額，再委托各個(gè)地區(qū)將之在納稅人中間進(jìn)行分?jǐn)?。這一稅收逐漸被對(duì)財(cái)產(chǎn)征收“定率”稅的“特別津貼”所代替。議會(huì)向國王的撥款主要就是依賴于這種特別津貼。在戰(zhàn)爭年代，議會(huì)把特別津貼增加2倍、3倍，甚至4倍。

光榮革命后，英國的財(cái)政機(jī)制發(fā)展成在議會(huì)和大臣們控制之下的相對(duì)有效的行政機(jī)制。然而，它還是不能制造充分稅收，滿足戰(zhàn)爭的緊急狀態(tài)或者償還國債的需要。外戰(zhàn)的緊迫性為個(gè)人所得稅的確立創(chuàng)造了條件。

在對(duì)法戰(zhàn)爭時(shí)，起初英國想用傳統(tǒng)稅收——消費(fèi)稅、遺產(chǎn)稅、土地稅和關(guān)稅來支持戰(zhàn)爭。但是這些稅收不夠用。1797年，開始針對(duì)財(cái)產(chǎn)，主要是針對(duì)某些“奢侈品”，如馬、仆人、發(fā)粉和窗戶，進(jìn)行三重征稅，希望以此避免對(duì)收入直接征稅，避免增加對(duì)個(gè)人財(cái)務(wù)的侵入。盡管征稅是根據(jù)支出計(jì)算的，但是三重征稅最大的貢獻(xiàn)在于使征稅與收入聯(lián)系在一起。然而，在財(cái)政上，三重征稅是一次慘敗。首相小威廉·皮特本來希望征收450萬英鎊，實(shí)際僅僅征收到200萬英鎊。避稅似乎是一個(gè)重要的問題。

增加消費(fèi)稅不是解決辦法，因?yàn)樗诓磺‘?dāng)?shù)牡胤綄?duì)商品征稅，把稅負(fù)轉(zhuǎn)移給了消費(fèi)者。而大量的英國商業(yè)財(cái)產(chǎn)屬于制造者，而不是消費(fèi)者。稅負(fù)應(yīng)該落到生產(chǎn)者身上。因而，所得稅成為最佳的選擇。在三重征稅失敗的陰影里，小皮特提出并且證成了經(jīng)過仔細(xì)設(shè)計(jì)的直接所得稅計(jì)劃。

1799年，英國征收了累進(jìn)的所得稅，來為對(duì)法國的戰(zhàn)爭提供資金。它對(duì)英國境內(nèi)所有人和公司的所有實(shí)際收入進(jìn)行征稅。年收入在60英鎊以下的公民免予交納，但是其他人都要按照累進(jìn)稅率交稅，年收入達(dá)到200英鎊或者以上的公民應(yīng)交納10%的收入稅。1800年，英國的所得稅收入達(dá)到600萬英鎊，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于小皮特估計(jì)的1000萬英鎊。然而，這已是三重財(cái)產(chǎn)稅的收入的3倍之多。由于小皮特的短暫離職及英法《亞眠條約》的簽訂，這項(xiàng)稅在1802年被廢止。

短暫（一年的時(shí)間）接任小皮特的是亨利·阿丁頓，由于戰(zhàn)火在1803年重新燃起，他又重新提出了所得稅方案。這個(gè)方案不是簡單地復(fù)制1799年的所得稅，1803年提出的所得稅稅率為5%，以低稅率避免逃稅行為的發(fā)生。應(yīng)稅所得允許扣除利息、紅利、租金、資金收益和國王奴仆的薪金。并且僅對(duì)財(cái)產(chǎn)和效益好的產(chǎn)業(yè)征稅。后世的所得稅對(duì)稅基的規(guī)定多仿照這些做法。這些比較人性化的措施在一定程度上避免了欺詐和逃稅的發(fā)生，這一次的所得稅方案運(yùn)行得很成功，盡管稅率是原先的一半，但產(chǎn)生的稅收幾乎與1799年的所得稅相當(dāng)。在1813年，為應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭而提出的所得稅達(dá)到了其最高的15795691英鎊。

光榮革命后的英國政制

與中國古代的“皇糧國稅”觀念不同，在歐洲，至少在英國，征稅與財(cái)產(chǎn)權(quán)之間存在一定的張力，尤其是對(duì)于富有階層征收個(gè)人所得稅更是會(huì)遭遇阻力。從中世紀(jì)以來，在西歐國家尤其是在英國，私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯是不成文的憲法的根本原則?！耙粋€(gè)人的住宅就是一座城堡?！必?cái)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)調(diào)的是不受干涉的權(quán)利，國家權(quán)力不能隨意對(duì)家庭進(jìn)行干涉。所得稅受到的最大挑戰(zhàn)首先便是財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣的觀念。而英國的稅收從十二三世紀(jì)起就由議會(huì)所決定，要想順利通過個(gè)人所得稅，需要制度環(huán)境的允許。

1799年直接所得稅的出現(xiàn)標(biāo)志著英國財(cái)政史上一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

雖然這次直接稅的實(shí)行與戰(zhàn)爭密切相關(guān)，但卻是在光榮革命后英國政治制度發(fā)展的背景下產(chǎn)生的，解決了所得稅的合法性問題，并且為所得稅的征收提供了一套高效的官僚機(jī)制。

議會(huì)與征稅的合法性

總體看來，1799年第一個(gè)所得稅在英國出現(xiàn)的原因有3點(diǎn)：首先，政府成功地（通過議會(huì)）說服公民，所得稅對(duì)于資助一場深得人心、昂貴的戰(zhàn)爭是必要的;其次，政府能夠提供保證，把稅金用于軍隊(duì)本身，最終目的是要在拿破侖身上拿下一場完勝的戰(zhàn)役;最后，政府能夠提供保證，每個(gè)公民都能繳納自己的那一份，政府機(jī)構(gòu)相對(duì)誠實(shí)，沒有人（事實(shí)上）會(huì)侵吞這些錢財(cái)。對(duì)累進(jìn)稅的保證、對(duì)隱私的保護(hù)以及公眾相信不大會(huì)有行政浪費(fèi)、腐敗或者管理不善，這些是所得稅得以實(shí)施的先決條件。當(dāng)國家為保護(hù)公民權(quán)利而存在時(shí)，所得稅與財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的矛盾就得以緩解，因?yàn)閲铱梢岳枚愂諡楣竦呢?cái)產(chǎn)權(quán)提供更好的保障。

稅收管理的理性化

18世紀(jì)，英國在國際上取勝的關(guān)鍵在于兩方面：由勝任的行政官員填充的相對(duì)有效的官僚機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，以及作為歐洲毫無疑問的最精密的財(cái)政體制的發(fā)展。而這也要?dú)w功于光榮革命后英國政制的發(fā)展，行政機(jī)構(gòu)變得更為有效和專業(yè)化。

起初，國家的稅收是由包稅人收取的。在國家官僚機(jī)構(gòu)不發(fā)達(dá)的情況下，這種體制也有一定的好處。包稅人由于切身利益的關(guān)系會(huì)想出防止偷稅漏稅的技巧和竅門。但是包稅人常常會(huì)利用自己的地位謀取巨大的財(cái)富。

克倫威爾之后，英國的稅收體制開始逐步改善。第一個(gè)最為重要的改變是在1660至1690年取消了所有包稅制。專門的稅收行政機(jī)構(gòu)取代了包稅人開始有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。稅務(wù)官員通常由一個(gè)征稅區(qū)域調(diào)動(dòng)到另一個(gè)區(qū)域，以避免與當(dāng)?shù)氐纳倘诉^于親近。此外，政府通過財(cái)政部對(duì)征稅施加了更大的控制。到1683年，包稅制已經(jīng)幾近絕跡，從此以后，大多數(shù)稅都是通過政府雇員征收的。

18世紀(jì)后期，在小皮特的推動(dòng)下進(jìn)行了行政改革，使財(cái)政機(jī)制變得更有效。這些改革措施包括：1.1785年，把稅收管理重組為兩個(gè)辦公室，即海關(guān)和稅收事務(wù)專員，前者負(fù)責(zé)關(guān)稅，后者管理土地稅、財(cái)產(chǎn)稅和1799年后的所得稅。2.改革了對(duì)來自國王土地和郵局的稅收管理。3.改造了接收稅款的體制，創(chuàng)立了一個(gè)中央資金，所有的稅收都儲(chǔ)備到里面。4.取消了一些閑職，并且減少公職人員。在1783年12月到1793年2月期間，據(jù)統(tǒng)計(jì)，共減少了441個(gè)征稅職位。5.在1798年，小皮特要求使用經(jīng)過謹(jǐn)慎選拔和合格的稅務(wù)官，這些人一般來自地方紳士。6.引進(jìn)了組織良好的審計(jì)制度，以及檢查和雙重檢查制度，每個(gè)事務(wù)官都直接對(duì)其下級(jí)的征稅負(fù)責(zé)。記錄被詳細(xì)地保存下來，各級(jí)稅務(wù)官和委員賬目都由一個(gè)周密而常規(guī)的審計(jì)體制控制。

小皮特的行政改革，使政府能夠有效發(fā)現(xiàn)和制裁避稅者，首先是在消費(fèi)稅的征收中，然后又適用于財(cái)產(chǎn)稅。這個(gè)相對(duì)精密的機(jī)制現(xiàn)在用來接管所得稅。所得稅的管理主要包括兩個(gè)方面：一是針對(duì)事務(wù)官的腐敗，二是針對(duì)公民的避稅。在這個(gè)時(shí)期，英國所得稅行政堪稱高效的典范。行政的日益理性化、合理化，使征收所得稅在行政上可行、在政治上可接受，大大減少了征稅的交易成本。

個(gè)人所得稅的出現(xiàn)增強(qiáng)了英國的財(cái)政能力，幫助英國在對(duì)法戰(zhàn)爭中取得勝利。然而，小皮特是亞當(dāng)·斯密的忠實(shí)信徒，他所推行的所得稅與今天福利國家為了調(diào)節(jié)收入而推行的所得稅還有所不同，他信奉有限國家，但他的努力客觀上在增加稅收、使國家強(qiáng)大的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的制衡。小皮特的目標(biāo)不是建立一個(gè)更大的國家（相對(duì)于“社會(huì)”而言，而不是相對(duì)于外國而言），也不是原則上可以榨取的一切稅收。是戰(zhàn)爭迫使小皮特成為一個(gè)稅收最大化主義者。他嘗試所得稅，因?yàn)檫@是最有效地產(chǎn)生稅收的辦法。然而，他是很不情愿地采取這個(gè)政策的。

戰(zhàn)爭一結(jié)束，認(rèn)為所得稅侵犯隱私和個(gè)人權(quán)利的言論就占據(jù)了上風(fēng)，所得稅因而結(jié)束了。直到1842年，行政部門才又一次讓議會(huì)和民眾信服所得稅的必要性?！八枚愒?0世紀(jì)又成為英國稅收結(jié)構(gòu)中的核心?！痹?00年之內(nèi)，它被世界上大多數(shù)國家所采納。

（摘自中國法制出版社《大國興替：國家發(fā)展的秘密》? ? 作者：畢競悅）