典型ABO模式的違規(guī)性分析

林曉東

摘要：一直以來(lái)市場(chǎng)都對(duì)ABO模式存在著不斷的爭(zhēng)論，但仍然沒(méi)有阻礙它的不斷應(yīng)用和發(fā)展，尤其在如今日漸盛行的片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，ABO模式似乎已經(jīng)被公認(rèn)成了為數(shù)不多的推崇模式之一。在當(dāng)前應(yīng)當(dāng)對(duì)ABO模式進(jìn)行認(rèn)真剖析，能夠?qū)BO模式有一個(gè)客觀、理性、清晰的認(rèn)知，以避免在意識(shí)模糊時(shí)一步踏入違規(guī)禁地。典型的ABO模式是一種借以新名詞而又重拾舊途的偽模式，其本質(zhì)就是一種增加地方政府隱性債務(wù)的所謂創(chuàng)新模式。各地基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目在設(shè)計(jì)模式時(shí)，應(yīng)理性看待ABO模式的本質(zhì)特性，謹(jǐn)慎的使用ABO模式，避免在未來(lái)被認(rèn)定為違規(guī)模式，而給項(xiàng)目的開(kāi)展帶來(lái)重創(chuàng)。

關(guān)鍵詞：片區(qū)開(kāi)發(fā);ABO模式;隱性債務(wù)

中圖分類(lèi)號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）08-0070-73 收稿日期：2021-07-30

隨著2017年以來(lái)我國(guó)對(duì)PPP、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等模式的不斷規(guī)范，觸發(fā)了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投融資模式的新一輪的探索和創(chuàng)新。而在諸多創(chuàng)新模式中，AB0無(wú)疑成為了一個(gè)焦點(diǎn)模式。ABO（Authorize-Build-Operate）是指“授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)”或者“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”，在地方城市建設(shè)的實(shí)踐中，比較有代表性的做法，是地方政府通過(guò)直接授權(quán)的方式，將城市建設(shè)某個(gè)行業(yè)、某個(gè)片區(qū)或者某個(gè)重大項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)工作，交由本級(jí)政府下屬的國(guó)有投資公司，并給予必要的資源和財(cái)政支持，這一攬子的授權(quán)和支持政策，通常體現(xiàn)為地方政府與城投企業(yè)之間簽署的《授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議》。雖然一直以來(lái)市場(chǎng)都對(duì)ABO模式存在著不斷的爭(zhēng)論，但仍然沒(méi)有阻礙它的不斷應(yīng)用和發(fā)展，尤其在如今日漸盛行的片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，ABO模式似乎已經(jīng)被公認(rèn)成了為數(shù)不多的推崇模式之一。筆者在全國(guó)各地參與片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)很多地方政府和社會(huì)資本方以ABO模式在實(shí)施，但是，當(dāng)問(wèn)及為何采用ABO模式時(shí)，幾乎無(wú)人能夠真正解釋清楚，通常的理由就是借鑒他人經(jīng)驗(yàn)。

正是基于此，筆者認(rèn)為在當(dāng)前應(yīng)當(dāng)對(duì)ABO模式進(jìn)行認(rèn)真剖析，能夠?qū)BO模式有一個(gè)客觀、理性、清晰的認(rèn)知，以避免在意識(shí)模糊時(shí)一步踏入違規(guī)禁地。

本文的觀點(diǎn)：典型的ABO模式（見(jiàn)下述）是一種本就不應(yīng)該存在的，嚴(yán)重涉嫌違規(guī)的模式。

1 ABO模式的歸納

由于ABO模式至今為止并未被任何國(guó)家及地方的官方機(jī)構(gòu)認(rèn)可，實(shí)踐中存在了多種不同的ABO模式，因此，本文在論述之前，有必要對(duì)市場(chǎng)中典型的ABO運(yùn)作模式進(jìn)行歸納，作為論述的基礎(chǔ)。

1.1 ABO模式的常見(jiàn)形式

首先，由地方政府以ABO模式授權(quán)本地國(guó)有企業(yè)開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目（當(dāng)前尤以片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)最為流行），并根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果按照約定向本地國(guó)有企業(yè)支付ABO服務(wù)費(fèi)，這種服務(wù)費(fèi)既可能是來(lái)自于財(cái)政全額付費(fèi)，也可能是財(cái)政差額付費(fèi)。其次，本地國(guó)有企業(yè)通常再將項(xiàng)目以公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式委托社會(huì)資本方投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。此時(shí)社會(huì)資本方既可能自行出資，也可能與國(guó)有企業(yè)合資成立項(xiàng)目公司。第三，ABO模式針對(duì)的項(xiàng)目，以基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)領(lǐng)域?yàn)橹?，尤其是非?jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的建設(shè)比重明顯過(guò)大，投資收益明顯不匹配。ABO模式圖解如圖1。

1.2 對(duì)典型ABO模式的若干說(shuō)明

（1）圖1詳解②中，本項(xiàng)目自身收益往往明顯不足以彌補(bǔ)社會(huì)資本方的投資回報(bào)，因此，社會(huì)資本方/項(xiàng)目公司的收益主要依賴(lài)于本地國(guó)有企業(yè)的支付。（2）圖1詳解①中，本地國(guó)有企業(yè)以政府融資平臺(tái)公司居多，自身?yè)碛械慕?jīng)營(yíng)性項(xiàng)目明顯缺乏，因此，國(guó)有企業(yè)若想有足夠資金支付給社會(huì)資本方/項(xiàng)目公司，則必然主要依賴(lài)于政府的財(cái)政付費(fèi)（即ABO服務(wù)費(fèi)）。（3） ABO模式中，政府是與本地國(guó)有企業(yè)之間發(fā)生的法律關(guān)系（因此，也有人將所謂的ABO模式描述為“公公合作”），而并沒(méi)有直接與社會(huì)資本方發(fā)生法律關(guān)系，因此，從形式上看，似乎阻斷了政府向社會(huì)資本方的財(cái)政付款義務(wù)。（4）由于項(xiàng)目自身收益甚微或者完全沒(méi)有收益（例如土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)），社會(huì)資本方/項(xiàng)目公司的所謂“投資”其實(shí)并非真正的投資，而是一種“融資”行為（即借款行為）。故此，也就形成了實(shí)踐中社會(huì)資本方/項(xiàng)目公司的收益模式絕大部分為“投資本金加固定收益”。由此，也就形成了一個(gè)法律事實(shí)：社會(huì)資本方/項(xiàng)目公司實(shí)際上是債權(quán)人身份，本地國(guó)有企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)中形成了舉債事實(shí)。（即圖1詳解②）為使本文論述具有邏輯性，我們將以上述模式為ABO模式的典型模式，對(duì)于其他市場(chǎng)上出現(xiàn)的ABO模式，我們將不再論述。

2 ABO模式的涉嫌違規(guī)問(wèn)題

在我國(guó)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)領(lǐng)域，防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)疑是綱領(lǐng)性政策規(guī)定。任何沒(méi)有被國(guó)家認(rèn)可的，表面上看因公益性項(xiàng)目而形成的債務(wù)由地方國(guó)有企業(yè)承擔(dān)而與政府無(wú)關(guān)，但從實(shí)質(zhì)上看仍然依賴(lài)于財(cái)政資金支付的模式，將被認(rèn)定為形成了政府隱性債務(wù)。在ABO模式下，政府的財(cái)政資金支付主要有兩種方式，一是政府全額付費(fèi)，二是政府差額付費(fèi)（包括財(cái)政補(bǔ)貼、投資補(bǔ)助等財(cái)政可行性缺口補(bǔ)助形式）。我們分別進(jìn)行討論。

政府全額付費(fèi)除政府直接投資外，合規(guī)的政府全額付費(fèi)模式主要包括以下兩種：（1）PPP模式。在合規(guī)的PPP模式下，政府的付費(fèi)被明確認(rèn)定為合規(guī)模式，而不增加隱性債務(wù)。鑒于ABO模式從流程上與PPP模式差別很大，因此不應(yīng)將ABO模式歸為PPP模式的范疇。（2）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式，但是此模式中不能包括建設(shè)工程等項(xiàng)目。對(duì)比以上兩種情形，我們可以認(rèn)定，政府全額付費(fèi)形式下的ABO模式：1）從第一層政府與地方國(guó)有企業(yè)之間的法律關(guān)系看（即上述①環(huán)節(jié)），其本質(zhì)就是違規(guī)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。即，政府有關(guān)部門(mén)作為購(gòu)買(mǎi)主體，地方國(guó)有企業(yè)作為承接主體。項(xiàng)目中含有大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和“運(yùn)營(yíng)維護(hù)”服務(wù)，同時(shí)，其中所謂的績(jī)效考核本質(zhì)上也就是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式下對(duì)承接主體的績(jī)效考核。因此，這是一種典型的將“工程”和“服務(wù)”打包而由政府付費(fèi)的模式，不能因?yàn)樵擁?xiàng)目稱(chēng)謂“ABO模式”而非稱(chēng)之為“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”，就否認(rèn)了它的本質(zhì)屬性。2）由于第二層中地方國(guó)有企業(yè)已經(jīng)形成了舉債事實(shí)（即上述②環(huán)節(jié)），因此，項(xiàng)目的整個(gè)流程可以很明顯看出：社會(huì)資本方/項(xiàng)目公司借款給地方國(guó)有企業(yè)，而最終地方政府以ABO服務(wù)費(fèi)的形式支付了這筆費(fèi)用，因此，這明顯是一種對(duì)于沒(méi)有收益的項(xiàng)目實(shí)際上依靠財(cái)政資金支付的形式，因此，很明確的應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為政府隱性債務(wù)。

政府差額付費(fèi)合規(guī)的政府差額付費(fèi)模式情況較為復(fù)雜，我們可以分以下情形討論（在此不考慮政府以資本金形式對(duì)項(xiàng)目前期注入的情形）：（1）在政府與社會(huì)資本方直接合作的情形下。當(dāng)前的合規(guī)模式體現(xiàn)為 PPP模式與特許經(jīng)營(yíng)模式。由于ABO模式下，社會(huì)資本方/項(xiàng)目公司是與國(guó)有企業(yè)直接發(fā)生的法律關(guān)系，而并未與政府直接發(fā)生關(guān)系，因此，ABO模式也顯然不屬于上述中任何一種。（2）在先由政府與本地國(guó)有企業(yè)合作，而后國(guó)有企業(yè)再與社會(huì)資本方合作的情形下。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域，國(guó)家當(dāng)然也鼓勵(lì)本地國(guó)有企業(yè)以“企業(yè)投資項(xiàng)目”參與投資并獲得收益，收益不足時(shí)財(cái)政給予必要補(bǔ)貼，例如在我國(guó)當(dāng)前片區(qū)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域重點(diǎn)推廣的縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、城市更新、老舊小區(qū)改造等項(xiàng)目中使用。但是，在企業(yè)投資項(xiàng)目中的使用財(cái)政補(bǔ)貼必須要注意到：第一，必須基于真實(shí)的“企業(yè)投資項(xiàng)目”。若項(xiàng)目的真實(shí)經(jīng)營(yíng)收益很少，大量都是征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投入，經(jīng)營(yíng)收益僅僅是簡(jiǎn)單包裝和點(diǎn)綴，這顯然從商業(yè)投資角度缺少邏輯性，不屬于真實(shí)的企業(yè)投資項(xiàng)目，項(xiàng)目所謂收益必然絕大部分最終來(lái)自于財(cái)政資金支付。第二，實(shí)踐中此類(lèi)企業(yè)投資項(xiàng)目的投資主體通常是本地融資平臺(tái)公司，其自身有效資產(chǎn)、資金規(guī)模和經(jīng)營(yíng)性收入均非常匱乏，因此，進(jìn)一步說(shuō)，即便是國(guó)有企業(yè)想自行承擔(dān)項(xiàng)目支出（而不用政府最終支付），但是實(shí)際上國(guó)有企業(yè)也根本無(wú)能為力。因此穿透看，項(xiàng)目的支出責(zé)任必定仍然是絕大部分來(lái)自于財(cái)政資金（財(cái)政資金向國(guó)有企業(yè)的支付形式在所不問(wèn)）。第三，從另一個(gè)角度，在涉及到征地拆遷等片區(qū)開(kāi)發(fā)類(lèi)項(xiàng)目中，ABO模式與我國(guó)土地儲(chǔ)備管理的規(guī)定更是背道而馳，在土地儲(chǔ)備貸款方式終結(jié)后，又“開(kāi)辟”了社會(huì)投資人籌集土地儲(chǔ)備主要資金來(lái)源的新道路，這顯然是變相與國(guó)家的土地儲(chǔ)備融資政策相違背。因此，根據(jù)上述分析，國(guó)有企業(yè)采用“企業(yè)投資項(xiàng)目”立項(xiàng)，實(shí)際上就是借企業(yè)投資名義，行財(cái)政付費(fèi)之實(shí)。其本質(zhì)就是一種借用了PPP模式和特許經(jīng)營(yíng)模式的運(yùn)作理念下的變種模式，從而應(yīng)被認(rèn)定為政府隱性債務(wù)。綜上政府全額付費(fèi)和政府差額付費(fèi)兩種情形看，所謂的ABO模式，既繞開(kāi)了財(cái)政支付的物有所值評(píng)價(jià)，更是繞開(kāi)了對(duì)財(cái)政承受能力的監(jiān)管，讓ABO模式成為了地方財(cái)政再次任意自由承諾支出的借口，其違規(guī)行徑顯露無(wú)疑。

3 ABO模式的合規(guī)可能性

從嚴(yán)謹(jǐn)角度看，我們并不否認(rèn)，當(dāng)?shù)胤絿?guó)有企業(yè)或社會(huì)資本方開(kāi)展公益性項(xiàng)目（包括片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)）時(shí)，若項(xiàng)目自身收益屬于合理范疇（例如項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性收益超過(guò)了財(cái)政補(bǔ)貼額度）、地方國(guó)有企業(yè)足夠強(qiáng)大，在經(jīng)過(guò)合理包裝后，所謂的ABO模式是可以避免違規(guī)之嫌的。但是，應(yīng)當(dāng)指出：（1）至少到現(xiàn)在，幾乎沒(méi)有哪個(gè)項(xiàng)目能夠符合這種條件。目前幾乎所有的ABO模式的初衷就是解決我們上述談到的典型ABO模式下的嚴(yán)重缺乏經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目類(lèi)型;（2）即便是出現(xiàn)這種情況，政府的財(cái)政補(bǔ)貼也不是基于ABO模式的原因（即，不是因?yàn)锳BO模式才實(shí)施的財(cái)政補(bǔ)貼，這與基于PPP、特許經(jīng)營(yíng)等國(guó)家明確認(rèn)可的模式完全不同），而是基于項(xiàng)目本身屬于國(guó)家鼓勵(lì)、許可的項(xiàng)目，而自然可以獲得一定的財(cái)政補(bǔ)貼;或者是基于國(guó)有企業(yè)自身足以支撐住投資總額，完全是通過(guò)合法合規(guī)的方式承擔(dān)公益性支出。

綜上所述，典型的ABO模式，實(shí)則上就是一種借以新名詞而又重拾舊途的偽模式，其本質(zhì)就是一種增加地方政府隱性債務(wù)的所謂創(chuàng)新模式。我們建議各地基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目在設(shè)計(jì)模式時(shí)，應(yīng)理性看待ABO模式的本質(zhì)特性，謹(jǐn)慎的使用ABO模式，避免在未來(lái)被認(rèn)定為違規(guī)模式，而給項(xiàng)目的開(kāi)展帶來(lái)重創(chuàng)。