高校檔案利用服務(wù)中涉及的法律問題研究

王? 梅亮潔 崔莎莎

隨著全面依法治國方略的深入推進，全社會法治意識、法治觀念、法治素養(yǎng)不斷增強，通過法律途徑解決問題的理念正深入人心。作為擁有大量畢業(yè)生，需要面對社會開展利用服務(wù)的高校檔案管理部門而言，其不可避免地涉及到一系列法律問題。

在高校檔案管理制度的研究方面，學(xué)界以教育部和國家檔案局頒布施行《高等學(xué)校檔案管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）為契機，進行廣泛深入的探討。馬仁杰、張浩的《我國高校檔案工作發(fā)展史上的重要里程碑——評新頒布的<高等學(xué)校檔案管理辦法>》，在對《管理辦法》進行評析的基礎(chǔ)上，認為其“有利于加快推進現(xiàn)代大學(xué)管理制度建設(shè)，深化高校檔案工作改革，提高檔案服務(wù)于高等教育與社會經(jīng)濟發(fā)展的能力和水平?！盵1]

張曉的《對<高等學(xué)校檔案管理辦法>的質(zhì)疑》，針對《管理辦法》中“‘學(xué)生類檔案單獨設(shè)類，納入歸檔范圍”“檔案開放與檔案公布”“文件材料歸檔范圍中的依據(jù)性文件”“語言表達”四方面存在的問題提出異議，建議有關(guān)部門“出臺相應(yīng)的解釋性文件”。[2]

在高校檔案管理實務(wù)涉及的法律問題研究中，連念的《學(xué)位論文檔案開發(fā)利用中若干法律問題探討》較早地注意到學(xué)位論文檔案所涉及的一些法律問題。該文就學(xué)位論文檔案的所有權(quán)、著作權(quán)等諸多法律問題展開分析、探討，提出“要完善各方面的法律法規(guī)”，來“協(xié)調(diào)社會利用、學(xué)校權(quán)益和學(xué)位論文權(quán)益保護這三方面的矛盾”，以便更好地利用學(xué)位論文檔案。[3]此外，高校檔案利用服務(wù)中法律問題的研究還涉及學(xué)生個人信息保護、檔案利用審查制度建設(shè)等方面的內(nèi)容。

這些研究或從制度規(guī)范層面，或從實踐操作層面，對高校檔案管理中涉及的一些法律問題進行有益的探討。這是進一步完善、深化高校檔案法律規(guī)范研究的基礎(chǔ)。當(dāng)然，目前的研究尚未把制度規(guī)范層面和實踐操作層面進行有機的聯(lián)系，在一定程度上還存在著彼此分離的情況。為此，本文擬從高校檔案利用服務(wù)中遇到的具體問題為切入點，探析其制度層面的成因，并提出相應(yīng)的解決途徑，以期引起學(xué)界進一步的關(guān)注。

一、高校檔案利用服務(wù)中存在的問題

（一）利用者身份不易識別

在高校檔案利用服務(wù)過程中，管理者主要面對校內(nèi)、外兩大利用者群體。針對校內(nèi)人員，管理者可以通過查驗工作證或相關(guān)部門授權(quán)證明進行身份識別。這種方式不僅可操作性強，且識別準(zhǔn)確率高。

然而，對于校外的社會群體，特別是那些與被利用信息間接相關(guān)的人員（如父母來查子女成績、校友來查當(dāng)年同學(xué)情況等），各高校管理部門在利用服務(wù)實踐過程中處理方式也不盡相同。一種處理方式是僅由管理人員對利用者的身份證明（如身份證、介紹信等）進行形式審查。至于實質(zhì)內(nèi)容，就目前各高校檔案管理部門的技術(shù)而言，一般很難做出判斷。另一種處理方式則是對利用環(huán)節(jié)設(shè)定前置條件，如要求利用者由校內(nèi)相應(yīng)部門人員陪同或出具證明來開展利用業(yè)務(wù)。這看似避免了身份識別的難題，但究其實質(zhì)，只不過是將服務(wù)中的身份識別工作轉(zhuǎn)移至校內(nèi)的其他部門罷了。

（二）檔案利用范圍不明確

利用者通過身份識別后，如何確定他們可利用檔案的范圍又是高校檔案管理部門遇到的棘手問題。按照傳統(tǒng)觀點，高校檔案管理部門的職能定位是為單位提供服務(wù)的內(nèi)部檔案機構(gòu)，其不承擔(dān)向社會開放檔案的職責(zé)，故不必劃定相應(yīng)的利用范圍。當(dāng)然，隨著檔案類法律法規(guī)日趨完善，部分高校在管理實踐中對此有所突破。

有的高校檔案管理部門將館藏檔案具體劃分為“開放”和“未開放”兩個部分。通過身份識別的利用者可以查閱、利用“開放”的部分?！拔撮_放”的部分則需要先區(qū)分校內(nèi)外利用者，再進一步確定利用范圍。然而，“開放”和“未開放”的劃分，各高校的標(biāo)準(zhǔn)也不盡一致。

在實踐中，面對部分利用者以教學(xué)科研或其他工作的需要為由，申請查閱、利用相關(guān)“未開放”檔案（如基建圖紙、摘抄人物親屬關(guān)系等）的情況，管理人員就很難兼顧利用服務(wù)與信息保護二者間的平衡。

（三）檔案證明權(quán)責(zé)不一致

作為指導(dǎo)高校檔案管理工作的部門規(guī)章——《管理辦法》，在第32條明確規(guī)定“高校檔案機構(gòu)是學(xué)校出具檔案證明的唯一機構(gòu)”。由此，出具檔案證明自然是高校檔案機構(gòu)的一大職能。各高校檔案機構(gòu)肩負著學(xué)籍、檔案遷轉(zhuǎn)、家庭關(guān)系等多種類型檔案證明的出具工作。特別是隨著《管理辦法》宣傳的深入，“出具檔案證明找學(xué)校檔案館”已成為校內(nèi)外檔案利用者的共識。

實踐中，面對部分利用者要求出具本來不存在或者形成部門尚未移交檔案的相關(guān)證明，高校檔案管理人員就犯了難。若要拒絕，則會引起利用者的不滿;若要解釋，則會讓對方感到自己工作不到位。由此，檔案管理部門只有履行出具證明的責(zé)任，而無與其相對應(yīng)的權(quán)利保障。

二、高校檔案利用服務(wù)中所涉問題的相關(guān)法律因素探析

（一）確定利用主體資格的法律規(guī)范可操作性不強

目前適用于高校檔案管理部門的兩部檔案法律規(guī)范性文件——《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）和《管理辦法》都對利用者的主體資格做出相應(yīng)的規(guī)定。《檔案法》第28條規(guī)定，“單位和個人持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案”?！豆芾磙k法》第28條規(guī)定，“凡持有合法證明的單位或者持有合法身份證明的個人，在表明利用檔案的目的和范圍并履行相關(guān)登記手續(xù)后，均可以利用已公布的檔案”。由此，只要利用者持有合法證明，就可獲得利用的主體資格。

理論上，若不考慮查閱檔案范圍等因素，高校檔案管理部門所要面對的利用者實際上就是社會公眾。按照法律法規(guī)的設(shè)定，一旦利用者擁有主體資格的權(quán)利外觀（持有合法證明）即可利用一定范圍內(nèi)的檔案。這對于那些查閱本人信息的群體，管理人員開展確認工作一般都不會成問題。然而，對于那些與被利用信息有間接關(guān)系的群體（如畢業(yè)生父母、用人單位）而言，此規(guī)定就顯得較為寬泛。若高校檔案管理部門僅以此為依據(jù)賦予這部分群體主體資格，其可能會面臨一定的法律風(fēng)險。

（二）規(guī)范定位高校檔案機構(gòu)有偏差

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，高校檔案管理部門不可避免地要面對大量符合《檔案法》規(guī)定獲取主體資格的利用者。依據(jù)《檔案法》第28條，“單位和個人持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案”。其規(guī)定進入利用環(huán)節(jié)的應(yīng)當(dāng)是“已經(jīng)開放的檔案”。按照1992年國家檔案局發(fā)布的《全國檔案館設(shè)置原則和布局方案》，我國檔案館主要分為綜合檔案館，部門檔案館，企業(yè)、事業(yè)單位檔案館三大類。其中，高校檔案管理部門歸屬于企業(yè)、事業(yè)單位檔案館這一類。[4]由此，高校檔案管理部門的職能定位就是為單位提供服務(wù)的內(nèi)部檔案機構(gòu)，故其館藏檔案“不屬于到期應(yīng)當(dāng)開放檔案的范圍，也不承擔(dān)向社會開放的職責(zé)”。[5]

若依據(jù)《管理辦法》第28條，“凡持有合法證明的單位或者持有合法身份證明的個人，在表明利用檔案的目的和范圍并履行相關(guān)登記手續(xù)后，均可以利用已公布的檔案。”由此，該條規(guī)定高?？梢赃M入利用環(huán)節(jié)的檔案則是“已公布的檔案”。這與《檔案法》中的規(guī)定并不一致。

理論上，開放的檔案，是指可以公開和保密期滿的檔案，解除“封閉”，向社會開放[6]。公布的檔案則是指檔案的所有人或經(jīng)過所有人授權(quán)的非所有人，依法以一定形式將檔案首次公開發(fā)布。[7]一般而言，前者的范圍要大于后者。根據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第80條，“部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)”的規(guī)定，《管理辦法》將利用范圍限縮在“已公布的檔案”，其已涉嫌違反《立法法》的規(guī)定。同時，高校檔案管理部門面臨的檔案利用主要集中在學(xué)生學(xué)籍檔案上，其也不便于劃入公布檔案的范圍。

此外，《檔案法》第29條又規(guī)定，以“教學(xué)科研和其他工作的需要”為由，可以“利用檔案館未開放的檔案以及有關(guān)機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其他組織保存的檔案”。實踐中，高校檔案管理人員經(jīng)常會遇見利用者以教學(xué)科研或其他工作的需要為由，要求利用相關(guān)檔案（如基建圖紙、摘抄人物親屬關(guān)系等）的情形。對此，高校檔案管理部門也很難做出精準(zhǔn)的把握。

究其原因，其主要是由于高校檔案館所處的地位決定的。有學(xué)者指出“高校檔案館處于雙重性質(zhì)的尷尬境地”，即“介于國家公共檔案館和機關(guān)內(nèi)部檔案室之間的一種特殊檔案機構(gòu)”。[8]國家檔案館作為永久保存國家檔案的基地，其開放工作是毋庸置疑的;而機關(guān)內(nèi)部檔案室則僅是保存國家檔案的臨時性機構(gòu)，其最終要向國家檔案館移交檔案，故不必承擔(dān)開放的責(zé)任。實踐中，高校檔案管理部門并不是檔案保管的臨時性機構(gòu)。因此，若不明確其定位或未進行相應(yīng)的授權(quán)，高校檔案機構(gòu)就很難依法有據(jù)地劃定相應(yīng)利用范圍。

（三）部分制度規(guī)范中權(quán)利義務(wù)不平衡

《管理辦法》第32條確定“高校檔案機構(gòu)是學(xué)校出具檔案證明的唯一機構(gòu)”。這當(dāng)然有利于規(guī)范高校檔案證明的出具工作。不過，該條款其主要側(cè)重于高校檔案管理機構(gòu)出具檔案證明義務(wù)的呈現(xiàn)，對于相對應(yīng)的權(quán)利（如對未歸檔者的處理權(quán)、賦予管理者相應(yīng)的拒絕權(quán)等）沒有做出明確的規(guī)范。

馬克思曾對權(quán)利與義務(wù)間的辯證關(guān)系進行了高度的概括，認為“沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)”。[9]權(quán)利與義務(wù)的平衡也是法律得以施行的重要一環(huán)。在高校檔案證明出具的問題上，相應(yīng)的規(guī)章僅對所負的義務(wù)做出規(guī)定，而未明確涉及相應(yīng)的權(quán)利。由此，造成相關(guān)權(quán)利與義務(wù)之間的不平衡。

三、完善高校檔案法律法規(guī)體系的措施

（一）建立健全高校檔案查閱利用的授權(quán)制度

《檔案法》第28條第3款明確規(guī)定，“利用檔案涉及知識產(chǎn)權(quán)、個人信息的、應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定”。根據(jù)《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第111條規(guī)定，“自然人的個人信息受到法律保護。任何組織或者個人要獲取他人個人信息的，應(yīng)當(dāng)依法取得并確保信息安全?！笨梢?，個人信息的問題已引起法律的關(guān)注。

承載有大量個人信息的高校檔案，一旦被不當(dāng)利用，其后果就不堪設(shè)想。然而，保護個人信息與利用之間的平衡，又要從檔案管理人員開展身份識別開始。為此，相關(guān)主管部門應(yīng)明確設(shè)置由被利用信息人授權(quán)的相應(yīng)制度規(guī)范。這樣一來，即便是與利用信息有間接關(guān)系的群體也能在取得合法授權(quán)的情況下進行檔案查閱利用。高校檔案管理部門也可在一定程度上避免難以開展身份識別的窘境。

（二）精準(zhǔn)確定高校檔案管理部門的相應(yīng)地位

隨著檔案立法理念的進步，新修訂的《檔案法》在第27條已新增“國家鼓勵和支持其他檔案館向社會開放檔案”的內(nèi)容。這為綜合檔案館以外的其他類型檔案機構(gòu)向社會開放檔案提供了堅實的法律依據(jù)。

高校檔案管理機構(gòu)究竟是不承擔(dān)社會開放職責(zé)的內(nèi)部檔案館，還是要承擔(dān)部分社會開放責(zé)任的檔案館，這就需要相關(guān)主管部門對其開展一定的評估，以厘清其在社會生活中確切的地位及其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會責(zé)任。同時，希望主管部門盡快制定相應(yīng)的實施細則，替代原先的分類方法，以配合適應(yīng)新法的施行。

（三）完善高校檔案規(guī)范中權(quán)利義務(wù)的平衡性

面對部分制度規(guī)范中權(quán)利義務(wù)平衡的情況，相關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)充分考慮實踐中遇到的情況，在今后制定規(guī)范時要對出具證明類文件的范圍進行明確，如增加僅能根據(jù)移交檔案中記載的內(nèi)容開具相應(yīng)證明等條款。同時，最好加上義務(wù)性規(guī)范指引，如若館藏檔案中沒有相應(yīng)記錄，應(yīng)當(dāng)告知利用者向相關(guān)部門咨詢等內(nèi)容。此外，主管部門在制定規(guī)范時應(yīng)賦予管理者對未歸檔者相應(yīng)的處理權(quán)，以確保權(quán)利與義務(wù)的平衡。

參考文獻：

[1]馬仁杰，張浩.我國高校檔案工作發(fā)展史上的重要里程碑——評新頒布的《高等學(xué)校檔案管理辦法》[J].檔案學(xué)通訊，2009（02）：12-14.

[2]張曉.對《高等學(xué)校檔案管理辦法》的質(zhì)疑[J].檔案學(xué)通訊，2009（02）：15-18.

[3]連念.學(xué)位論文檔案開發(fā)利用中若干法律問題探討[J].檔案學(xué)研究2005（01）： 19-23.

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[5]劉迎紅.檔案法規(guī)基礎(chǔ)教程[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2015：110.

[6]張鑫編著.現(xiàn)代檔案管理實例分析[M].北京：科學(xué)技術(shù)文獻出版社，2018：112.

[7]《檔案管理實用大全》編委會編.檔案管理實用大全[M].北京：同心出版社，1996：123.

[8]姚笑云，胡國平.著力于服務(wù)高校文化建設(shè)的檔案資源開放、開發(fā)問題研究[C]//黨躍武主編.高校檔案工作科學(xué)發(fā)展探索與實踐（第3輯）.成都：四川大學(xué)出版社，2014：436.

[9]馬克思恩格斯選集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1972：137.

基金項目：本文系中國高等教育學(xué)會檔案工作分會2020年一般研究項目“高校檔案管理實務(wù)中的法律問題研究”（項目編號：ZGD-YB-2020-06）成果

作者單位：華東理工大學(xué)檔案館