公共檔案館參與公共文化服務的SWOT分析

陳齊哲

一、引言

檔案館是永久保管檔案的場所，是面向國家和社會科學文化事業(yè)發(fā)展，服務黨和國家各項工作的公共服務機構[1]。收集保管公共檔案，由國家出資、服務于社會公眾的檔案館都可以稱之為公共檔案館，公共檔案館包括國家檔案館（歷史檔案館、綜合檔案館）和專業(yè)檔案館[2]，指的是由國家設立并管理的，為社會公眾提供服務的綜合檔案館，依法集中接收、管理本級黨政機關、企事業(yè)單位、社會組織的檔案和政府公報等政府公開信息的儲存場所[3]，主要承擔檔案保管、愛國主義教育、檔案利用、政府公開信息、電子文件備份等社會公共服務的職能[4]。2017年頒布的《浙江省公共文化服務保障條例》將“檔案”納入公共文化服務保障地方法規(guī)[5]，指出要將市、縣綜合檔案館納入公共文化設施，將檔案服務納入政府購買公共文化服務的范疇，通過加強數(shù)字化和網(wǎng)絡建設與管理，促進優(yōu)質文化資源向基層流動的效率，實現(xiàn)檔案公共服務標準化、規(guī)范化和均等化。與此同時，我國政府數(shù)據(jù)開放于2018年正式上升成為國家戰(zhàn)略，挖掘現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)潛力和提升創(chuàng)新發(fā)展能力成為檔案館發(fā)展的一種趨勢。由此可見，公共檔案館公共文化服務既是政治任務，也是社會發(fā)展需要。公共檔案館開展公共文化服務，一方面可以提升檔案公共文化服務和產品的受惠覆蓋面，有助于形成檔案館+圖書館+文化館+博物館的公共文化服務格局;另一方面也是公共檔案館應對現(xiàn)實需要和發(fā)展趨勢所進行的自我革新發(fā)展的必然選擇。

二、公共檔案館參與公共文化服務的SWOT分析

SWOT分析又叫態(tài)度分析法或環(huán)境分析法，是由美國學者海因茨·韋里克創(chuàng)立的，基于內部和外部競爭環(huán)境與發(fā)展趨勢對相關要素進行分析，并得出決策性結論的方法[6]。其中，S（strengths）代表優(yōu)勢、W（weaknesses）代表劣勢，O（opportunities）代表機會、T（threats）代表威脅，優(yōu)勢和劣勢主要用于分析系統(tǒng)的內部條件，機會和威脅用于系統(tǒng)分析的外部條件。從整體上看，對公共檔案館參與公共文化服務的SWOT分析，要將公共檔案館的內部優(yōu)勢和劣勢，外部機會和威脅四大因素通過調查與篩選提煉出來，并按照系統(tǒng)分析的方法將這些因素組合起來進行分析，從而制定出相應的對策與方法（詳見表1）。

（一）優(yōu)勢因素分析

公共檔案館的資源屬于國家和社會全體公民并為全體公民所共享，在參與公共文化服務方面具有制度優(yōu)勢和資源優(yōu)勢[7]。首先，公共檔案館的制度優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是公共檔案館是國家或地方政府設立的，最能體現(xiàn)檔案事業(yè)的社會公益性和公共服務性特征的檔案館[8];二是公共檔案館制度安排體現(xiàn)的公共性、文化教育功能，形成了檔案館承擔面向社會，為社會公眾提供服務的社會化職能，如《中華人民共和國檔案法》明確規(guī)定，“檔案館應當通過其網(wǎng)站或者其他方式定期公布開放檔案的目錄，不斷完善利用規(guī)則，創(chuàng)新服務形式，強化服務功能，提高服務水平”[9];三是我國縣級以上檔案館基本上都建立了符合當?shù)厮降南嚓P開放政策，進一步推進了檔案的開放與利用。其次，從資源優(yōu)勢來看，檔案是一種重要的信息資源，隨著公共檔案館數(shù)量由少到多的發(fā)展，已經形成了包括文書類、聲像（照片、錄音、錄像）類、科技類、專業(yè)類等，公務電子郵件、單位網(wǎng)站網(wǎng)頁、融媒體等在內的門類齊全的資源體系。不僅如此，隨著信息技術的快速發(fā)展，越來越多的檔案資源被納入文化共享工程，線上資源也都向數(shù)字檔案資源進行轉化，很大程度上構建了公共檔案館參與公共文化服務的全新平臺。與此同時，隨著紅色檔案資源的挖掘與利用，以講述地方革命人物的紅色故事，播放紅色檔案影片，再借助閱讀推廣活動和讀者協(xié)會活動可以很好地發(fā)揮檔案資源在愛國主義教育、課程思政化建設等方面的優(yōu)勢。也就是說，公共檔案館參與公共文化服務不僅內部優(yōu)勢明顯，外部優(yōu)勢也正在建立完善。

（二）劣勢因素分析

公共檔案館與公共圖書館、博物館、文化館（站）相比而言，在公共文化服務方面存在明顯的劣勢，主要有由客觀條件造成和由主觀條件導致的。從客觀條件來看，公共檔案館參與公共文化服務的資源是豐富的，但是開放程度有所限制，再加上從事公共文化服務的時間不長，積累的經驗不足，基礎普遍薄弱;從事檔案公共文化服務的人才資源缺乏，很大程度上制約了服務模式的創(chuàng)新與檔案公共文化產品的市場競爭力;檔案館從封閉式管理到開放式服務的變革中，暴露了一些深層次的矛盾和問題，如參與公共文化服務中相應的配套制度和措施還有待于進一步完善，服務手段、方式和內容跟不上社會需求和信息技術的發(fā)展等。從主觀條件來看，公共檔案館的公共文化服務意識薄弱，再加上場館建設和服務一直得不到充分的建設，檔案公共文化服務成效普遍較低;二是公共檔案館及其管理部門對相關政策的理解與落實不夠到位，導致檔案資源開發(fā)缺乏持續(xù)性和系統(tǒng)性，對接社會需求的能力不足;檔案公共文化服務提供主體與需求客體之間普遍存在“你提供”但“非我所需”的現(xiàn)象。

總體上來說，公共檔案館參與公共文化服務的基礎不牢固是最關鍵的劣勢，如檔案資源豐富與利用不足的現(xiàn)象并存，檔案封閉式的管理方式與開放式的社會需求同在等制約了檔案公共文化服務的充分提供[10]。

（三）機會因素分析

目前我國公共文化服務已經基本上實現(xiàn)了市場化、社會化的發(fā)展轉型，再加上文化事業(yè)單位公共文化服務水平的日益提高，公共文化服務的需求市場在不斷擴大，形成了良好的公共文化消費的環(huán)境氛圍。

從需求市場來看，隨著我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面的勝利，人們的收入水平和消費水平不斷提高，伴隨著鄉(xiāng)村振興的進一步推進，對檔案公共文化服務的需求已經進入總量快速擴展和供給結構優(yōu)化調整的新階段，這無疑為公共檔案館參與公共文化服務提供了廣闊的市場空間。

從政策來看，除了《中華人民共和國檔案法》，《機關檔案工作條例》《檔案縮微品制作記錄格式和要求》《交通檔案管理辦法》《會計檔案管理辦法》《檔案館建筑設計規(guī)范》《干部檔案工作條例》等條例、管理辦法和規(guī)范要求為檔案公共文化服務標準化、規(guī)范化建設提供了支持。與此同時，習近平總書記關于檔案工作“走向依法管理、走向開放、走向現(xiàn)代化”的重要論述，強調“要提高檔案信息化水平， 運用現(xiàn)代化技術做好檔案管理工作”[11]，這為公共檔案館的數(shù)字化公共文化服務提供了根本遵循，有助于檔案公共文化數(shù)字化服務的推廣與運用。2020年6月通過，2021年1月1日起施行的最新修訂的《中華人民共和國檔案法》明確指出，“有效保護和利用檔案，提高檔案信息化建設水平，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”“加強檔案宣傳教育，增強全社會檔案意識”“國家加強檔案工作人才培養(yǎng)和隊伍建設”“縣級以上各級檔案館的檔案，應當自形成之日起滿二十五年向社會開放”“保障電子檔案、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化成果等檔案數(shù)字資源的安全保存和有效利用”“推動檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門共享利用”等。這些政策、標準規(guī)范和國家領導人的講話精神，為檔案公共文化服務的發(fā)展指明了方向，同時也為各地公共檔案館開展市場化、社會化的文化服務創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。

（四）威脅因素分析

檔案公共文化服務，實質上是借助檔案資源開發(fā)利用的方式去消除或緩解公共檔案館的生存與發(fā)展的問題，即相關威脅因素的清除。檔案公共文化服務的威脅因素指能夠直接引起公共檔案館服務手段、服務內容、服務模式的變化，從而導致檔案公共文化服務效能下降和市場競爭力減弱的內在因素。綜合分析發(fā)現(xiàn)，檔案公共文化服務的威脅因素主要有三：一是公共文化服務主體之間的競爭激烈。公共圖書館、博物館、文化館（站）是公共文化服務的主體單位，高校圖書館、高職院校圖書館和私人圖書館、博物館是公共文化服務的重要組成部分，并已經成為公共文化服務的中堅力量，公共檔案館參與的公共文化服務無論是涉及人群還是社會影響力都正在成為制約檔案公共文化服務活動發(fā)展的短板。 二是公共文化服務的標準化、規(guī)范化程度日益提高，并正在從服務均等化向服務可及性發(fā)展。但是目前我國公共檔案館參與的公共文化服務范疇比較小，依據(jù)李彩容團隊的研究成果，可以發(fā)現(xiàn)檔案公共文化服務的參與模式主要是查檔服務、政務公開、檔案展覽等，并受到場地、資金、人員、展示形式和利用等方面的限制。再加上檔案部門人員結構的問題，檔案工作人員業(yè)務負擔重、相應的培訓與發(fā)展存在機制缺失或不完善的問題，導致了“以收藏為主”的被動服務模式，與公共文化服務均等化目標的實現(xiàn)相去甚遠，更遑論檔案公共文化服務的可及性。三是以數(shù)字化轉型帶動的公共數(shù)字文化服務壓縮了檔案公共文化服務的生存空間。一方面公共檔案館產生的數(shù)字檔案資源量已經很大，但由于受到檔案保密性和安全性的影響，可通過網(wǎng)絡查詢、利用的檔案，尤其是數(shù)字檔案全文還是不夠;另一方面公共檔案館對地方特色檔案資源和紅色檔案資料進行數(shù)字化建設的力度有所不足，導致了可以大范圍開放和社會大眾需要的檔案數(shù)字資料總量不足。

三、提高公共檔案館公共文化服務能力的現(xiàn)實路徑

（一）政策環(huán)境：從制度保障到具體建設

公共文化服務政策是政治系統(tǒng)的產出，本質上是一個政府相關部門與需求民眾交流、反饋、修正的循環(huán)過程。這一過程連接了政府、政府關聯(lián)機構、文化企業(yè)、文化服務機構、社會大眾對公共文化服務各個環(huán)節(jié)的供求關系、文化產品生產對策、相關政策評價等。因此，公共文化政策的制定應該以社會效益最大化為目標，不僅要為民眾普遍接受的圖書館、博物館、文化館（站）等公共文化服務機構制定完善且可持續(xù)發(fā)展的服務政策，還要制定可以發(fā)動和激勵有能力參與公共文化服務的學校圖書館、社會資本力量、檔案機構、文化志愿組織的政策。對公共檔案館而言，公共文化服務已經“有法可依”，《中華人民共和國檔案法》的頒布和實施，從法律層面確認了檔案館作為公共文化服務體系建設的合法地位。2017年頒布的《浙江省公共文化服務保障條例》，一方面為浙江省公共檔案館開展公共文化服務提供了“名正言順”的法制依據(jù)，另一方面為全國各地綜合檔案館或公共檔案館進入公共文化服務建設體系提供了探路鋪石的經驗。

目前，從總體上來看，中央和各級政府對公共檔案館公共文化服務的政策保障仍然是低水平、不平衡和不完善的，從制度保障到具體建設的道路尚處于探索階段。根據(jù)我國公共文化服務的發(fā)展趨勢和公眾對檔案資源的需求變化，對檔案公共文化服務的政策建設應該注意以下幾個方面的問題。

1.建立和完善檔案公共文化服務的地方政策

資金投入不足、工作人員短缺、檔案文化產品單一等，是制約檔案公共文化服務工作發(fā)展的瓶頸。而檔案公共文化服務對社會教育、愛國主義教育等具有重要的作用，是人民認識歷史、聯(lián)系當下和展望未來的信息橋梁。隨著公共文化服務均等化、標準化的推進和實現(xiàn)，檔案公共文化服務設施的規(guī)劃設置、產品線的完善、服務水平與質量的提高已經成為一個非常重要且迫切的任務。然而，這些問題如果沒有地方政策的支持，根本無法解決。因此，地方政府和相關部門要從當?shù)貙嶋H出發(fā)，結合地方檔案的特色，從經費投入、人才保障、團隊建設、檔案文化產品生產與推廣等方面制定細則，讓地方檔案公共文化服務資金充足、人員有保障、服務手段創(chuàng)新、文化產品供需平衡，符合地方社會發(fā)展的需要。

2.加強對檔案公共文化服務政策的評估

檔案公共文化服務政策是一個動態(tài)的發(fā)展過程，需要根據(jù)不同時期出現(xiàn)的新情況、新問題進行調整和修訂。如《中華人民共和國檔案法》從1987年9月5日通過到現(xiàn)在[12]，已經經歷了1996年、2016年和2020年的三次修訂，檔案的開放問題、公民檔案的利用權的界定、檔案館公布權的變化等都在發(fā)生變化。而這些政策制度延續(xù)、革新或終結的安排，主要依據(jù)政策在實施過程中的考察和評估結果作出決定?？梢?，加強檔案公共文化服務政策的評估是一項重要的工作，會影響檔案公共文化服務的效能。那么，加強檔案公共文化服務政策的評估可以考慮做好以下幾個方面的工作。首先，提高社會各界對檔案公共文化服務政策評估重要性的認識。其次，在評估標準方面要注重多樣性和全面性，不僅體現(xiàn)檔案資源利用的公平性，還要考慮政策執(zhí)行的效率性。第三，引入專業(yè)的政策評估團隊，與政府相關部門的官方評估組織形成互補，以保證評估的客觀性和真實性[13]。

3.加強對檔案公共文化服務政策執(zhí)行的監(jiān)督

對社會公眾而言，享受檔案公共文化服務均等化不僅需要政策本身的完善，還需要政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的完善，而政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，很大程度上源于執(zhí)行監(jiān)督機制的不完善。文獻調研發(fā)現(xiàn)，我國檔案公共文化服務政策起步晚，監(jiān)督還處于軟弱無力的狀態(tài)，嚴重影響了政策預期效果的呈現(xiàn)，所以需要加快建立有效的政策執(zhí)行監(jiān)督機制。首先，要依據(jù)《中華人民共和國檔案法》明確每一項政策內容執(zhí)行主體、執(zhí)行要求、時間期限和執(zhí)行步驟，讓檔案公共文化服務有明確、具體的執(zhí)行參照標準;其次，加強各級政府相關部門對檔案公共文化政策制定和執(zhí)行的監(jiān)督，對執(zhí)行不力沒有達到預期目標的相關部門或人員不僅要追究責任，還要及時整改;第三，發(fā)揮好各種民間組織、社會力量和民眾對檔案公共文化服務政策執(zhí)行中的監(jiān)督作用，可以推動監(jiān)督方式的規(guī)范、加大信息公開的力度。

（二）跨界合作：從完成任務到追求效果

公共檔案館的資源是豐富的，但是人員、資金以及產品又相對缺乏，在公共文化服務的過程中出現(xiàn)了服務內容單一、服務手段落后、服務產品層次性不足、服務便捷性不夠等問題。與此同時，公共圖書館、博物館、文化館（站）、高校圖書館、私人博物館等文化機構不僅資源豐富、人員與資金相對充足、公共文化產品也更豐富多彩?？梢酝ㄟ^區(qū)域內的公共檔案館與其他公共文化服務機構建立合作關系的方式，構建公共文化服務資源和服務共建共享的優(yōu)質渠道，一方面彌補檔案公共文化服務經驗不足、效益不佳、人員不夠和資金投入短缺等基礎性的問題，另一方面可以形成區(qū)域性的大公共文化服務體系。區(qū)域性公共文化服務聯(lián)盟的構建需要考慮以下幾個問題：一是合作的方式，涉及人員、資源、技術等的共建共享框架;二是合作的組織框架，包括合作的目的、各文化單位的職責、活動開展的方式等內容;三是合作的評價與獎懲機制，有符合公共文化服務標準的評價機制，并利用獎懲機制約束公共檔案館參與公共文化服務的不當行為，優(yōu)化檔案公共文化服務的效果。

公共檔案館參與公共文化服務是社會發(fā)展的必然要求，探討檔案公共文化服務政策的完善、評估與執(zhí)行，具有重要的現(xiàn)實意義[14]?？傊瑱n案公共文化服務應著力挖掘、發(fā)展、弘揚地方特色檔案和紅色檔案的歷史價值和文化價值，最終滿足人民群眾對檔案資源的消費需求，保障人民群眾的基本文化權益[15]。

參考文獻：

[1] 袁海燕.淺談檔案信息資源的合理配置[J].黑龍江檔案，2012，（01）：94.

[2] 張振.重慶市檔案科技管理問題與對策研究[D].重慶大學，2016.

[3] 金世斌等.堅持數(shù)字檔案強省 加快檔案信息化建設[J].檔案與建設，2018，（03）：76-79.

[4] 范華平.提高檔案為民服務（下轉45頁）（上接30頁）能力[J].中國檔案，2015，（02）：38-39.

[5] 李宗富，張瑞瑞.國家綜合檔案館公共服務能力評估：現(xiàn)實依據(jù)、理論根基與研究難點[J].檔案與建設，2019，（03）：10-15.

[6] 徐肖萍.特色小鎮(zhèn)房產營銷策略研究——以廈門桃李春風特色小鎮(zhèn)為例[D].浙江工業(yè)大學，2017.

[7] 程結晶，彭小芹.用戶感知價值導向的公共檔案館核心能力的建構[J].檔案學研究，2011，（02）：24-28.

[8] 吳廣平.我國公共檔案館建設的制度困境及對策研究[D].中山大學，2010.

[9] 《中華人民共和國檔案法》

[10] 祝玉華.論林芝地區(qū)已公開現(xiàn)行檔案的開放和管理[J].西藏發(fā)展論壇，2006，（02）：36-38.

[11] 董麗媛.江蘇省檔案館接受副省級以上綜合檔案館業(yè)務建設評價[J].檔案與建設，2018，（07）：2.

[12] 林苾芾.民生檔案信息推送引領檔案館走出困境之期盼[J].蘭臺世界，2015，（11）：99-101.

[13] 李貴平.第三方評估如何做到科學規(guī)范有序[J].社會主義論壇，2018，（03）：45-46.

[14] 鄧晉芝.公共文化服務體系建設中公共檔案館發(fā)展保障體系研究[D].南昌大學，2016.

[15] 占紹文，居玲燕.基于功能導向的公共文化服務評價體系構建探析[J].廣西社會科學，2017，（2）：193-197.

作者單位：麗水市自然資源和規(guī)劃檔案館