全球數字經濟發(fā)展背景下的國際治理機制構建

潘曉明 鄭冰

【關鍵詞】??全球化 ?數字經濟治理 ?全球供應鏈重構 ?電子商務規(guī)則

【中圖分類號】?F113 【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2021）05-0109-21

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202105006

由國際自由貿易和跨國投資推動的經濟全球化，加快了世界范圍內生產要素的流動，推動各國形成供應鏈分工合作態(tài)勢，實現了世界經濟的繁榮和發(fā)展。然而，2008年國際金融危機之后，貿易和投資的減速導致全球化發(fā)展動力不足，以發(fā)達國家為代表推行的貿易保護主義政策，更使得逆全球化浪潮此起彼伏。全球化在遭遇減速的同時，也面臨新的發(fā)展機遇。數字經濟的快速發(fā)展，成為全球化發(fā)展的重要推動力量。以電子商務為代表的數字貿易、移動支付以及產業(yè)互聯網等數字經濟活動正成為國家之間經濟合作的新動力。與此同時，數字技術和數字經濟也成為各國競爭力發(fā)展的重要指標。為爭奪數字競爭優(yōu)勢，主要國家之間的競爭和摩擦不斷加劇。在這樣的背景下，協調各國數字經濟政策及實現共同發(fā)展的國際數字經濟治理機制的重要性不斷凸顯，這一機制正在加速形成之中。

一、數字經濟推動重塑經濟產業(yè)發(fā)展

數字技術的快速發(fā)展推動數字經濟不斷打破原有邊界，成為推動各國經濟發(fā)展的新增長點。而2020年新冠肺炎疫情（以下簡稱“疫情”）的暴發(fā)以及在全球的蔓延，改變了人類原有的行為模式，包括隔離措施和保持社交距離在內的防疫舉措進一步推動了數字技術在社會各個層面的深度運用，并賦予傳統(tǒng)實體經濟活動以新的組織和運行模式，提升了生產效率和經濟運行效能，成為生產力變革的重要推動力量。

（一）數字經濟重塑消費零售行業(yè)

在疫情發(fā)生的背景下，電子商務加速發(fā)展。2020年中國網上零售額為11.76萬億元，同比增長10.9%。其中，實物商品網上零售額為9.76萬億元，比上一年同比增長14.8%，約占社會消費品零售總額的四分之一。?而跨境電子商務也成為進出口增長的重要推手。跨境電商進出口額達到1.69萬億元，比上一年同比增長31.1%。?電子商務的持續(xù)加速發(fā)展推動消費發(fā)生重要變化。首先，電子商務通過平臺提供的營銷渠道與第三方物流系統(tǒng)相結合，使商品銷售能夠遍及偏遠地區(qū)。美歐發(fā)達國家從20世紀50年代以來逐步建立起以大型超市為龍頭的零售系統(tǒng)，?而中國等發(fā)展中國家通過發(fā)展電子商務得以超越這一階段，實現“彎道超車”，獲得優(yōu)化零售業(yè)結構、提升零售業(yè)效率的機會，從而推動零售業(yè)實現歷史性跨越。其次，電子商務打破原有的商品和服務的邊界，無論是社區(qū)團購，還是社交平臺帶貨，都將商品購買和更多的服務元素相結合，?實現銷售環(huán)節(jié)的創(chuàng)新，帶給消費者更多新穎和豐富的體驗。再次，電子商務平臺吸收更多零售商融入電子商務，這不僅促進了商品的多元化和企業(yè)競爭模式的轉變，更使得包括小微企業(yè)在內的更多商業(yè)主體能夠分享數字經濟發(fā)展的紅利，助推經濟的包容性增長。由此，以電子商務為代表的數字貿易通過改變消費者的消費模式帶動從生產者到經銷商各商業(yè)主體的轉變，賦予消費以新內容，催生出更多的創(chuàng)新機會。

（二）數字技術應用加速提升企業(yè)數字化水平

疫情成為催化劑，在推動數字化技術應用的同時，給企業(yè)乃至產業(yè)的數字化轉型帶來深遠的影響。數字技術的快速發(fā)展和廣泛應用，推動企業(yè)不斷加速數字化轉型，疫情的暴發(fā)又為企業(yè)的數字化轉型提供了契機。為應對疫情帶來的沖擊，企業(yè)不得不迅速采取數字技術來面對疫情隔離帶來的各種挑戰(zhàn)。據麥肯錫全球研究院（McKinsey Global Institute）的調查，一般情況下，全球受訪企業(yè)的產品和服務數字化水平提升平均需要7年時間。然而，在亞太地區(qū)，2019年12月受訪企業(yè)的平均數字化水平為33%，2020年7月則升至55%，?成為世界各地區(qū)中數字化水平提升最為迅速的地區(qū)之一。數字化應用辦公軟件、云計算等先進數字技術在推動企業(yè)內部在遠程辦公、內部管理和決策等方面提升效率的同時，更使產業(yè)發(fā)展發(fā)生重要變化。

（三）全球供應鏈重構背后的數字化革命

自20世紀90年代以來，跨國公司以減少成本為基本出發(fā)點的全球資源配置推動了企業(yè)供應鏈發(fā)展和擴張。然而，供應鏈的全球分布也使其暴露于各種風險之下。據統(tǒng)計，平均每3.7年全球供應鏈就會遭遇一次長達1個月乃至更長的中斷。?疫情在全球暴發(fā)，在各國采取隔離政策的情況下，生產活動暫停，國際交通一度中斷，許多跨國公司分布在全球范圍內的供應鏈因此面臨停擺及生產陷于癱瘓的境地。疫情暴露出跨國公司以往“減少庫存，即時生產”供應鏈布局的脆弱性，催生這些公司尋求建立更具有韌性的供應鏈機制。數字科技為跨國公司提供了新的可能。?跨國公司以數據為基礎對供應鏈進行數字化管理，通過大數據幫助企業(yè)分析供應鏈運行中存在的風險，并進行提升和優(yōu)化，從而增強供應鏈的透明度和韌性。例如著名跨國公司寶潔（Procter &?Gamble）就已經建立了以數據為基礎的中央信息交換與控制中心。寶潔公司通過云服務軟件將從倉儲到天氣和道路信息在內的實時數據提供給下屬子公司、供應商和經銷商，并對數據進行處理，為公司提供全球供應鏈運行全景，并對風險進行實時預警以及在問題發(fā)生后根據場景推演提供最優(yōu)解決方案。?因此，全球供應鏈重構的重點一方面在于減少風險，即跨國公司通過供應鏈“收縮”，減少供應鏈過長而導致暴露于過多風險之中的情況;而另一方面更在于對風險的管控，即跨國公司逐步引入更多以云計算和大數據為基礎的數字技術對供應鏈進行有效管理，連通供應鏈各環(huán)節(jié)，以建立“更低成本”和“更具靈活性”的供應鏈體系。?因此，伴隨著數字技術在世界范圍內實現更為廣泛的有效應用，跨國公司供應鏈重構的技術革命正在悄然發(fā)生。

二、數字經濟推動重塑世界經濟格局

以關稅及貿易總協定（GATT）及世界貿易組織（WTO）為代表的多邊貿易體制以促進市場開放和貿易自由化為目標，推動了成員間跨境貿易的發(fā)展。在2008年國際金融危機之前，從1997年至2007年，世界貿易年平均增長率為5.5%，遠高于世界GDP年平均2%的增長率。?而金融危機之后，國際貿易一直未能恢復到危機爆發(fā)前的水平，2019年國際貿易比上一年下降3%。?而自2018年來，美歐等發(fā)達國家推行貿易保護主義政策，“逆全球化”思潮泛濫，地緣政治風險上升，進一步沖擊了原有的國際經濟合作基礎，經濟全球化的推進面臨艱難處境。與此同時，數字經濟發(fā)展成為全球化的重要推動力量，賦予21世紀全球化以新的內涵。除了傳統(tǒng)的貨物貿易和服務貿易，以數據跨境流動帶動經濟活動成為這一輪全球化的主要特征。在這一背景下，國家的數字經濟競爭力影響和塑造國家之間經濟合作模式和國際競爭秩序。各國雖享受數字經濟帶來的發(fā)展機遇，但同時面臨激烈競爭帶來的分化和挑戰(zhàn)。數字經濟的發(fā)展成為世界經濟格局重塑的重要推動力量。

（一）數字經濟成為促進全球化發(fā)展的新動力

數字經濟成為新的崛起性力量，推動全球化加速發(fā)展。隨著跨境電子商務的發(fā)展壯大，數據成為除商品、資本和勞動力之外的要素在國家之間流動。進入21世紀，隨著社交平臺的發(fā)展和互聯網通訊成本的降低，國際交流更為頻繁，數據跨境流動以更快速度和更大規(guī)模展開。而數字科技發(fā)展推動“工業(yè)4.0”進程不斷加快，以大數據、人工智能和物聯網為代表的數字在企業(yè)的生產、銷售和流通環(huán)節(jié)逐步得到應用。數字技術帶動經濟活動發(fā)生根本性變化。在原有貿易、服務和投資跨國流動的基礎上，以數據跨國流動為基礎的數字經濟成為推動國家之間經濟互動的新動力?？缇畴娮由虅諏⑷蚍秶漠a品以線上模式提供給消費者，消費者可享受更低價格和擁有更多選擇。電子商務的便利性也使消費者減少“本土偏好”（home bias），不再拘泥于本國生產的產品。研究表明，與傳統(tǒng)零售業(yè)相比，電子商務將消費者的“本土偏好”減少至65%。?電子商務已經逐漸成為消費者的主要購物方式，而跨國貨物流動的便利化則加速了商品和服務在全球范圍的流動。

同時，數字經濟不斷拓展其內涵和外延，深入國際經濟各個領域。從以電子商務為代表的數字貿易，到數字技術推動的跨國公司供應鏈生產，再到以比特幣等為代表的區(qū)塊鏈金融以及主要央行推出的數字貨幣，數字經濟已從國際貿易向國際生產和國際金融等方面深度滲透。數字經濟在國際經濟領域的發(fā)展，從根本上改變了國際經濟活動中各主體的分工和協作的組織方式，并通過技術對國際生產、貿易和金融帶來變革性影響。而由于數據邊際成本接近于零的基本特性，這些變革將以更快的速度在更廣的范圍內展開，使數字經濟不斷發(fā)展并形成自我加強趨勢，從而增強其在世界經濟中的影響力。盡管面臨全球化減速和地緣政治風險上升的問題，由數字技術不斷革新驅動的數字經濟發(fā)展成為重要力量，推動新一輪經濟全球化趨勢不斷向前。

（二）數字經濟重塑國際經濟格局

數字技術的快速進步和數字經濟發(fā)展已成為國際經濟秩序演化的重要變量，數字競爭力成為衡量國家綜合競爭力和發(fā)展?jié)撡|的重要維度，它不但影響國家競爭實力，更影響國家間力量對比。各國在打造數字競爭力的同時，數字經濟發(fā)展也在國家和地區(qū)之間呈現分化態(tài)勢。

第一，發(fā)展中國家和發(fā)達國家之間的分化。在自20世紀80年代開始的全球化中，以東亞為代表的發(fā)展中國家參與全球分工，獲得了先進技術和廣闊的國際市場，?從而實現了自身工業(yè)化的推進和經濟的高速增長。而對于發(fā)展中國家來說，數字和信息革命是發(fā)展自身生產力、提升創(chuàng)新能力及融入世界實體經濟的歷史性機遇。?這些國家通過接入互聯網，享受世界范圍內的信息，通過電子商務、移動支付等數字經濟活動，贏得“彎道超車”的機會，逐步形成自己的后發(fā)優(yōu)勢，為這些國家參與國際經濟競爭帶來更多動能。數字經濟因此成為世界各國實現包容性發(fā)展的重要推動力。?然而在現實中的數字經濟時代，一個國家的數字經濟競爭力由該國掌握的數字技術、數字基礎設施、企業(yè)的數字化程度和數字生態(tài)系統(tǒng)等多個維度所定義。與發(fā)達國家相比，發(fā)展中國家在構建自身數字競爭力上存在明顯的短板。因此，有關國家在推動經濟的數字化轉型，打造數字經濟競爭實力的同時，出現了分化甚至極化的趨勢。

首先，發(fā)達國家引領數字經濟發(fā)展，發(fā)展中國家面臨“知識財產”（intellectual assets）不足的問題。對于許多發(fā)展中國家來說，數字發(fā)展的最重要前提條件是擁有促進效率提升的“知識財產”積累。?然而在現實中，以亞馬遜（Amazon）、谷歌（Google）和臉書（Facebook）為代表的發(fā)達國家互聯網頭部企業(yè)占據壟斷優(yōu)勢，獲得數字經濟最初發(fā)展的巨大紅利，迅速完成了資本原始積累。而這些公司以資本并購的方式取得新興科技獨角獸公司的控制權，將數字科技與原有平臺體系相結合，逐漸發(fā)展成為互聯網商業(yè)巨頭。這些互聯網龍頭企業(yè)將技術、商業(yè)模式和數據的優(yōu)勢融為一體，成為國家之間國際數字經濟競爭和角逐的主要主體之一。據聯合國貿易和發(fā)展會議（UNCTAD）的統(tǒng)計，2017年世界上主要互聯網平臺公司的市值總和高達7萬億美元，較2015年增長67%;而美國的谷歌公司占搜索市場的份額達到90%，臉書占社交平臺世界市場份額的三分之二，占發(fā)達經濟體社交平臺市場份額達到90%以上。亞馬遜網上購物平臺占到世界網絡購物零售總額的近40%。?然而，對于大部分發(fā)展中國家來說，互聯網起步較晚，數字基礎設施薄弱，既沒有形成規(guī)模的互聯網產業(yè)，也由于政府財力有限而無法推出有效產業(yè)政策發(fā)展自身的核心數字技術，從而高度依賴發(fā)達國家的數字平臺和技術，數字競爭力發(fā)展受限。

其次，不僅發(fā)達國家和發(fā)展中國家存在數字化程度的巨大差異，發(fā)展中國家內部也面臨數字鴻溝（digital divide）問題。在未來十年中，預計經濟創(chuàng)造新價值的70%都來源于數字驅動的商業(yè)模式，但現實是世界上還有47%的人口不能上網。?聯合國貿易與發(fā)展會議的研究表明，發(fā)達國家的互聯網滲透率為70%—90%;在眾多發(fā)展中國家中，中高收入發(fā)展中國家的互聯網滲透率在50%—60%之間;而低收入的發(fā)展中國家和欠發(fā)達國家則在40%以下，一些國家只有10%—20%。?數字基礎設施的薄弱直接制約了發(fā)展中國家參與電子商務，利用數字技術發(fā)展為實體經濟賦能。更為重要的是，數字鴻溝會加劇人口競爭力的分化，成為代際貧困的根源。研究表明，在中低收入和低收入的發(fā)展中國家，手機、電腦和固定電話的使用率每提升一個百分點，就會使得這些國家的人均收入分別提升2.8%、4.1%和6.3%。?而隨著手機應用程序大量出現，手機普及對于人均收入提升有著更為重要的影響。通過實現經濟發(fā)展和收入增加，使貧困人口能夠負擔得起手機的相關費用，是發(fā)展中國家面臨的當務之急。

第二，世界范圍內不同區(qū)域之間數字競爭實力差異化。數字經濟在世界各地區(qū)存在巨大差別。發(fā)達國家數字基礎設施水平較為完善，經濟的數字化程度較高，數字經濟的整體發(fā)展水平也更高。然而，包括發(fā)展中國家在內的眾多國家在享受全球分工帶來的經濟增長的同時，也在積極尋求數字轉型，進而加快成為數字化發(fā)展速度。瑞士洛桑管理學院（International Institute for Management Development）從2016年開始對世界范圍內63個國家從知識、科技和對未來的準備三個方面進行數字競爭力排名。在“2020全球數字競爭力”排名中，東亞地區(qū)是數字競爭力上升最快的區(qū)域，這一地區(qū)的國家競爭力從2016年的各國平均第20位上升到2019年的第15位，再提升到2020年的第13位。歐盟的數字競爭力平均排名則一直處于第21位。?歐盟主要國家雖然數字化程度很高，但成熟后數字經濟增長較慢，缺少深入發(fā)展動能，被認為是數字經濟領域的“停滯”（stall out）國家。北美從2016—2019年的平均第20位，略微下滑至2020年的第22位。而南美和中亞等發(fā)展中國家集中的區(qū)域，數字競爭力處于相對落后的地位。這些地區(qū)和國家包括數字基礎設施在內的數字能力相對薄弱，數字發(fā)展勢頭尚未形成，被認為是數字經濟發(fā)展的“觀望”（watch out）地區(qū)。

值得強調的是，亞洲正成為這一輪數字科技帶動的數字經濟發(fā)展浪潮的重要引領力量，加速推動世界經濟中心“東移”。在過去十年中，亞洲各國科技能力有了突飛猛進的發(fā)展。2012年亞洲只有2家獨角獸公司，而2020年則達到170家，占世界獨角獸公司總數的36%。?僅就包括風險投資和IPO在內的初創(chuàng)公司投資而言，亞洲從2006—2008年占世界同類投資的16%上升到2017—2019年的40%，占到世界風險投資總量增長的43%。?另外，在過去十年中，亞洲的專利申請占世界申請總數的87%，2016—2018年，僅中國一國專利申請就占世界同期申請的45%。?科技快速發(fā)展背后是亞洲國家對科技投入的大幅度增加，2016—2018年亞洲地區(qū)用于研發(fā)的資金占世界整體研發(fā)資金投入的34%，而這一數字在2006—2008年只有26%。?亞洲在高科技方面的加速追趕，一方面提升了這一地區(qū)的經濟發(fā)展?jié)摿驮鲩L動能，另一方面也會強化亞洲在新一輪全球化中的競爭優(yōu)勢，進而推動國際經濟格局的轉變。

第三，主要國家之間數字經濟競爭白熱化。世界主要國家都力圖加強數字競爭力來建立自身在數字經濟下的競爭優(yōu)勢，進而在新一輪全球競爭中贏得主動。而主要國家在數字技術、市場準入、數字競爭秩序以及數字規(guī)則制定方面都采取了積極的政策，?數字經濟成為各國國家利益博弈的重要領域。特別是疫情的暴發(fā)給各國經濟帶來巨大沖擊，主要經濟體在對數字產品和技術實施保護主義政策的同時，瞄準數字領域限制市場準入，?目的在于遏制競爭對手數字經濟競爭力的快速提升。各國數字經濟競爭政策重蹈20世紀30年代歐美國家“以鄰為壑”的保護主義政策的覆轍，國際數字競爭處于尚未規(guī)范的無序狀態(tài)。

然而，就數字經濟的本質而言，數據具有非競爭性（non-rivalry），即一方對數據的占有和使用并不影響他方對數據的占有和使用。這是數據與其他包括資本、土地和勞動力在內的生產要素相區(qū)別的主要特征。以“零和博弈”視角看待數字經濟發(fā)展，實際上陷入了對傳統(tǒng)競爭理解的誤區(qū)。相反，在數字經濟發(fā)展體系下，終端和終端、終端和人以及不同國家終端的連接形成的網絡是數字經濟發(fā)展的動能所在，這些龐大網絡背后所形成的數據流動，會在數字技術的加持下催生出新的生產動能以及生產方式的創(chuàng)新。這才是推動國家、地區(qū)乃至世界經濟發(fā)展的根本動力。因此，盡管數字經濟競爭力建立在數字技術基礎之上，但決定一國數字經濟時代競爭力的更是數字技術的應用水平和影響范圍。數字競爭的復雜性需要世界各國以全新視角來審視新一輪國際競爭秩序的形成以及國際數字治理機制的構建。

三、國際數字經濟治理機制處于構建形成之中

數字經濟的快速發(fā)展和擴張既給國際社會帶來經濟發(fā)展的機遇，同時也對現有的國際經濟治理提出了挑戰(zhàn)。以美國、歐盟、中國為代表的世界主要國家或地區(qū)成為推動數字經濟治理建設機制的重要力量，在全球和區(qū)域層面推動以電子商務為核心的政策協調機制不斷推進，并得到世界各國的廣泛支持和參與。全球和區(qū)域數字經濟治理體制正處于加速構建之中。

（一）WTO多邊數字貿易治理框架

WTO作為擁有眾多成員的多邊貿易機制成為電子商務規(guī)則的重要磋商平臺。盡管多哈回合談判的停滯削弱了WTO的談判功能，但電子商務成為各成員方廣泛關注的重要議題之一，其談判正在加速進行中。

在WTO成立不久，各成員方就開始對電子商務進行磋商。1998年，在日內瓦部長會議上，各成員方一致通過了《全球電子商務宣言》（Declaration on Global Electronic Commerce，以下簡稱《電子商務宣言》）。《電子商務宣言》明確指出，WTO建立一個電子商務工作計劃，設專門機構負責實施該計劃，總理事會定期根據該機構的報告對工作計劃進行審議。?同時，各成員方部長將在部長會議上定期對這一計劃進行討論。

2019年1月，在達沃斯世界經濟論壇年會上，美國、歐盟、日本及其他70多個WTO成員方表示共同致力于推進電子商務談判，在WTO框架下建立高標準的電子商務規(guī)則，并表示談判對其他WTO成員方同時開放。?目前，WTO的電子商務小組已擴大至86個成員方，主要涵蓋賦能電子商務、電子商務與開放、電子商務與信用、交叉議題、電信、市場準入六大議題。這些成員方希望在WTO多邊貿易框架中推出高標準的電子商務規(guī)則，并吸引更多的成員方參加，最后成為WTO的多邊規(guī)則。電子商務談判涉及的核心議題包括多個方面。

第一，建立開放的貿易環(huán)境。美國主張在世界范圍內建立自由開放的互聯網，認為“一個自由開放的互聯網能夠使新興和變革性的互聯網服務產生和發(fā)展，這些互聯網服務將會改變社交網絡、信息、娛樂、電子商務以及其他服務?！?與對傳統(tǒng)貨物貿易中所持保護主義立場不同，美國強調應推行電子商務乃至數字經濟競爭自由化，意欲以美國在互聯網及數字技術的競爭優(yōu)勢占領世界市場，鞏固和維持美國在數字經濟時代的世界經濟優(yōu)勢地位。然而，很多成員方對這一觀點持保留態(tài)度。日本雖支持美國主張的電子商務自由開放，但同時強調互聯網的開放與自由不是絕對的，成員方可以基于合法的公共政策目標加以禁止。?歐盟采取監(jiān)管者立場，即主張電子商務的自由化應在政府干預和監(jiān)管下進行。中國和巴西等新興經濟體主張推動數字貿易自由化應從建設“開放的貿易環(huán)境”入手。巴西提出“應消除變相限制數字貿易的壁壘”，強調網絡平臺不能以“任意和不合理”的優(yōu)勢進行競爭，采取促進電子商務平臺之間競爭的立場。?中國則提出應加強推進電子商務的便利化措施，包括簡化海關程序，在可能的范圍內建立和采用電子支付手段，并利用自由貿易區(qū)等促進跨境電子商務。中國認為，在WTO多邊貿易框架下的電子商務規(guī)則制定不僅應強調開放、透明，同時也應強調包容和靈活，以滿足不同電子商務發(fā)展水平成員方的需求。

第二，數據跨境流動和數據本地化。數據跨境流動是關乎電子商務和未來數字經濟發(fā)展的核心議題之一。隨著電子商務的發(fā)展，跨境數字貿易不局限于貨物貿易，更有數字產品和服務的跨境交換。而隨著工業(yè)互聯網的拓展，全球供應鏈與工業(yè)互聯網結合，跨境電子商務會成為全球供應鏈下的載體，推動更多跨境工業(yè)品的設計、生產和銷售，其背后則是大量的數據跨境流動。在當下及今后，在多邊層面如何規(guī)定數據跨境流動規(guī)則有著十分重要的意義。針對數據跨境流動和數據本地化，美國的主要立場，一是主張數據跨境自由傳輸和國家間電子商務自由貿易，?認為禁止數據自由流動將阻礙競爭;二是主張保護消費者數據，但強調應當保護數據的自由流動以消除歧視性壁壘;?三是堅決反對數字本地化，特別強調不得要求金融機構數據本地化。?歐盟基本同意美國的立場，但強調數據跨境自由傳輸要受政府監(jiān)管。歐盟明確提出應禁止成員方采取以下方式禁止數據跨境流動，一是要求成員方同意或批準在其境內使用計算設備或網絡，二是要求在成員方領土內為存儲或處理而進行數據本地化，三是禁止在他國存儲和處理數據，四是將成員方境內使用計算設備、網絡或數據本地化作為條件的數據跨境流動。?中國和俄羅斯等新興經濟體更為強調數據與網絡安全問題，反對數據的跨境自由流動，要求實行數據本地化。中國認為，數據跨境流動與國家安全密切相關，關系到每個成員方的核心利益，主張數據跨境流動應在各成員方的國內法律中加以規(guī)定。?與此同時，中國認為數據本地化等議題具有復雜性，應在成員方討論后再決定是否將這些議題納入談判。?有關數據跨境自由流動的分歧成為美、歐、日和中、俄等新興經濟體的重要分歧之一。

第三，電子商務征收關稅。在1998年的《電子商務宣言》中，成員方達成一致不對電子轉移征稅，但由于自該宣言簽訂以來WTO未能推出有關電子商務的具體規(guī)則，而隨著跨境電子商務的發(fā)展，各國對“電子轉移免于征稅”分歧不斷擴大，并主要集中在以下幾個方面。首先，“電子轉移”的內涵。美國、歐盟等發(fā)達成員方主張“電子轉移”應該包括電子內容，即免于征稅的范圍應該包括數字內容。歐盟在其向WTO提交的有關電子商務的方案中明確提出，“成員方不能對電子轉移征收關稅，包括內容轉移?！?而發(fā)展中成員方主張“電子轉移”主要指電子載體的轉移，并不包括內容，成員方有權對電子商務中的內容部分進行征稅。發(fā)展中成員方擔心“電子轉移”內涵的寬泛會影響到傳統(tǒng)的貨物貿易（如利用3D打印技術生產產品），使得發(fā)展中成員方失去對傳統(tǒng)貨物征稅的權力，從而造成關稅和財政收入的損失。其次，跨境電子商務是否永久免于征稅。在1998年《電子商務宣言》發(fā)布之后，多次部長級會議將電子商務免于征稅承諾延期。然而，以印度和南非為代表的新興經濟體則明確反對對數字貿易免于征稅，認為隨著數字經濟的不斷發(fā)展，跨境電子商務的貿易額不斷增長，而傳統(tǒng)貿易相對下降。發(fā)展中國家，特別是欠發(fā)達國家，由于其數字經濟和電子商務發(fā)展水平有限，多為電子商務的凈進口國，電子商務免于征稅將影響這些國家的財政收入，將使這些國家遭受損失。以美、歐為代表的發(fā)達國家和地區(qū)主張對電子商務免征關稅。美國認為，這一承諾應是永久的，這樣能夠為公司和消費者提供可預見的商業(yè)環(huán)境。加拿大等國認為，成員方不得對跨境電子商務下的產品征收關稅和其他費用，但這并不妨礙成員方根據國內法律征收相應稅費。?巴西主張不對跨境電子商務征收關稅，但強調可以在非歧視的基礎上對電子傳輸內容征收關稅。?中國則支持跨境電子商務免于征稅，并主張繼續(xù)對現有電子商務免于征收關稅承諾進行延期。

（二）主要區(qū)域貿易協定框架下的數字貿易治理機制

在WTO多邊貿易平臺推動數字貿易規(guī)則磋商的同時，主要國家也在通過區(qū)域和雙邊貿易協定來加快推動數字貿易規(guī)則的制定。已經達成的《美墨加貿易協定》（US-Mexico-Canada Agreement， USMCA）、《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）及《全面區(qū)域經濟伙伴關系協定》（RCEP）都設專章對“電子商務”進行規(guī)定。

第一，USMCA對于數字貿易的基本規(guī)定。USMCA由美國、墨西哥和加拿大于2018年9月達成，并于2020年7月1日生效實施。USMCA與WTO框架下的電子商務不同，強調“數字貿易”（digital trade），并在協定第19章進行了專門規(guī)定。USMCA的“數字貿易”涵蓋更為廣泛的數字經濟活動，成員國意圖在于擴大協調數字領域的范圍，加速推動USMCA框架下各國的數字領域合作。USMCA第19章第2條強調，明確成員國的數字貿易規(guī)則及基本框架對推動經濟增長和機會有著重要意義。首先，有關數據跨境流動和數據本地化。USMCA第19章第11條第1款要求成員國數據跨境自由流動。但同時規(guī)定了適用例外，即成員國基于合法的公共政策目的時可以限制數據跨境自由流動，但不得構成“任意、不合理或虛假的”貿易保護，即限制數據跨境自由流動不得超過應有的范圍。?對于數據本地化，USMCA持堅決反對的立場，規(guī)定成員國不得以數字本地化作為進行商業(yè)活動的前提。?其次，數字貿易是否征收關稅。USMCA第19章第3條規(guī)定，成員國不得對跨境電子轉移的產品征收關稅、費用以及其他稅費。但USMCA并未限制成員國對電子轉移的產品征收國內稅及其他費用。這一點與WTO電子商務談判中主要發(fā)達成員立場一致。再次，有關成員國合作。USMCA第19章第14條要求成員國加強合作，推動各國分享數字貿易的法規(guī)、政策以及實施信息和經驗的分享。USMCA還提出成員國應加強合作，在多邊層面推動數字貿易規(guī)則的制定。

第二，CPTPP關于電子商務的規(guī)定。CPTPP是由TPP11國在美國退出TPP之后繼續(xù)磋商，于2018年3月達成的協議，并于2018年12月30日生效實施。CPTPP保留了TPP的基本框架和主要內容，第14章有關電子商務規(guī)定的結構與美國主導的USMCA有著相似之處。首先，數據跨境流動和數據本地化。CPTPP與USMCA在這一問題的立場相同，強調數據跨境自由流動。?CPTPP規(guī)定成員國政府可以基于合法的公共政策目的進行限制，但這種限制不得構成“任意、不合理或虛假的”貿易保護，并且這種限制應該在一定范圍內。?需要指出的是，CPTPP第14章第11條第1款規(guī)定，成員國對數據跨境流動擁有自身立法權。有關數據本地化，CPTPP雖然禁止成員國以數據本地化作為在本國開展商業(yè)活動的前提條件，但同樣給予成員國一定程度的適用例外，?并賦予成員國“為了確保安全和通訊保密而制定本國有關數據本地化規(guī)則”的權利。其次，關于電子商務是否征收關稅。CPTPP與USMCA采取同樣的立場和規(guī)定，禁止對電子傳輸的產品征收關稅和其他稅費，但成員國有權征收國內稅和費用。?再次，關于各國合作。CPTPP第14章第15條規(guī)定成員國應加強有關電子商務政策、法律和實施信息和經驗的交流以及參加多邊談判，這與USMCA規(guī)定基本相同。但與此同時，CPTPP還規(guī)定成員國應幫助中小企業(yè)來克服利用電子商務的障礙。最后，關于爭端解決的適用問題。CPTPP第14章第18條明確規(guī)定電子商務適用爭端解決機制。除馬來西亞和越南外，其他成員國可以針對另一成員國就電子商務義務履行問題提起至爭端解決中心進行裁決，爭端解決裁決將會對成員國雙方有強制執(zhí)行力。這是USMCA對數字貿易的規(guī)定中所未能包含的。

第三，RCEP有關電子商務規(guī)定。RCEP是中、日、韓、澳、新以及東盟簽訂的區(qū)域自由貿易協定，預計將于2021年年底前生效實施。RCEP第12章對電子商務進行了規(guī)定，其第2條明確，有關電子商務規(guī)定的目的是為了促進成員國電子商務的發(fā)展和全球對電子商務的廣泛使用，建立互信的電子商務環(huán)境以及促進成員國發(fā)展電子商務的合作。首先，有關數據跨境流動和數據本地化。RCEP第12章第15條第2款規(guī)定，成員國不得阻止以從事商業(yè)活動為目的的數據跨境自由流動。但與此同時，RCEP與USMCA和CPTPP相同，規(guī)定了成員國政府可以基于合法的公共政策目的采取限制措施，只是這種限制措施不應構成“任意、不合理或虛假的”貿易保護。?但RCEP第12章第3條第2款同時規(guī)定，成員國可以基于安全理由采取限制數據跨境流動的措施。RCEP同時賦予成員國制定國內法對數據跨境流動進行規(guī)定的權利。針對數據本地化，RCEP規(guī)定成員國有權制定國內法進行規(guī)定。原則上，成員國不得將數據本地化作為從事商業(yè)活動的條件，但可提出適用例外，即成員國政府可以基于合法的公共政策目的或“核心安全利益”采取必要措施要求數據本地化。?其次，關于電子商務是否征收關稅。RCEP第12章第11條第1款規(guī)定，成員國不得對電子商務征收關稅，但同時強調，成員國應根據WTO有關條款的磋商結果重新審議本條款，?并對實踐進行調整。?RCEP還規(guī)定成員國對跨境電子傳輸產品可征收其他稅及費用。?在這一問題上，RCEP并沒有像USMCA和CPTPP那樣強調成員國對跨境電子傳輸產品免于征收邊境所有關稅和費用。這對RCEP廣大發(fā)展中國家成員保護自身財政稅收有著重要的意義。再次，成員國合作。RCEP將推動成員國合作放在更為重要的位置，要求成員國在電子商務方面加強合作。其中不僅包括成員國電子商務發(fā)展和利用實踐信息的分享，積極參加多邊體系下的電子商務談判，更提出要幫助成員國實施和提升其推行電子商務法律框架的能力，以及鼓勵企業(yè)強化責任和提升消費者信心，更好地推動電子商務在區(qū)域內部發(fā)展。?最后，爭端解決的適用。RCEP與CPTPP一樣，將電子商務納入爭端解決范圍。成員國之間有關電子商務條款適用存在分歧時，可以訴諸爭端解決機制加以裁決。當事雙方可以先磋商解決。若磋商不成，則進入裁決程序，裁決對當事雙方具有法律約束力。

四、國際數字經濟治理機制構建的未來

數字經濟的不斷發(fā)展給國際經濟治理提出了更高的要求，國際社會在多邊、區(qū)域以及雙邊層面以電子商務和數字貿易為核心推動國際數字經濟治理機制加速構建。然而，隨著產業(yè)數字化和數字產業(yè)化進程的深入推進，各國需要共同努力，從多維度和多層次深入推進國際數字經濟治理機制構建。國際數字經濟治理機制將為各國實現數字經濟下的合作發(fā)展，以及各國經濟的包容、可持續(xù)增長提供有效的制度保障。

（一）國際數字經濟治理體制尚存在巨大發(fā)展空間

第一，盡管國際數字貿易磋商的步伐不斷加快，國際數字經濟治理機制雛形初現，但仍處于起步階段。在多邊層面，WTO框架下的電子商務規(guī)則磋商仍未在參加的成員中達成協議，協調各國電子商務乃至數字經濟的治理機制仍處于“虛位以待”的狀態(tài)。而主要國家通過區(qū)域經貿協定加快制定電子商務規(guī)則，并依托經貿協定的框架機制為區(qū)域國家間電子商務以及數字經濟政策的協調提供了機制保障。然而，就目前的USMCA、CPTPP以及RCEP而言，主要國家對于有關電子商務的核心議題仍然存在分歧，需要在多邊層面繼續(xù)磋商來加以彌合和解決。

第二，現有的國際數字經濟治理機制尚未將有關人工智能和云服務等數字高科技議題提到國際政策協調的議事日程之中。目前，無論是多邊還是區(qū)域有關數字經濟規(guī)則的磋商和制定仍然集中于電子商務和數字貿易議題，但隨著數字技術發(fā)展，更多的數字經濟治理議題需要在國際層面協調。例如，人工智能發(fā)展對于發(fā)展中國家傳統(tǒng)勞動力競爭優(yōu)勢的沖擊、云服務下的數據安全以及云服務與傳統(tǒng)服務規(guī)則的適用與協調等許多數字技術發(fā)展帶來的國際經濟治理問題將會不斷出現。這些問題關系到國家間經濟競爭力和新一輪國際競爭秩序，將會是未來國際經濟治理的核心議題之一。

第三，現有的國際數字經濟治理機制對發(fā)展問題并未給予充分的關注。數字經濟的發(fā)展給許多發(fā)展中國家?guī)砹酥匾膹澋莱嚈C遇，但由于數字基礎設施及數字科技發(fā)展水平的局限，一些國家和地區(qū)也遭遇數字鴻溝帶來的挑戰(zhàn)。就目前的電子商務規(guī)則制定而言，無論是從多邊還是區(qū)域層面，各國普遍對數字經濟擴張和包容性發(fā)展等議題關注不夠，對數字經濟發(fā)展帶來的國際社會和國家內部極化問題尚未有充分討論。如何揚長避短，利用數字經濟發(fā)展動能的同時，在國際事務中加強協調合作，避免數字經濟發(fā)展帶來的分化和極化問題，將是關系到未來世界經濟實現包容性發(fā)展的重要議題。

（二）國際社會應加強合作，推動國際數字經濟治理機制構建

數字經濟的發(fā)展為世界經濟增長提供了新機遇。世界各國應共同努力，加快國際數字經濟治理機制的構建，促進國家數字經濟政策的協調，推動數字基礎設施互聯互通，彌合國家間的數字鴻溝，以數字經濟發(fā)展引領生產效率的提升、實現世界經濟增長，推動創(chuàng)造世界經濟新一輪的發(fā)展和繁榮。

第一，國際社會應加快推動WTO多邊貿易機制框架下的電子商務談判。正如習近平主席在2021年7月出席亞太經合組織（APEC）領導人非正式會議上發(fā)表講話所指出的，“全球數字經濟是開放和緊密相連的整體，合作共贏是唯一正道，封閉排他、對立分裂只會走進死胡同。”?各成員方需要盡快建立有效的以電子商務為基礎的多邊協調機制，減少各方數字經濟競爭加劇導致的政策摩擦。WTO電子商務談判已于2020年12月在參加談判的成員方中達成整合文本（consolidated?text）。文本就電子簽名和授權、交易無紙化、電子傳輸關稅、消費者保護等議題取得實質性進展，?但有關數據跨境自由流動以及網絡安全和與貿易有關的信息仍在進行磋商討論。?成員方正在積極工作，力圖推動《電子商務協定》于2021年12月前的第十二次WTO貿易部長會議前達成。WTO框架下的電子商務規(guī)則的達成將會為國際數字經濟治理機制建立基本框架，提升成員方數字經濟政策協調水平，避免成員方的政策零和博弈帶來數字經濟無序競爭。

第二，國際社會應致力于縮小數字鴻溝，推動數字經濟包容性發(fā)展。數字經濟給不同國家和區(qū)域之間造成的數字鴻溝，不僅成為數字經濟在全球發(fā)展的障礙，更加劇了世界和區(qū)域發(fā)展的不平衡。聯合國秘書長古特雷斯于2020年提出“數字合作路線圖”，強調建立“連接、尊重和保護”（Connect，?Respect and Protect）?的數字共存世界，從而使世界各國都能夠共享數字經濟帶來的繁榮發(fā)展。推動數字經濟包容性發(fā)展，首先要加強數字基礎設施的互聯互通。數字基礎設施不足是許多發(fā)展中國家發(fā)展數字經濟面臨的首要障礙。國際社會應利用多邊金融機構對發(fā)展中國家發(fā)展數字基礎設施予以更多的資金支持，推動發(fā)展中國家的數字互聯互通水平，為這些國家發(fā)展數字經濟創(chuàng)造基本的硬件條件。其次，國際社會應該通過聯合國和WTO在內的國際機構給予發(fā)展中國家發(fā)展數字經濟所需的各個層面的能力建設以應有支持，為發(fā)展中國家制定相關政策和培養(yǎng)專業(yè)人才提供幫助。與此同時，國際社會還應加強國家間的數字經濟發(fā)展經驗交流和分享，推動發(fā)展中國家能夠更好地享受數字技術變革帶來的經濟紅利，實現包容性發(fā)展。

（三）中國應積極參與國際數字經濟治理機制構建

百年變局之下，數字經濟成為新一輪全球化和世界經濟發(fā)展的重要動力，引領和加速世界新舊動能轉換和國際經濟格局重塑。中國作為世界數字經濟發(fā)展的大國，應抓住國際數字經濟治理機制構建的歷史機遇，利用自身數字經濟發(fā)展優(yōu)勢，積極參與和推動多邊、區(qū)域以及雙邊數字經濟規(guī)則的磋商和機制的構建，在國際經濟治理的改革和發(fā)展中作出更多貢獻。

第一，中國應積極參與WTO電子商務談判，推動盡快達成多邊數字貿易新規(guī)則。中國應積極發(fā)揮優(yōu)勢，提升對國際數字貿易規(guī)則的影響力，包括積極參與WTO多邊貿易體制框架下的電子商務談判。一方面，應積極聯合新興經濟體和發(fā)展中成員，加快與其形成共識，帶動和提升它們對數字貿易規(guī)則制定的影響力。中國在電子商務主要議題上的立場和利益與許多新興經濟體和發(fā)展中成員一致。中國應該更加積極地與這些經濟體聯合，在WTO電子商務談判中有效發(fā)聲，反映它們在數字經濟發(fā)展上的利益訴求，通過構建多邊數字經濟治理機制撬動和推進國際經濟治理機制的改革。另一方面，在WTO電子商務談判中，中國與美、歐等發(fā)達成員方在數據跨境流動、數據本地化等方面存在分歧，但這些議題關系到全球數字經濟發(fā)展，中國應致力于與美、歐發(fā)達成員圍繞相關議題的溝通和對話，縮小電子商務談判涉及關于核心議題的分歧，推動WTO多邊貿易機制框架下電子商務規(guī)則的達成。

第二，中國應利用G20等多邊對話機制，推進數字經濟政策的合作和協調。首先，中國應利用G20多邊對話機制，推動更為廣泛的數字經濟政策合作。2016年G20杭州峰會首次將數字經濟列為G20國家創(chuàng)新增長藍圖中的重要議題，并推動通過了《G20數字經濟發(fā)展與合作倡議》。中國作為數字經濟大國，應利用G20平臺推動成員之間更為廣泛的數字經濟合作，加強各國數字經濟政策的溝通和協調，促進各國在數字經濟立法和實踐方面共享信息，開展國家間數字產業(yè)的合作交流，促進G20國家在數字經濟領域中的快速發(fā)展。另外，中國還可以借助亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）和新發(fā)展銀行（NDB）等多邊金融機構，推動發(fā)展中國家和欠發(fā)達國家的數字能力建設，加快對這些國家的數字基礎設施和數字技術合作的投資和扶持，幫助發(fā)展中國家抓住數字經濟發(fā)展機遇實現包容性發(fā)展。

第三，中國應積極推動區(qū)域或雙邊國際數字經濟治理機制的發(fā)展。數字經濟作為世界經濟增長的新動力，其發(fā)展繁榮對亞太地區(qū)的經濟增長有著重要的意義。中國還應積極著力推進落實亞太經合組織框架下的“互聯網和數字經濟路線圖”，推動亞太地區(qū)數字基礎設施的互聯互通，數字技術的互幫互助，數字經濟的互學互鑒，推動數字經濟在亞太地區(qū)的發(fā)展繁榮。中國還應考慮在雙邊和區(qū)域自由貿易協定中引入電子商務以及數字經濟議題的談判，推動與貿易伙伴國的數字規(guī)則融通和雙邊數字標準互認機制的建立。通過雙邊和區(qū)域數字貿易乃至數字經濟規(guī)則磋商制定和治理機制的建設帶動多邊和全球規(guī)則和機制的發(fā)展。

[責任編輯：楊 立]