韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育政策改革與啟示

金曉丹

(集美大學(xué)師范學(xué)院，福建 廈門 361021)

幼兒階段對(duì)一個(gè)人的一生起著重要的作用，在幼兒階段接受的學(xué)前教育對(duì)一個(gè)人的影響也就尤為重要。學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育的起始階段，是為一個(gè)人一生的發(fā)展打好基礎(chǔ)的重要階段。當(dāng)今，各國(guó)為了增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，在人才培養(yǎng)方面都爭(zhēng)相做出了不斷的探索與努力。隨著學(xué)前教育研究的國(guó)際化發(fā)展，各國(guó)政府對(duì)于學(xué)前教育的重視也是日益深化，作為基礎(chǔ)教育的開端，學(xué)前教育的公平是教育起點(diǎn)的公平。越來越多的國(guó)家和地區(qū)高度重視學(xué)前教育的公平，保障弱勢(shì)群體幼兒平等接受學(xué)前教育的權(quán)利、促進(jìn)學(xué)前教育公平成為當(dāng)今世界學(xué)前教育發(fā)展的價(jià)值追求[1]。為了切實(shí)保障適齡兒童能夠接受平等的學(xué)前教育，許多國(guó)家和地區(qū)的政府都積極實(shí)行公費(fèi)學(xué)前教育政策，強(qiáng)力推進(jìn)學(xué)前教育普及，促進(jìn)教育公平。

隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，對(duì)子女教育的重視程度也不斷提升。學(xué)前教育的發(fā)展必然要順應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中首次將學(xué)前教育作為獨(dú)立的一章，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)學(xué)前教育發(fā)展的重視。同時(shí)，近些年，經(jīng)過不斷的努力，取得了可觀的成果。隨著學(xué)前教育的發(fā)展與研究的深入，提供公費(fèi)學(xué)前教育的主張也得到了很多學(xué)者的認(rèn)可與支持，部分省、市、地區(qū)也在積極地試行。在這樣的大背景下，研究其他國(guó)家實(shí)行公費(fèi)學(xué)前教育政策的經(jīng)驗(yàn)十分有價(jià)值。

韓國(guó)在文化上與我國(guó)相似，在地理位置上與我國(guó)相鄰。韓國(guó)作為實(shí)施公費(fèi)學(xué)前教育政策的國(guó)家，其政策是在近幾年進(jìn)行的改革。韓國(guó)的國(guó)土面積不大，在改革上有著周期短、見效快的特點(diǎn)，此特點(diǎn)可以為我國(guó)帶來一定的啟示，因此，研究韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育政策的改革對(duì)于我國(guó)學(xué)前教育政策研究具有重要的借鑒價(jià)值。

一 韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育政策概況

韓國(guó)的學(xué)前教育體制實(shí)行保育與教育雙軌制，幼兒的教育機(jī)構(gòu)分為幼兒園(招收3～5周歲的幼兒，主要進(jìn)行教育)，幼兒之家(招收0～5周歲的嬰幼兒，主要進(jìn)行保育與教育)，幼兒園歸屬教育部管轄，幼兒之家歸屬保健福祉部管轄，法律依據(jù)也各不相同。韓國(guó)政府通過2011年5月2日及2012年1月18日兩次決議確定了針對(duì)3～5周歲的幼兒實(shí)施“Nuri課程”(“Nuri”為韓文的古式書面語(yǔ)，是“天下”之意)。“Nuri課程”首次將雙軌制的教育課程進(jìn)行了統(tǒng)一，是韓國(guó)政府將保育與教育進(jìn)行統(tǒng)一的努力與嘗試，但至今，雙軌制的統(tǒng)一僅停留在教育課程的統(tǒng)一上，實(shí)際教育的運(yùn)行體制仍為雙軌制。

2012年，“Nuri課程”首先以5周歲幼兒為對(duì)象進(jìn)行了試行，2013年擴(kuò)大至3～4周歲，“Nuri課程”政策不僅確立了針對(duì)3～5周歲幼兒實(shí)施統(tǒng)一的“Nuri課程”的決策，同時(shí)也確立了通過地方教育財(cái)政撥款的教育、保育費(fèi)支持政策?！癗uri課程”旨在面向所有在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)接受教育的3～5周歲的幼兒提供均等的教育機(jī)會(huì)與內(nèi)容，“Nuri課程”的實(shí)施標(biāo)志著韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育制度的確立[2]。

韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育政策的具體實(shí)施方式是面向所有3～5周歲幼兒的家庭，不論家庭經(jīng)濟(jì)收入水平高低，統(tǒng)一提供學(xué)費(fèi)、保育費(fèi)用。韓國(guó)的學(xué)前教育并非義務(wù)制，是否進(jìn)入學(xué)前教育機(jī)構(gòu)接受教育是由公民自由選擇的，對(duì)于3～5周歲幼兒不進(jìn)入學(xué)前教育機(jī)構(gòu)接受教育的情況，韓國(guó)政府會(huì)通過地方自治團(tuán)體(及各級(jí)地方政府)向這樣的家庭每個(gè)月發(fā)放10萬韓元(約600元人民幣)的補(bǔ)助。

2020年韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育政策的幼兒人均月財(cái)政補(bǔ)助金額(見表1)。

表1 2020年幼兒人均月補(bǔ)助金計(jì)劃 單位：韓元(人民幣)

韓國(guó)教育部對(duì)“Nuri課程”的財(cái)政支出情況(見表2)。

表2 “Nuri課程”財(cái)政支出情況 單位：億韓元

二 韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育政策的法律基礎(chǔ)

在實(shí)施“Nuri課程”的同時(shí)，韓國(guó)頒布了《幼兒教育法》《幼兒教育法執(zhí)行令》等系列法律法規(guī)，對(duì)原有的法律條文進(jìn)行了修訂、補(bǔ)充與新增，讓公費(fèi)學(xué)前教育政策的推行有法可依，為政策的推廣奠定了法律基礎(chǔ)。韓國(guó)學(xué)前教育相關(guān)法律基礎(chǔ)(見表3)。

表3 學(xué)前教育相關(guān)法律基礎(chǔ)

三 韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育政策推行存在的問題

韓國(guó)自2013年全面推行公費(fèi)學(xué)前教育政策，新政策的推行往往具有兩面性，在成長(zhǎng)與發(fā)展的同時(shí)，也會(huì)帶來一些新的問題。韓國(guó)所遇到的困難、問題可以供我國(guó)進(jìn)行參考。

韓國(guó)的公費(fèi)學(xué)前教育政策在很短的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行了全面覆蓋的嘗試，不論是保育還是教育，都在短期內(nèi)走向了公費(fèi)學(xué)前教育的道路，可以將韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育政策實(shí)施后凸顯的主要問題分為財(cái)政問題與公眾認(rèn)識(shí)問題兩個(gè)方面。

(一)財(cái)政支出壓力增大，帶來國(guó)家和地方教育經(jīng)費(fèi)支出的矛盾

起初，韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育的財(cái)政支出是由國(guó)家財(cái)政來承擔(dān)，但是由地方自治團(tuán)體(即各級(jí)地方政府)的教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)來支出。2012年以5周歲幼兒為對(duì)象實(shí)行“Nuri課程”改革后，學(xué)前教育財(cái)政支出增加了57.4%， 2013年開始擴(kuò)展至3～5周歲，財(cái)政支出更是大幅度地增加。

“Nuri課程”開始全面實(shí)行時(shí)，沒有確立良好的財(cái)政制度保障體系。財(cái)政支出的大幅增加加大了地方政府的財(cái)政壓力，有的政府由于財(cái)政稅收不足，出現(xiàn)無法支付公費(fèi)學(xué)前教育所需費(fèi)用的情況，表現(xiàn)出由于體制問題造成的各種利益關(guān)系之間的矛盾[3],公費(fèi)學(xué)前教育的推廣帶來了中央政府與各省、市政府之間的矛盾，在矛盾未解決的情況下，持續(xù)地執(zhí)行，就帶來了一系列的問題[3]。例如，有些地方政府拒絕支付部分私立幼兒之家的財(cái)政補(bǔ)貼。

由于財(cái)政支出問題，中央政府與各地方政府的矛盾始終存在，國(guó)家為了探索解決這個(gè)問題的方法，于2017年開始施行3年的限時(shí)法《學(xué)前教育支援特別經(jīng)費(fèi)法》。在此法出臺(tái)之前，地方教育財(cái)政在公費(fèi)學(xué)前教育政策改革后從2013年支出2兆6 841億韓元到2015年上漲至3兆9 732億韓元，年平均增長(zhǎng)14.5%。2016年因地方教育財(cái)政持續(xù)惡化，韓國(guó)的道(相當(dāng)于我國(guó)的省)、市教育廳發(fā)行了3兆1 259億韓元的教育債券。2017年開始實(shí)行《學(xué)前教育支援特別經(jīng)費(fèi)法》，當(dāng)年的學(xué)前教育特殊經(jīng)費(fèi)支出為3兆9 409億韓元，從2018年開始，學(xué)前教育特殊經(jīng)費(fèi)全部由國(guó)庫(kù)支出，但面臨3年的限時(shí)法即將到期，未來韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育政策所需要的經(jīng)費(fèi)支出仍然面臨很大的挑戰(zhàn)。

除了各利益關(guān)系之間的矛盾，社會(huì)各界對(duì)政策實(shí)施的財(cái)政保障也提出了質(zhì)疑與憂慮。如：“Nuri課程”的實(shí)施雖在財(cái)政上為保育與教育的統(tǒng)一打下了基礎(chǔ)，但地方政府的教育財(cái)政支出中包括普通教育財(cái)政支出與特別教育財(cái)政支出，普通教育財(cái)政支出是提供幼、小、初中教育機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)所需要的經(jīng)費(fèi)。教育財(cái)政支出在法律上規(guī)定為財(cái)政收入的20.27%，若公費(fèi)學(xué)前教育的需求增速大于財(cái)政收入的增速，那么有可能造成教育財(cái)政赤字等問題[4]。也有韓國(guó)學(xué)者對(duì)幼兒園與幼兒之家對(duì)補(bǔ)助金的違規(guī)使用問題提出了質(zhì)疑，并提出應(yīng)強(qiáng)化這方面的法制建設(shè)的建議[3]。

(二)公眾認(rèn)識(shí)傾向于關(guān)注公費(fèi)的比例，未能關(guān)注政策帶來的教育意義

“Nuri課程”的實(shí)施具有三重涵義：在財(cái)政上，規(guī)定由地方政府撥款補(bǔ)助每一名3～5歲幼兒的保育、教育費(fèi)用，基本實(shí)現(xiàn)3～5歲兒童保育、教育免費(fèi)，這是一條民生福利政策。在教育上，是實(shí)現(xiàn)全國(guó)所有幼兒之家與幼兒園課程的統(tǒng)一，是一項(xiàng)學(xué)前教育課程改革政策。在教育機(jī)會(huì)上，它包含著為所有幼兒在基礎(chǔ)教育的最初階段提供平等的教育機(jī)會(huì)的涵義，又是一條權(quán)利保障政策。

涵蓋多方面深意的政策在實(shí)施后，社會(huì)的反響不盡如人意。出現(xiàn)了僅將“Nuri課程”作為民生福利政策，公眾認(rèn)識(shí)僅傾向于金錢層面，很多父母只重視公費(fèi)學(xué)前教育的“公費(fèi)”二字[5],韓國(guó)學(xué)者指出，“Nuri課程”的實(shí)施包含著在教育的最初階段為全體國(guó)民提供公平、機(jī)會(huì)均等的教育的深刻意義，但很多父母的關(guān)心僅在于公費(fèi)教育的“公費(fèi)”二字[6]。

有些父母認(rèn)為，公費(fèi)學(xué)前教育政策雖稱為公費(fèi)，但在現(xiàn)實(shí)情況中，很多私立幼兒園和幼兒之家的學(xué)費(fèi)與政府的補(bǔ)助相比存在較大的差距，父母需要支付剩余的費(fèi)用，所以提出意見，國(guó)家雖然實(shí)行了公費(fèi)學(xué)前教育政策，但他們卻認(rèn)為政策的實(shí)際受益感較低。還有些父母認(rèn)為，國(guó)家雖然投入了大量的財(cái)政來推行公費(fèi)學(xué)前教育，但由于一些學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的實(shí)際費(fèi)用遠(yuǎn)高于國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)貼，國(guó)家的補(bǔ)貼并不能夠讓孩子享受私立幼兒園或幼兒之家的教育，所以，不能夠稱為是公費(fèi)學(xué)前教育[7]。也有一些人主張，為了讓公費(fèi)學(xué)前教育得到更好的推行，公立幼兒園應(yīng)擴(kuò)建至50%。

出現(xiàn)這種情況，雖然是國(guó)民關(guān)注切身利益的體現(xiàn)，但國(guó)家政策的深層含義未能全面得到社會(huì)的認(rèn)可，確有遺憾。研究者認(rèn)為有必要對(duì)公費(fèi)學(xué)前教育體制實(shí)行后所帶來的課程改革、權(quán)利保障層面的深意進(jìn)行國(guó)民思想意識(shí)方面的強(qiáng)化與宣傳。

四 結(jié)論與啟示

韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育政策的推廣在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了3-5周歲的全面覆蓋，改革速度較快，其中政策的制定與實(shí)施以及面臨的問題等都對(duì)我國(guó)有著啟示和借鑒意義。

首先，韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育政策的實(shí)施現(xiàn)狀處于上升的狀態(tài)，自2013年全面覆蓋3～5周歲幼兒的家庭后，財(cái)政支出在不斷地增加，可見政府對(duì)此政策推廣的力度之大。在2011年以前，韓國(guó)的學(xué)前教育投入低于OECD成員國(guó)的平均水平。 2011年韓國(guó)學(xué)前教育財(cái)政支出占總GDP的0.6%，與OECD成員國(guó)達(dá)到了相同的水平，2013年占比0.9%，超過了OECD國(guó)家的平均水平。Heckman(2006)提出，在人的一生中，進(jìn)行同樣的教育投資，嬰幼兒期的投資是見效最好的[8]。韓國(guó)努力加大學(xué)前教育財(cái)政投入的舉措對(duì)于現(xiàn)今我國(guó)如火如荼開展學(xué)前教育改革有著很大的啟示作用。

其次，韓國(guó)在公費(fèi)學(xué)前教育政策推行之初就確立了相關(guān)的法律，為政策的推行提供了基礎(chǔ)保障。雖然有學(xué)者指出，法制基礎(chǔ)的構(gòu)建不夠完善，但在新政策推行的同時(shí)完成基礎(chǔ)法律保障的舉措也值得我們借鑒。

再次，韓國(guó)在推行公費(fèi)學(xué)前教育政策時(shí)采取以政府為主導(dǎo)，以政策制度為保障，以政府財(cái)政投入為主，建立公費(fèi)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，分階段逐步推進(jìn)公費(fèi)學(xué)前教育，促進(jìn)學(xué)前教育公平的策略。這些經(jīng)驗(yàn)都具有重要的借鑒價(jià)值。

最后，在存在的問題上，主要表現(xiàn)出財(cái)政與思想意識(shí)方面的問題。韓國(guó)所遇到的財(cái)政問題可以對(duì)我國(guó)在政策的實(shí)行上提出警示，若要實(shí)行公費(fèi)學(xué)前教育政策，首先要確立好明確的財(cái)政來源保障體制，同時(shí)明確責(zé)任，這樣才能有效地推廣政策，切實(shí)服務(wù)于人民。其次要確立好政策的監(jiān)管體制，任何好的改革不能缺少好的監(jiān)督體系，不能僅重視實(shí)施，不重視監(jiān)管。韓國(guó)在思想意識(shí)層面上遇到的問題，啟示我們要在政策實(shí)施的初期做好宣傳工作。

綜上所述，韓國(guó)的公費(fèi)學(xué)前教育政策推行至今取得了一定的成果，對(duì)于學(xué)前教育的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，一些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，同時(shí)，其在短期內(nèi)的快速發(fā)展所帶來的社會(huì)矛盾與問題也能夠給我們一定的啟示。韓國(guó)將教育課程的改革與公費(fèi)學(xué)前教育政策一同提出，改革并重，造成了一定的難度，但在加快建設(shè)學(xué)前教育體制改革基礎(chǔ)的問題上有著一定的積極作用。未來，我國(guó)在學(xué)前教育體制的建設(shè)道路上還要面臨更多新的改革，參考與借鑒他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)是十分必要的。