建設(shè)單位項目實施階段管理初探

文｜廣東民航機場建設(shè)有限公司 李炯青

1 前言

我國已經(jīng)進(jìn)入高速發(fā)展的中國特色社會主義新時代，有必要探討現(xiàn)行招投標(biāo)體制與高速發(fā)展的工程建設(shè)的適應(yīng)性。我國工程建設(shè)管理經(jīng)驗從古時代開始就有積累，建國以后有了新的工程管理方法，工程定額管理模式實行了很長時間，2000年1月1日開始實行招投標(biāo)體制，回顧這18年來，工程管理很多經(jīng)驗教訓(xùn)值得我們深思，筆者經(jīng)歷了從定額管理到招投標(biāo)管理的變遷，感到有很多工程管理方面的經(jīng)驗值得跟大家探討。

2 定額管理模式簡介

2000年以前實行定額管理模式，都是套定額計價，建設(shè)單位工程造價不用怎么控制，跟施工單位的結(jié)算審核都圍繞定額開展，很多施工單位包工頭管定額叫“天書”，因為很多包工頭文化水平有限，不太懂怎么計算定額，整天跟業(yè)主預(yù)結(jié)算員就結(jié)算問題而爭執(zhí)，但也有極個別的包工頭特別精算，整天研究定額，對定額計價比我們的預(yù)結(jié)算員還熟悉，對定額規(guī)定可以收取的費用一分也不會少要，我們的預(yù)結(jié)算員也從他們身上學(xué)到很多東西。

定額計價管理模式下，建設(shè)單位一般都養(yǎng)著幾個包工頭，領(lǐng)導(dǎo)說給誰干就誰干，包工頭也特別聽話，即使有時業(yè)主項目分配不均，也不敢有怨言。工程管理特別順利，基本上沒有拖延工期、拖欠農(nóng)民工工資等情況。當(dāng)然，也經(jīng)常聽到一些單位的工程偷工減料的案例，出了很多“豆腐渣”工程，當(dāng)時工程出了質(zhì)量問題，很多都要追究質(zhì)量監(jiān)督站的責(zé)任，也許有出于這些因素考慮，后續(xù)推出了招投標(biāo)體制。

3 招投標(biāo)體制下的工程管理情況

3.1 工程管理進(jìn)步方面

3.1.1 造價降低

無可置疑，招投標(biāo)體制下的工程造價確實降低很多。一大型交通項目，1998年的可研概算是193億元，2000年開工時剛好國家實行招投標(biāo)制， 2004年工程完工結(jié)算價是179億元，直接省了14億元的投資。該項目造價是降下來了，但業(yè)主的工程管理是非常累的，采用傳統(tǒng)的指揮部模式，業(yè)主管理人員最高峰達(dá)220人，業(yè)主工程部門人員全部下沉到工地一線參與現(xiàn)場管理，沒有這些人的辛苦勞動，很難省下這么多工程投資。

3.1.2 可選施工單位范圍擴(kuò)大

上面的大型交通項目例子，通過招投標(biāo)，聚集全國一流施工管理水平的建筑工程公司。而以前在定額管理模式下，一般的工程任務(wù)分派都是由長期與公司有業(yè)務(wù)的一些包工頭實施，導(dǎo)致工程管理經(jīng)驗落后，質(zhì)量控制措施缺乏，對行業(yè)和地區(qū)交流、國家發(fā)展都不利，沒有可持續(xù)發(fā)展的潛力。

3.1.3 工程管理、技術(shù)交流得到提高

同樣是上面大型交通建筑例子，當(dāng)時業(yè)主220多名管理人員中，30歲左右的管理人員占據(jù)了大部分主力軍，他們與來自全國各地的工程管理隊伍并肩作戰(zhàn)，在工程管理中得到鍛煉，這些人大多數(shù)在該項目十年后的擴(kuò)建工程中走向了領(lǐng)導(dǎo)或技術(shù)骨干隊伍，又帶領(lǐng)另一群30歲左右的主力軍馳聘在擴(kuò)建工程戰(zhàn)場上，為國家工程建設(shè)管理立下汗馬功勞。

3.2 工程管理不利因素

3.2.1 業(yè)主不知道未來中標(biāo)的是什么單位

定額管理模式下，建設(shè)單位想找哪個隊伍就找哪個隊伍，施工方為順利收款也只接受熟悉的建設(shè)單位的工程施工，雙方基本知己知彼，工程進(jìn)展順利。招投標(biāo)體制剛開始實施時，評標(biāo)專家小組一般會安排一些業(yè)主專家和代表參加，后來投訴的標(biāo)的多了，逐漸不安排業(yè)主專家和代表參加評標(biāo)了，業(yè)主根本不知道會招來什么樣的單位，對未來的工程管理根本就是個未知數(shù)，能招來好的單位算是運氣好，不好的單位，叫業(yè)主吃盡苦頭。

3.2.2 掛靠現(xiàn)象普遍

2000年剛開始實行招投標(biāo)，因為剛開始改革，很多包工頭還沒有找到對應(yīng)的措施，當(dāng)時的掛靠現(xiàn)象不是很嚴(yán)重，18年后的今天，包工頭已經(jīng)熟悉招投標(biāo)制度的“玩法”，很多項目工地上表面上掛的都是國家知名建筑公司的標(biāo)牌，其實基本上都是“掛靠”隊伍，后面很多都是私人老板在運作。

3.2.3 招標(biāo)時間不可控

2000年剛實行招投標(biāo)時，還算比較順利，可最近幾年來，工程體量大、工程技術(shù)復(fù)雜、社會關(guān)注度高、不可控因素增大等原因，導(dǎo)致大項目招標(biāo)過程時間拉長。例如處理招標(biāo)投訴，少則十幾天，多的就難說了，有些可能需要重新招標(biāo)，還有可能反復(fù)招標(biāo)兩三次。某一大型項目裝修工程，從第一次招標(biāo)到第二次招標(biāo)完成，經(jīng)歷了7個月，裝修工期才14個月，招標(biāo)時間已經(jīng)占據(jù)了一半時間，嚴(yán)重影響該項目竣工投產(chǎn)計劃。

3.2.4 招標(biāo)、施工管理分離的困惑

目前招標(biāo)由政府交易中心運作管理，為顯示公平公正原則，招標(biāo)文件對施工單位選擇不得帶有傾向性規(guī)定。交易中心按建設(shè)單位招標(biāo)文件招來施工單位，讓建設(shè)單位去管理施工，施工過程出了什么事，讓建設(shè)單位承擔(dān)，存在一些不合理因素，簡單點來說就是：業(yè)主羅列一堆條件給婚介所，婚介所按條件找一個女人給業(yè)主做老婆，叫業(yè)主承擔(dān)與這個女人一起生活的所有問題，配合不好，想要離婚，傷筋動骨。

3.2.5 工程進(jìn)度失去控制

所有大型項目，進(jìn)度都是業(yè)主最關(guān)心的。招投標(biāo)體制下，工程進(jìn)度基本控制在施工單位手里。實施過程中因為工期影響因素眾多，很難合理計算和分清工期影響責(zé)任，合同工期形同虛設(shè)，施工過程中如果業(yè)主提出工期要求，必須答應(yīng)他們一大堆條件，例如要求提前支付進(jìn)度款、提高設(shè)計變更洽商價格等等。業(yè)主根本不可能也沒有時間坐下來跟施工單位談價格，業(yè)主心里只有進(jìn)度兩個字，如果進(jìn)度上不去，上級部門要追究責(zé)任。這個形勢下，基本上是施工單位要什么給什么，糟糕的是，經(jīng)常業(yè)主已經(jīng)做出讓步，可是施工單位還是不積極采取進(jìn)度糾偏措施，任由工程自由進(jìn)展，工程進(jìn)度完全失去控制。

3.2.6 增加業(yè)主其他壓力

（1）質(zhì)量壓力

按照規(guī)定，質(zhì)量都靠現(xiàn)場監(jiān)理控制，但是基于我國國情，監(jiān)理人員工程管理水平良莠不齊，同時，受監(jiān)理費用低、建設(shè)工期長、人員投入多、監(jiān)理設(shè)備依靠施工單位等因素影響，監(jiān)理工作很難嚴(yán)格按規(guī)范進(jìn)行開展，出了質(zhì)量問題，相關(guān)部門還得追問業(yè)主管理不力的責(zé)任。

（2）安全壓力

很多工地出了安全問題，業(yè)主都躲不過管理責(zé)任。安全事故對業(yè)主的生產(chǎn)也造成很大影響，如事故造成的停工整頓等直接影響到業(yè)主生產(chǎn)。

（3）投資壓力

為了加快工程進(jìn)度，業(yè)主也許會采取一些改變技術(shù)條件或施工條件等措施，引起工程變更，增加了投資，給審計帶來很大風(fēng)險。

（4）設(shè)計變更壓力

設(shè)計院的設(shè)計圖紙因各種原因難免出錯，施工單位抓住這些機會，跟業(yè)主討價還價，對設(shè)計變更價格的談判非常艱難，談不成，就不接收設(shè)計變更或拖延實施設(shè)計變更的時間，逼著業(yè)主接受他們提出的高報價實施設(shè)計變更。還有一些小的設(shè)計變更，因為瑣碎，實施不方便，利潤也低，施工單位不愿意接受，因此，很多大型項目的設(shè)計變更經(jīng)常出現(xiàn)找不到由哪個單位實施的怪現(xiàn)象。

（5）結(jié)算壓力

根據(jù)建設(shè)管理要求，合同中一般要求在工程竣工后的一段時間內(nèi)完成工程結(jié)算，但是很多施工單位不配合，甚至有些施工單位直接不要尾款，導(dǎo)致業(yè)主結(jié)算周期長，財務(wù)工作受到影響。

4 現(xiàn)階段工程管理模式建議

4.1 增加業(yè)主主動選擇施工單位的權(quán)利

4.1.1 實行業(yè)主黑名單制

在公平、公正、公開的條件下，制定黑名單管理制度。同時，在招投標(biāo)交易中心增加業(yè)主選擇施工單位名錄，名錄內(nèi)分白名單、黑名單。業(yè)主黑名單內(nèi)的單位不準(zhǔn)參加業(yè)主項目投標(biāo)，白名單內(nèi)排序前后順序可以給評標(biāo)加相應(yīng)得分。

4.1.2 業(yè)主自由選定前三名中標(biāo)

評標(biāo)結(jié)果以專家評出的3名擬中標(biāo)單位，由業(yè)主自由選定1家中標(biāo)。

4.2 增加業(yè)主合同變更權(quán)力

4.2.1 實行工程量切除，快速扭轉(zhuǎn)工程進(jìn)展不力局面當(dāng)監(jiān)理、業(yè)主發(fā)現(xiàn)施工單位因自身原因進(jìn)度受阻，又不積極采取糾偏措施，應(yīng)果斷采取工程量切除措施。某項目一期工程，因施工單位組織不力，進(jìn)度嚴(yán)重受阻，在原施工計劃已無法實現(xiàn)的情況下，甲乙雙方協(xié)商一致，進(jìn)行工程量切除，業(yè)主直接安排另一個施工隊伍進(jìn)場施工；在該項目二期擴(kuò)建中，有一個工程施工單位特別不給力，工期一拖再拖，后來實在沒有辦法，業(yè)主迫于工期壓力，果斷直接切除部分工程量，安排其他單位進(jìn)場施工，后續(xù)再與原施工單位簽訂工程量切除補充協(xié)議。

4.2.2 簡化中止合同重新選擇施工單位手續(xù)，以便快速推進(jìn)工程進(jìn)度

目前很多工程因施工單位組織不力，工期一拖再拖，業(yè)主想中止合同，但是想到中止合同后，再組織招標(biāo)選擇隊伍進(jìn)場施工，手續(xù)繁瑣，工期壓力更大，所以只有硬著頭皮頂下去，非常被動，影響企業(yè)聲譽，社會影響也大。因此，在依法中止合同后，應(yīng)簡化業(yè)主重新招標(biāo)手續(xù)，或者容許業(yè)主直接安排可靠的隊伍進(jìn)場施工。

4.3 加大對設(shè)計單位的管理

4.3.1 加大對設(shè)計單位的管控力度

一些設(shè)計師偏重于藝術(shù)角度，追求個人名譽，認(rèn)為業(yè)主對設(shè)計不懂，過于堅持自己設(shè)計理念，完全不顧業(yè)主功能需求優(yōu)先和工程進(jìn)度要求，設(shè)計一些高難度的技術(shù)或方案，嚴(yán)重影響工程進(jìn)度，這個情況下，業(yè)主應(yīng)發(fā)函明確要求設(shè)計院按自己的合理要求去完成設(shè)計。

4.3.2 從工程進(jìn)度出發(fā)，主動管理設(shè)計圖紙優(yōu)化問題

施工過程中，設(shè)計單位和施工單位經(jīng)常會就一些圖紙細(xì)節(jié)深化問題僵持不下，這種情況下，業(yè)主應(yīng)積極主動管理，對一些不違反建筑規(guī)范，符合消防要求的細(xì)節(jié)深化問題，從工程進(jìn)度考慮，快速擇優(yōu)取舍。

4.4 加強對監(jiān)理單位的管理

4.4.1 現(xiàn)場管理工作盡可能交給監(jiān)理單位去實施

很多大型工程，業(yè)主領(lǐng)導(dǎo)組織巡場檢查成了常態(tài)化，早晚巡場，周六周日也巡場，白加黑、午會、夜總會（晚上總開會），這些措施給工程進(jìn)度帶來了一些促進(jìn)，但這不是我們工程管理的理想模式。現(xiàn)場管理工作盡可能交給監(jiān)理、總包單位去實施，一是可以發(fā)揮監(jiān)理的積極性和權(quán)威，二是避免工地出現(xiàn)多頭指令，三是業(yè)主把主要精力集中到比較宏觀方面的管理，例如重要進(jìn)度節(jié)點把控，復(fù)雜施工方案比選等等。

4.4.2 對監(jiān)理工作進(jìn)行監(jiān)督檢查

一些監(jiān)理人員素質(zhì)較差，對工程旁站觀念不強，對施工單位吃、喝、卡、拿、要所有這些，需要我們平時的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題，立即要求整改。

4.5 增加政府職能部門執(zhí)法權(quán)力

4.5.1 業(yè)主投訴大的單位，支持業(yè)主采取強制中止合同等措施

工程施工過程中，施工單位雖然不怕得罪業(yè)主，但還是服從政府部門的管理。業(yè)主在項目實施過程中，對一些組織不力，進(jìn)度受阻的施工單位，如果累次約談對方領(lǐng)導(dǎo)還沒有起色，可以向政府相關(guān)部門反映情況，請求政府建設(shè)部門采取措施給予協(xié)助。

4.5.2 對累教不改的單位給予行政處罰，降級、取消資質(zhì)等規(guī)定

4.6 審計部門提前介入

往年的政府審計工作相對比較滯后，在新時代中國特色社會主義下，審計工作可提前介入。在審計部門同意的情況下，可擴(kuò)大工程變更管理方式。 例如對工程量切除和設(shè)計變更管理等。施工合同雙方很多糾紛原因都在于設(shè)計變更，一些零星瑣碎或者難度大、利潤低的設(shè)計變更，施工單位都不愿意接受，這個情況下，審計部門提前介入，只要有利于工程進(jìn)展，應(yīng)該支持業(yè)主另行安排其他隊伍進(jìn)場施工，確保工程竣工交付使用。

4.7 建立以業(yè)主為核心的工程管理模式

建設(shè)單位既然是主要責(zé)任單位，也就是牽頭單位，勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工單位就必須團(tuán)結(jié)在業(yè)主周圍，一切從國家建設(shè)大局出發(fā)，這樣，工程進(jìn)展才能按業(yè)主計劃實現(xiàn)。

4.8 國家工程和民營企業(yè)工程區(qū)分對待

4.8.1 對于國家工程，應(yīng)加大政府把控力度，不能完全放手與民營企業(yè)工程一樣。國家項目納入到政府層面的管理，只要進(jìn)度需要，可加大國家企業(yè)的管理力度，很多施工單位也是國企，應(yīng)加強國資委、住建局等部門的協(xié)調(diào)管理。

4.8.2 與施工企業(yè)利益對比，國家工程進(jìn)度應(yīng)擺在比較高的位置，以適應(yīng)我國高速發(fā)展形勢。在法律允許的范圍內(nèi)，只要有利于推進(jìn)工程進(jìn)展的措施，就應(yīng)該支持和督促相關(guān)單位實施。

4.8.3 適當(dāng)考慮部分涉及國計民生的工程，有條件限制民營施工企業(yè)投標(biāo)。從總體來說，目前國家施工企業(yè)還是比民營施工企業(yè)強，有大局意識，有服從國家層面管理的觀念，管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，相對比較可以信任。

5 結(jié)語

工程管理涉及到很多方面，需要我們不斷總結(jié)進(jìn)步，找出適合我國高速發(fā)展需要的管理模式，本文舉出的例子有限，還有很多其他行業(yè)的業(yè)主苦衷，希望我們多提出工程管理方面的存在問題，給國家有關(guān)部門制定行業(yè)管理規(guī)定提供一些有價值的參考案例，希望我國的工程建設(shè)盡快走向一個新的規(guī)范路途，早日實現(xiàn)我們偉大的強國夢想。