構(gòu)建南寧地上地下一體化“大管控”模式研究

龔維玲 吳壽平 龐嘉宜

[摘要]構(gòu)建南寧城市地上地下一體化大管控，是全面落實強首府戰(zhàn)略、推進城市治理體系和治理水平現(xiàn)代化、現(xiàn)代化高品質(zhì)城市建設(shè)的重要路徑和內(nèi)容。近年來，南寧在推動城市地上地下一體化發(fā)展過程中積累了不少經(jīng)驗，城市空間復(fù)合開發(fā)利用多元化，城市地上地下管控持續(xù)優(yōu)化，城市地下綜合管廊的智慧管控體系初見成效，但是仍然存在規(guī)劃引領(lǐng)和制定有待完善、法律法規(guī)有待健全、城市地上地下一體化管控體系尚未建立健全、城市地上地下一體化管控方式方法有待創(chuàng)新等問題?；诖耍疚奶岢瞿蠈幮枰訌娨?guī)劃統(tǒng)籌，實行城市“一張藍圖干到底”，健全城市空間管理協(xié)同機制，搭建城市地上地下一體化大管控平臺，加快建立健全城市地上地下一體化開發(fā)與管控的制度機制體系，推進跨部門整合共享，構(gòu)建數(shù)據(jù)資源一體化，確權(quán)明責(zé)，創(chuàng)新城市地上地下一體化大管控模式，促進南寧經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展等相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]地上地下一體化? 大管控? 高質(zhì)量發(fā)展? 構(gòu)建

加強城市空間開發(fā)利用，保持其良好的運行狀態(tài)，為城市經(jīng)濟社會提供良好的基礎(chǔ)，已成為我國各級政府推動城市經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要手段，探索城市地上地下一體化管控也成為各大城市在推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。近年來，南寧在推動城市地上地下一體化發(fā)展過程中積累了不少經(jīng)驗，特別是在TOD模式（以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)）和地下管廊開發(fā)建設(shè)方面成效顯著。隨著南寧全面落實強首府戰(zhàn)略、推進城市治理體系和治理水平現(xiàn)代化、現(xiàn)代化高品質(zhì)城市建設(shè)的要求，構(gòu)建城市地上地下一體化大管控已成為南寧市提升城市治理能力和水平、建設(shè)高品質(zhì)城市和智慧城市的重要內(nèi)容。

一、南寧城市地上地下一體化管控建設(shè)現(xiàn)狀

（一）城市空間復(fù)合開發(fā)利用多元化

目前，南寧地上空間的利用類型包括：路面上蓋建筑物業(yè)、高架橋、立交橋、步行連廊、騎樓、輸電線路等。地下空間的利用類型包括：地下公共服務(wù)設(shè)施（地下商業(yè)、娛樂、體育設(shè)施）、地下交通運輸設(shè)施（軌道交通、地下道路）、地下市政基礎(chǔ)設(shè)施、防災(zāi)設(shè)施（蓄水池、人防工程）、地下儲存設(shè)施、地下車庫等[1]。隨著南寧地鐵1、2、3號線的開通運營，現(xiàn)已構(gòu)成運營里程81.2公里的基本線網(wǎng)骨架，并以軌道交通為導(dǎo)向，開發(fā)了集公共服務(wù)、交通、商業(yè)等設(shè)施于一體的綜合開發(fā)體[2]。此外，南寧積極建設(shè)城市地下綜合管廊，促進管線入廊工作，已簽訂涵蓋了水、電、氣、通信等所有管線的《入廊協(xié)議》。

（二）城市地上地下管控功能持續(xù)優(yōu)化

城市地上地下公共空間體系化管控目的在于將管控資源組合成集約高效、協(xié)同靈活的有機統(tǒng)一系統(tǒng)，發(fā)揮“1+1>2”的系統(tǒng)優(yōu)勢，以提高整體管控功能和整體社會效益。近年來，南寧致力于健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨委領(lǐng)導(dǎo)機制，統(tǒng)籌發(fā)展改革委、住建局、應(yīng)急局、交通運輸局、人防辦、市政園林局、消防等部門，充分利用地鐵站、地下停車場、地下商場分布廣且數(shù)量多的特點，建設(shè)地下管控點狀空間;利用地鐵、地下快速路、人防干道等網(wǎng)絡(luò)，布局地下管控線狀空間;利用公共建筑密集區(qū)、商業(yè)密集區(qū)、公共交通樞紐、大型居住區(qū)等區(qū)域的地下空間，建設(shè)大型人防工程和地下綜合體，形成地下管控面狀空間，從而構(gòu)成與地面防控相協(xié)調(diào)、點線面相結(jié)合的城市管控空間體系[1]。

（三）重點區(qū)域地上地下協(xié)同規(guī)劃發(fā)展

針對老舊城區(qū)、歷史文化街區(qū)等重點區(qū)域，南寧市統(tǒng)籌安排交通規(guī)劃、建筑設(shè)計、業(yè)態(tài)設(shè)計等各個方面，確保改善城市交通、改善基礎(chǔ)設(shè)施、擴大空間容量和文物安全各項工作順利進行。同時，南寧市還編制了《中山路城市設(shè)計及建筑概念設(shè)計》，在尊重現(xiàn)有建設(shè)條件的基礎(chǔ)上，完善街區(qū)用地結(jié)構(gòu)、布局和功能配置，尤其充分考慮了片區(qū)地下空間及文化旅游資源的開發(fā)利用，完善中山路歷史街區(qū)與周邊區(qū)域內(nèi)外聯(lián)系和協(xié)調(diào)。最后，開展《南寧市舊城區(qū)改造專項規(guī)劃（2020—2035年）》編制組織工作，對市政、公共服務(wù)設(shè)施、歷史文化保護等重點項目提出優(yōu)化研究策略，強化協(xié)同規(guī)劃發(fā)展，持續(xù)提升城市品質(zhì)。

（四）城市地下綜合管廊的智慧管控體系初見成效

自2016年入選全國第二批地下綜合管廊試點城市以來，南寧市根據(jù)《南寧市地下綜合管廊試點城市實施計劃》，全市安排試點實施項目12個，建設(shè)地下綜合管廊41.36千米，累計投資36.80億元。目前，地下綜合管廊建設(shè)已經(jīng)成為南寧市完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深入推進強首府戰(zhàn)略的重要支撐。南寧在國內(nèi)管廊領(lǐng)域率先提出“全生命周期管理”的理念，開發(fā)并完成了具有自主知識產(chǎn)權(quán)的地下綜合管廊信息管理平臺。該平臺以BIM技術(shù)為核心，結(jié)合云計算、GIS技術(shù)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，與裝配式建筑融合發(fā)展，建立了標準化設(shè)計、工廠化生產(chǎn)、裝配化施工、一體化裝修、信息化管理、智能化應(yīng)用的現(xiàn)代化建筑產(chǎn)業(yè)體系，構(gòu)建出“一個中心、多種應(yīng)用”的“1+X”應(yīng)用模式，通過規(guī)劃立項、方案模擬、深化設(shè)計、進度管控、質(zhì)量安全把控等對管廊從規(guī)劃設(shè)計階段入手貫穿管廊全生命周期，持續(xù)優(yōu)化管廊立體安防監(jiān)控措施。

二、南寧城市地上地下一體化管控存在的問題

（一）規(guī)劃引領(lǐng)工作有待完善

要通過合理分配地上地下空間的開發(fā)規(guī)模、協(xié)調(diào)城市空間布局，推動城市地上地下一體化協(xié)同發(fā)展和科學(xué)管控，均要求政府預(yù)先對城市地下空間資源的布局進行科學(xué)的戰(zhàn)略規(guī)劃。城市地下空間開發(fā)在建設(shè)前期就需要投入大量資金，而且如果在建成以后需要進行改造和拆除將會導(dǎo)致更大的資金投入。而且地下空間開發(fā)利用的投資回報周期長，后期運營和維護的成本較高，這些因素若在城市空間發(fā)展規(guī)劃中未能充分考慮的話，將會嚴重影響城市空間開發(fā)和管控。從南寧城市地上地下一體化管理運營實際情況來看，目前南寧城市地上地下空間開發(fā)利用規(guī)劃的先行性有待進一步加強，現(xiàn)有規(guī)劃尚未將城市地上地下作為一個有機整體進行有效統(tǒng)一地規(guī)劃，增加了城市地上地下一體化建設(shè)和管控的難度。因此，南寧亟須統(tǒng)籌推動城市地上地下一體化開發(fā)利用的整體戰(zhàn)略規(guī)劃，通過合理分配地上地下空間的開發(fā)規(guī)模、協(xié)調(diào)城市空間布局形態(tài)，來實現(xiàn)城市規(guī)劃建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）相關(guān)法律法規(guī)有待健全

目前，我國關(guān)于地下空間開發(fā)利用方面的專門立法亟待進一步完善，僅有一些部門規(guī)定及地方性暫行辦法，如原建設(shè)部頒布的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，以及上海、深圳、天津等城市的地下空間規(guī)劃辦法。當下南寧城市空間開發(fā)和管控的法規(guī)制度建設(shè)明顯滯后于城市空間開發(fā)和管控的實踐，無法滿足日益增長的城市地上地下空間一體化發(fā)展的需求。目前南寧只是參照原有的行政法規(guī)《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》中所提及的內(nèi)容，法律約束力不強，城市地下空間的管控更是無法可依。例如，南寧城市地下綜合管廊運營維護與建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)不完善，部分標準還未能有效建立，存在不統(tǒng)一、不規(guī)范的情形，增加了管廊建設(shè)、運營維護的難度。

（三）城市地上地下一體化管控體系尚未建立健全

首先是缺乏完整的城市地上地下一體化管控機制。目前，南寧未能有效建立圍繞城市空間管控的多部門協(xié)作機制，尤其在頂層設(shè)計和監(jiān)督管理方面較為碎片化，增加了管控工作的難度，同時各部門信息共享機制還未建立，存在信息梗阻，影響了管廊運營維護效率的提升。二是缺乏全市空間數(shù)據(jù)一體化。目前，南寧存在城市管理“信息孤島”“信息壁壘”“數(shù)據(jù)煙囪”等問題，亟待打破部門壁壘，推動市級信息系統(tǒng)整合，加快完善城市管控數(shù)據(jù)庫，推進城市地上空間和地下空間信息系統(tǒng)實時接入和數(shù)據(jù)共享，切實做好城市空間數(shù)據(jù)的挖掘和利用，以及提升城市地上地下一體化管控的能力和水平。三是缺乏統(tǒng)籌全局的綜合管理組織。城市地上地下一體化管控涉及部門眾多，其中包括發(fā)展改革委、住建局、民防局、交通運輸局、市政園林局、自然資源局、水利局、人防辦、應(yīng)急局、生態(tài)環(huán)境局等，而有效地綜合管理組織是城市地上地下一體化綜合開發(fā)和管控的重要保障。同時，地鐵軌道線路等城市地下空間具有跨區(qū)域的特殊屬性，因而不可避免地存在著跨區(qū)域的行政管理，增加了復(fù)雜性。南寧尚未建立專門針對城市地上地下一體化綜合管控的協(xié)調(diào)組織，這可能造成相關(guān)政府部門在地上地下空間一體化開發(fā)利用和管控時多頭管理和管理缺位的問題，從而嚴重影響地上地下空間一體化開發(fā)利用的進程[3]。

（四）城市地上地下一體化管控方式方法有待創(chuàng)新

城市地上地下一體化管控受不同建設(shè)階段的影響，各階段的管控方式也將有所不同。其中在地下工程建成后，對地下工程維修、保養(yǎng)、更新、使用、運行、管理、回收投資等一系列運作過程，是城市地下空間開發(fā)利用的一個重要環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到城市地下空間開發(fā)利用的效益、投資的回收、收益的再投資和城市地下空間資產(chǎn)的培育與投融資能力增長的問題。目前，南寧地下空間項目建成后基本上由政府部門或委托單位負責(zé)運營與維護，尚未按照企業(yè)化和市場化的方式進行管理，相應(yīng)的管控自然難以系統(tǒng)化開展，需進一步探索創(chuàng)新適應(yīng)不同時期的管控方式。

（五）城市地上地下一體化管控保障有待提升

一是城市地上地下一體化管控壓力較大。一方面城市地下綜合管廊運維與建設(shè)成本較高，收費制度落地難，管廊建設(shè)投資成本回收難度大，有償收費面臨較大阻力。另一方面南寧在短時間內(nèi)規(guī)劃建設(shè)了多條軌道交通線路，全部為地下線路，相對超前的基建標準，加大了當前及今后一個時期政府財政壓力。二是城市地上地下一體化管控的專業(yè)力量和專業(yè)技術(shù)人才缺乏。城市地上地下一體化管控是建立在大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的，是智慧化、機器化、數(shù)據(jù)化等新技術(shù)的應(yīng)用，更需要一些前沿技術(shù)人才將其進行落地。目前，南寧技術(shù)類人才較為緊缺，需求較大，同時招聘工作難以推進，主要原因于工資福利等待遇問題導(dǎo)致應(yīng)聘者的積極性不高，需求與供給不匹配。此外，南寧市對技術(shù)人才的本地化培養(yǎng)還較為欠缺，校企合作不足，本地化人才力量還偏弱。

三、構(gòu)建南寧城市地上地下一體化大管控的對策建議

（一）加強規(guī)劃統(tǒng)籌，實行城市空間規(guī)劃“一張藍圖干到底”

要構(gòu)建城市空間規(guī)劃一張藍圖，“一張藍圖”融合了城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市五年規(guī)劃等規(guī)劃，基本形成以城市空間開發(fā)利用為要義，以提升城市治理能力為目標，涵蓋城市地上和地下的空間規(guī)劃體系，以實現(xiàn)城市規(guī)劃的空間全覆蓋。同時，應(yīng)充分發(fā)揮城市規(guī)劃管控作用，將城市地上和地下空間規(guī)劃要素納入“一張藍圖”，加強城市空間開發(fā)利用和綜合治理的系統(tǒng)性、整體性，實現(xiàn)城市地上地下一體化管控。

（二）健全城市空間管理協(xié)同機制，搭建城市地上地下一體化大管控平臺

樹立“大管控”的管理理念，從城市實際情況和科學(xué)的角度出發(fā)，堅持在各司其職、各負其責(zé)的前提下，以大數(shù)據(jù)、云計算為手段，加快建立健全城市管理部門聯(lián)動制度機制，加強部門間的溝通和協(xié)作，明確各部門的權(quán)責(zé)和監(jiān)管，形成相互配合、相互協(xié)同、多管齊下，以及齊抓共管、縱向有深度、橫向有聯(lián)動的局面。其次，搭建城市地上地下一體化管控平臺，將發(fā)展改革委、自然資源局、住建局、交通運輸局、教育局、衛(wèi)健委、市場監(jiān)管局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、大數(shù)據(jù)發(fā)展局等部門的空間規(guī)劃數(shù)據(jù)及業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)納入其中，以現(xiàn)代信息技術(shù)將數(shù)據(jù)可視化、智能化，實現(xiàn)城市部門間的信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同辦理和城市空間協(xié)同治理。

（三）加快建立健全城市地上地下一體化開發(fā)與管控的制度機制體系

一是建立空間規(guī)劃編制和實施體系，通過創(chuàng)新規(guī)劃管理體系、搭建空間信息平臺來促進業(yè)務(wù)協(xié)同和政府職能轉(zhuǎn)變。二是建立市政府、發(fā)展改革委、自然資源局、住建局、交通運輸局、教育局、衛(wèi)健委、市場監(jiān)管局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、大數(shù)據(jù)發(fā)展局等部門協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)機制，形成以市政府領(lǐng)導(dǎo)為主要負責(zé)人，其他部門領(lǐng)導(dǎo)為主要參與者的領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開城市地上地下一體化大管控專題會議，協(xié)調(diào)解決城市治理中出現(xiàn)的各種突出矛盾，強化部門間的橫向協(xié)調(diào)，實現(xiàn)城市治理創(chuàng)新。三是建立健全城市地上地下一體化管控的法律制度保障機制，將城市地上地下一體化管控納入地方立法，制定出臺《南寧市城市地上地下一體化管控實施規(guī)定》，明確城市管控范圍、內(nèi)容和各部門權(quán)責(zé)。

（四）樹立城市空間全周期管理理念，探索城市空間管控新模式

首先，南寧市應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展和建設(shè)規(guī)律，將全周期管理理念貫穿城市規(guī)劃、開發(fā)利用、管理全過程。同時，立足大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，發(fā)揮南寧市大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，推動城市地上地下一體化管控模式精細化、智能化，推動城市管控模式創(chuàng)新，讓城市空間管控更加智慧。第二是加快實施“智慧城市管控”策略，逐步由傳統(tǒng)城市治理模式向智慧城市管控轉(zhuǎn)變，構(gòu)建立體化、全空間、可視化、智慧化的現(xiàn)代城市管控模式，大幅提升城市治理能力現(xiàn)代化水平。最后，通過構(gòu)建智慧城市管控平臺，管控城市地上地下空間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、交通建設(shè)與疏導(dǎo)、綜合管線運營維護等方面，實現(xiàn)決策與管理的智慧化、科學(xué)化。

（五）樹立“大管控”的管理理念建立部門聯(lián)合協(xié)作機制

城市地上地下一體化大管控是一個多功能、多層次的復(fù)合系統(tǒng)，城市空間管控涉及面較廣，并不是一兩個部門就能夠獨立完成的，所以城市地上地下一體化管控必須從城市實際情況和科學(xué)的角度出發(fā)，堅持在各司其職、各負其責(zé)的前提下，建立部門聯(lián)合協(xié)作機制。各部門要樹立大融合、大共享、大應(yīng)用思維，著力構(gòu)建內(nèi)部暢通、外部共享的數(shù)據(jù)資源一體化大數(shù)據(jù)生態(tài)，推進跨部門大數(shù)據(jù)整合共享。

（六）確權(quán)明責(zé)制定完善的城市地上地下空間土地確權(quán)政策

空間權(quán)的認知有利于促進土地集約化利用[4]，南寧市要明確城市空間和空間土地權(quán)利概念，明確城市空間土地確權(quán)的范圍，對地面、地上、地下的權(quán)利歸屬進行規(guī)定。首先，南寧市可以建立城市空間土地確權(quán)登記制度，以不動產(chǎn)統(tǒng)一登記為契機，將空間土地登記納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體系中，逐步完善地下空間的登記方法。其次，根據(jù)土地用途的不同，實行差別化供地政策，開展地下空間地價評估，積極探索完善評估技術(shù)方法[5]。通過優(yōu)化城市空間資源和管控，以建促管，以管提質(zhì)，建管相融。第三，聚焦城市地上地下項目，優(yōu)化土地要素保障。有關(guān)部門應(yīng)建立健全土地儲備統(tǒng)籌機制，對南寧土地實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一管理。同時，在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，加強城市地上地下空間的管控，科學(xué)合理規(guī)劃和使用一次土地資源和二次土地資源，系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)地下綜合管廊、地鐵、地下物流、地下商業(yè)、地下防空設(shè)施、地下停車場、地下建筑等。

（七）“多規(guī)合一”創(chuàng)新城市地上地下一體化大管控模式

在城市地上地下空間一體化規(guī)劃時應(yīng)爭取政策支持、與時俱進、從長遠考慮，找準切入點以明確開發(fā)脈絡(luò)，同時為城市地上地下空間一體化管控提供重要依據(jù)，充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)、管控和剛性約束的作用，探索“多規(guī)合一”試點，創(chuàng)新城市空間管控模式。學(xué)習(xí)借鑒北京、天津、南京、長沙、沈陽等城市“多規(guī)合一”的做法，由南寧市自然資源局牽頭搭建“多規(guī)合一”協(xié)同平臺，全面落實城市總體規(guī)劃，扎實推進高品質(zhì)城市建設(shè)、智慧城市建設(shè)、海綿城市建設(shè)、城市地下綜合管廊、城市軌道交通、老舊小區(qū)改造等，構(gòu)建城市地上地下一體化大管控格局，提升南寧城市治理水平現(xiàn)代化，促進南寧經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

（八）經(jīng)費保障進一步加大城市地上地下一體化大管控的財政支持力度

建立健全城市空間大管控財政性經(jīng)費投入機制，為城市地上地下一體化管控模式的創(chuàng)新提供財力保障。建立健全城市空間管理多元化投入機制，引入社會資本參與城市地上地下一體大管控基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營。另一方面，要加大二次土地資源開發(fā)利用項目的財政投入，加快推進地下空間的開發(fā)利用，構(gòu)建地下空間網(wǎng)絡(luò)格局;加大對城市地下綜合管廊的投資力度，加快地下綜合管廊成網(wǎng)成片;加大對城市軌道交通建設(shè)的投資力度，以軌道交通串聯(lián)整個城市地下空間，形成網(wǎng)絡(luò)化的地下空間管控格局。

（九）人才建設(shè)，為加強城市空間治理能力現(xiàn)代化提供人才支持

南寧市應(yīng)大力引進一批既懂技術(shù)又懂管理的專業(yè)人才，特別是能夠熟練運用智慧化、機械化、數(shù)據(jù)化等新科技的前沿技術(shù)人才，或培養(yǎng)一批城市地上地下一體化管控的專業(yè)人才，與廣西大學(xué)、廣西城市職業(yè)大學(xué)、廣西財經(jīng)學(xué)院、廣西建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院、廣西職業(yè)技術(shù)學(xué)院等高等院校共同構(gòu)建地上地下一體化管控人才培養(yǎng)聯(lián)動機制。其次，可以通過加大對城市規(guī)劃、城市管理、城市建設(shè)、AI、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈、智慧交通等方面專業(yè)人才的培養(yǎng)，推動AI、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)與城市治理深度融合，充分發(fā)揮校企雙方優(yōu)勢，實現(xiàn)資源優(yōu)勢互補，打造產(chǎn)學(xué)研+產(chǎn)業(yè)孵化一體化的人才培養(yǎng)模式。

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責(zé)任編輯：黃傳英