高校專項(xiàng)資金內(nèi)部控制體系構(gòu)建思考

吳瑜榆

摘要：高校財(cái)政專項(xiàng)資金管理涉及立項(xiàng)、申報(bào)、評審、實(shí)施、反饋等多個環(huán)節(jié)，而各個環(huán)節(jié)的管理是否到位，與其內(nèi)控體系建設(shè)息息相關(guān)。本文從內(nèi)控五要素的角度對高校專項(xiàng)資金管理中所存在的問題進(jìn)行分析并提出優(yōu)化建議，以供參考。

關(guān)鍵詞：高校;專項(xiàng)資金;內(nèi)控體系

一、引言

近年來，財(cái)政對高校的資金撥付大多以“項(xiàng)目”的方式進(jìn)行核定，國家將財(cái)政資金專項(xiàng)化已成為一種新的國家財(cái)政管理模式，要求高校對專項(xiàng)資金進(jìn)行單獨(dú)核算、?？顚Ｓ?，以防止專項(xiàng)資金被截留和擠占挪用，并提升專項(xiàng)資金使用效率。因此，高校專項(xiàng)資金的管理已成為學(xué)界討論的熱點(diǎn)。

二、高校專項(xiàng)資金和內(nèi)控體系的概念

（一）高校專項(xiàng)資金

高校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金大多來自財(cái)政撥款，財(cái)政撥款可分為基本資金預(yù)算和專項(xiàng)資金預(yù)算，而本文中的高校專項(xiàng)資金，是指財(cái)政部門根據(jù)高校專門用途或特定用途的需要而下?lián)艿礁咝５馁Y金款項(xiàng)，該類資金需與其他款項(xiàng)區(qū)分開來，進(jìn)行單獨(dú)核算，必須?？顚Ｓ?，不得出現(xiàn)挪作他用的現(xiàn)象，同時還需接受有關(guān)部門的監(jiān)督。

（二）內(nèi)控體系

內(nèi)部控制涉及多個層面的內(nèi)容，具體來說主要包括五要素管理，也就是內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動、信息傳遞與溝通、內(nèi)部監(jiān)管五個方面;內(nèi)部控制體系的構(gòu)建可以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化自我約束和自我提升的目標(biāo)。

三、內(nèi)控視角下高校專項(xiàng)資金管理存在的具體問題

（一）內(nèi)控環(huán)境不完善

高校專項(xiàng)資金控制制度還不夠健全，主要表現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)及崗位設(shè)置不科學(xué)，專項(xiàng)資金到位后，財(cái)政部對資金使用設(shè)置了嚴(yán)格的使用范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)要求，因此，高校往往會針對專項(xiàng)資金制定審批制度，但審批人與項(xiàng)目具體執(zhí)行部門或執(zhí)行人存在信息不對稱現(xiàn)象，造成很多具體的管理事務(wù)難以協(xié)調(diào)和溝通。不僅如此，部分高校財(cái)務(wù)部門并沒有設(shè)置專人對項(xiàng)目資金進(jìn)行管理，以致票據(jù)審核、監(jiān)督檢查等方面存在諸多漏洞，如“真票假用”現(xiàn)象頻發(fā)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評估不規(guī)范

財(cái)政下?lián)芨咝５膶ｍ?xiàng)資金，大多是指定用于改善高校辦學(xué)條件或科研攻關(guān)項(xiàng)目，而項(xiàng)目的申報(bào)必須遵循嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)評估要求，以提升專項(xiàng)資金的使用效率。財(cái)政部門明確規(guī)定，各高校在向財(cái)政部門申報(bào)專項(xiàng)資金前，應(yīng)根據(jù)高校建設(shè)規(guī)劃或科研項(xiàng)目的進(jìn)展情況準(zhǔn)確、真實(shí)地填報(bào)相關(guān)表格，然后由財(cái)政部門對高校申請的項(xiàng)目進(jìn)行評估，以確定項(xiàng)目的合理性。也就是說，高校申報(bào)專項(xiàng)資金，除了要確保該項(xiàng)目適應(yīng)高校目前的發(fā)展需要，還要兼顧各自整體的均衡發(fā)展，申報(bào)一些能夠滿足高校自身未來一兩年的重點(diǎn)發(fā)展方向的專項(xiàng)項(xiàng)目，使之既能體現(xiàn)高校的長遠(yuǎn)發(fā)展方向，又能展現(xiàn)高校階段性的發(fā)展規(guī)劃。然而現(xiàn)實(shí)情況往往是高校因要求而填報(bào)，而非因需求而填報(bào)，重立項(xiàng)，輕實(shí)施。

（三）控制環(huán)節(jié)薄弱

部分高校在內(nèi)控管理方面沒有建立制度約束，各部門之間的協(xié)作機(jī)制不健全，對風(fēng)險(xiǎn)的評估和傳導(dǎo)不及時，以致項(xiàng)目管理中存在制度執(zhí)行力差，部門管理互相推諉，相互扯皮的現(xiàn)象，這種松散的內(nèi)部運(yùn)營狀態(tài)，很容易形成風(fēng)險(xiǎn)管理真空，埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患，而個別高校為了爭取更多的財(cái)政專項(xiàng)資金，并不根據(jù)實(shí)際用途編制預(yù)算，而是虛報(bào)?？罱痤~。比如，在項(xiàng)目申報(bào)環(huán)節(jié)不進(jìn)行可行性分析，或出具虛假的申報(bào)材料，在項(xiàng)目立項(xiàng)缺乏科學(xué)依據(jù)的情況下，審計(jì)部門未將此環(huán)節(jié)的操作納入審計(jì)范疇。而在項(xiàng)目執(zhí)行環(huán)節(jié)，項(xiàng)目進(jìn)度跟蹤、資金支出標(biāo)準(zhǔn)等工作也形同虛設(shè)。此外，部分高校還存在日常公用經(jīng)費(fèi)與專項(xiàng)資金混用等情況。例如，在申報(bào)的專項(xiàng)完成后，仍有結(jié)余的專項(xiàng)資金，為了避免結(jié)余資金被財(cái)政收回，部分高校會將專項(xiàng)資金用于日常公用支出，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。

（四）信息傳遞與溝通不暢

為確保專項(xiàng)資金的規(guī)范使用，需要各部門建立對話溝通機(jī)制，而很多高校在信息傳遞與溝通方面明顯還不到位。高校專項(xiàng)資金主要牽涉兩個部門，一是財(cái)務(wù)部門，二是歸口部門。高校財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算資金的申報(bào)、到位資金的核算、項(xiàng)目完工的績效考核等工作，而歸口部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體運(yùn)作和項(xiàng)目日常管理。在各部門明確分工以后，財(cái)務(wù)部門并不會過問項(xiàng)目的具體進(jìn)度及執(zhí)行情況，而歸口部門并不會主動向財(cái)務(wù)部門反饋資金使用進(jìn)度，部門之間的信息存在孤島現(xiàn)象。由于存在“重立項(xiàng)，輕實(shí)施”的現(xiàn)象，專項(xiàng)資金下達(dá)后，就存在專項(xiàng)資金長時間閑置，得不到有效使用，造成財(cái)政資金的變相占用，且與高校發(fā)展規(guī)劃及專項(xiàng)資金的申報(bào)目的背道而馳。此外，信息傳遞與溝通的障礙，導(dǎo)致高校部分項(xiàng)目重復(fù)申報(bào)，造成專項(xiàng)資金的浪費(fèi)。

（五）缺乏有效監(jiān)督評價

內(nèi)部監(jiān)管須通過日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督等手段，對項(xiàng)目運(yùn)營進(jìn)行規(guī)范化管理，而從高校監(jiān)督管理情況來看，雖然內(nèi)部審計(jì)、監(jiān)察部門在履行對各部門經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的日常監(jiān)管，但大多沒有出具規(guī)范性的全面檢查報(bào)告，存在形式主義傾向，而專項(xiàng)監(jiān)督也是事后的補(bǔ)救，并沒有從事前進(jìn)行預(yù)警監(jiān)管。另外，審計(jì)監(jiān)察部門的工作存在關(guān)系監(jiān)管現(xiàn)象，制度形同虛設(shè)，部門獨(dú)立性不夠。比如，在項(xiàng)目完工之后，要向財(cái)政部門反饋專項(xiàng)資金使用效果，而高?？冃е笜?biāo)的評價方面存在評分虛高的現(xiàn)象，而審計(jì)部門也默認(rèn)這種現(xiàn)象存在。

四、高校專項(xiàng)資金管理的內(nèi)控體系構(gòu)建措施

（一）強(qiáng)化制度建設(shè)，優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境

針對當(dāng)前高校專項(xiàng)資金審批過于集中的現(xiàn)狀，有必要在高校內(nèi)部建立專項(xiàng)資金審批委員會制度，對專項(xiàng)資金立項(xiàng)、預(yù)算、支出等內(nèi)容展開集體討論，防止個人主義。在項(xiàng)目進(jìn)展過程中，要提高內(nèi)部控制的精細(xì)化管理水平，并形成良好的內(nèi)控環(huán)境，在高校各部門、各歸口管理單位項(xiàng)目部設(shè)立專職人員，推動內(nèi)控管理的日常運(yùn)作，及時發(fā)現(xiàn)、解決問題，以提升項(xiàng)目的運(yùn)作效率，防范專項(xiàng)資金擠占挪用。另外，有必要建立第三方審計(jì)制度，內(nèi)部審計(jì)部門具有依附性，難以真實(shí)反映專項(xiàng)資金的使用情況，而會計(jì)師事務(wù)所等第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的審計(jì)報(bào)告，則更具專業(yè)性和真實(shí)性。

（二）建立風(fēng)險(xiǎn)評估體系

財(cái)政部門或上級主管部門下?lián)艿礁咝５膶ｍ?xiàng)資金，大多根據(jù)高校基礎(chǔ)設(shè)施改擴(kuò)建、科研攻關(guān)業(yè)務(wù)以及教改等項(xiàng)目的資金需求來核定，項(xiàng)目能否取得如期效果，是否存在項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)，與前期論證是否科學(xué)有密切關(guān)系。為此，高校可借鑒企業(yè)成功的內(nèi)控制度，引入專業(yè)評估團(tuán)隊(duì)對項(xiàng)目進(jìn)行前期風(fēng)險(xiǎn)評估，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向評估機(jī)制，以扭轉(zhuǎn)當(dāng)前高校在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測、風(fēng)險(xiǎn)判斷、風(fēng)險(xiǎn)評估方面的被動狀態(tài)。在完善的評估體系下，項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)就能得到準(zhǔn)確預(yù)測，以杜絕項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而如果預(yù)測及控制不到位，高校就要對風(fēng)險(xiǎn)評估體系進(jìn)行重新構(gòu)建，隨時更新，隨時跟蹤和準(zhǔn)確定位各類內(nèi)部管理不善所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）完善控制體系

與其他行業(yè)不同，高校管理的目標(biāo)是提升教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平，并為各行各業(yè)輸送合格人才，故高校領(lǐng)導(dǎo)和教職員工大多集中在教學(xué)工作，而對經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)則過于疏忽。當(dāng)前，對于建設(shè)周期長、投資大的高校專項(xiàng)資金管理來說，任何細(xì)節(jié)控制不到位都可能導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，因此高校應(yīng)根據(jù)自身特點(diǎn)和當(dāng)前內(nèi)控管理存在的薄弱環(huán)節(jié)，在制定和完善內(nèi)控制度的前提下，加強(qiáng)內(nèi)控制度的執(zhí)行力建設(shè)，特別是要針對專項(xiàng)資金控制的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)建立有效的管控手段。更為重要的是，要重視項(xiàng)目后續(xù)評價工作，對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行密切跟蹤，針對項(xiàng)目管理、資金調(diào)度、財(cái)務(wù)開支等方面的漏洞形成有效的監(jiān)督、整改機(jī)制。同時，完善績效評價機(jī)制，讓績效評價機(jī)制落到實(shí)處，使績效評價機(jī)制貫穿項(xiàng)目實(shí)施的全過程，落實(shí)過程評價、效果評價。

（四）推進(jìn)內(nèi)控信息化建設(shè)

高校專項(xiàng)資金管理涉及多個部門，需要各部門協(xié)同配合方可進(jìn)一步提升資金使用效果，因此高校必須根據(jù)內(nèi)控體系構(gòu)建的需要，強(qiáng)化內(nèi)控信息化建設(shè)。要打破財(cái)務(wù)部門與資金歸口管理之間的信息壁壘，一方面建立部門協(xié)調(diào)對話制度，定期互通信息，另一方面還應(yīng)通過信息技術(shù)手段，將財(cái)務(wù)與歸口單位的管理平臺互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)信息共享。另外，紀(jì)委監(jiān)察、審計(jì)部門對防范專項(xiàng)資金的擠占挪用、經(jīng)濟(jì)腐敗等現(xiàn)象具有監(jiān)督和震懾作用，因此也需要將其納入內(nèi)控信息化建設(shè)范圍內(nèi)。

（五）加強(qiáng)監(jiān)督評價及其成果應(yīng)用

高校要在內(nèi)控制度的框架下建立內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制，提升內(nèi)部審計(jì)部門的工作獨(dú)立性，及時有效地避免風(fēng)險(xiǎn)隱患，形成良性的問題反饋機(jī)制。因此，高校應(yīng)強(qiáng)化項(xiàng)目的監(jiān)督績效評價及其評價結(jié)果的應(yīng)用，并將監(jiān)督評價結(jié)果作為資金支持與淘汰的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，特別是對評價結(jié)果不合格的項(xiàng)目，要立即停止撥款或收回資金，提升資源配置的效率和效益。

五、結(jié)語

近年來，隨著高校的擴(kuò)招以及學(xué)科建設(shè)的需要不斷改變，國家加大了高校專項(xiàng)資金的投入，而與之相對應(yīng)的是，高校對專項(xiàng)資金管理的內(nèi)部控制體系還存在諸多問題，與專項(xiàng)資金管理需要難以有效匹配。因此，高校應(yīng)借助內(nèi)部控制管理框架，從內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動、信息傳遞與溝通、內(nèi)部監(jiān)管五要素入手，構(gòu)建內(nèi)部控制執(zhí)行、評價、監(jiān)督體系，充分實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督控制的全過程、動態(tài)化管理。

參考文獻(xiàn)：

[1]李娟.基于內(nèi)部控制的高職院校專項(xiàng)資金管理探討[J].中國民商，2020（4）：46，48.

[2]郭建明.內(nèi)部控制視角下對高校財(cái)政專項(xiàng)資金管理的思考[J].工程技術(shù)研究，2019，4（7）：139-140.