新時代南疆四地州推進基本公共服務現狀研究及對策

基本公共服務關乎民生，關乎國家長治久安，是中國特色社會主義“五位一體”中社會建設的重要組成部分。新時代伴隨城鎮(zhèn)化建設快速推進，人民群眾對基本公共服務需求呈現多元化趨勢，這就要求政府所提供的基本公共服務必須與時俱進。目前在基本公共服務方面存在的供與需的矛盾是制約南疆四地州經濟社會發(fā)展的凸顯問題。摸清南疆四地州基本公共服務供給在“量”與“質”等方面存在的問題，需從多個角度出發(fā)，深入探索導致問題產生的原因，從而制定切實可行的對策，十分必要。

南疆四地州推進基本公共服務現狀及存在的問題

“基本公共服務指的是由政府主導、保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、與經濟社會發(fā)展水平相適應的公共服務，是最基本的民生需求，是一個社會的底線公平，給每個人提供最基本的保障和同等的機會。通常包含以下七個方面的內容：教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育、環(huán)境保護?！?/p>

（一）南疆四地州推進基本公共服務現狀

近些年來，新疆維吾爾族自治區(qū)聚焦社會穩(wěn)定和長治久安總目標，按照“1+3+3+改革開放”工作部署認真開展工作，基本公共服務整體水平不斷提升，社會保障體系日益完善，實施全民免費健康體檢，農牧區(qū)醫(yī)療設施條件明顯改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室標準化率均達100%，居民基本醫(yī)療保險參保率99.7%。南疆四地州累計脫貧251.16萬人，退出2683個貧困村、摘帽16個貧困縣，貧困發(fā)生率由2014年的29.1%降至2.21%。南疆四地州各族人民對美好生活的向往在基本公共服務的各個領域都有所體現和進一步的保障。

（二）南疆四地州基本公共服務供給存在的問題

通過在南疆四地州深入調研，用問卷調查法、結構式訪談法和文獻法獲得大量研究資料，并對研究數據和資料進行系統(tǒng)、深入、細致分析發(fā)現，南疆四地州基本公共服務均等化供給存在的問題分為以下兩個方面：

首先，南疆四地州基本公共服務供給量不足。表現為：第一、資金投入不足、來源單一。南疆四地州由于地理位置較偏遠、氣候條件惡劣、人口較多、維穩(wěn)任務繁重、四地州經濟社會發(fā)展不均衡，加之民族多元生活方式，因此推進基本公共服務所需要投入的資金龐大，導致基本公共服務可持續(xù)性資金投入成本高。資金來源單一，基本上絕對依賴中央、地方政府、援疆省市資金，缺乏企業(yè)、社會組織等市場、社會力量大規(guī)模的資金投入。在問卷調查中，收集到的有效問卷共181份，其中45.3%的受訪者認為南疆四地州基本公共服務項目缺乏資金支持。

第二，南疆四地州基礎設施供給量不足。在有效問卷中，52.49%的受訪者認為已有的基礎設施陳舊、數量不足。雖然2014年至2019年，新疆地區(qū)基礎設施不斷完善，所有地州市邁入高速公路時代，南疆四地州鄉(xiāng)村級學校已大量配備多媒體、電腦等，但整體上受訪者認為居民在文化體育，如圖書館方面的基礎設施少，利用率低，大多數圖書資料比較陳舊，缺乏最新的學習資料數據庫。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院檢驗設備陳舊等。

第三，南疆四地州推進基本公共服務專業(yè)人才不足。在調研中發(fā)現37.57%的受訪者認為缺乏專業(yè)人才資源。例如：89.5%的人認為醫(yī)護人員技術水平需要提高，28.18%的人認為醫(yī)護人員數量需要增加，辦事窗口需要增加。雖然自治區(qū)黨委和政府竭盡全力以公務員支教的方式在填補人才的不足，但從長遠可持續(xù)的角度上看，需要扎根在基層教育衛(wèi)生領域長期從事工作與研究的、優(yōu)良素質的、數量充足、結構合理的隊伍。

第四，南疆四地州基本公共服務供給各領域之間有差異，四地州基本公共服務內部發(fā)展不平衡。問卷里涉及到南疆四地州基本公共服務供給存在的薄弱環(huán)節(jié)中，不難發(fā)現，基本公共服務各項領域中存在不平衡性，72.8%的受訪者認為南疆四地州基本醫(yī)療服務薄弱，其次是人民群眾對基本教育服務（65.19%），公共文化體育（61.33%）、就業(yè)與社會保險服務（57.46%）等等的需求未得到滿足，而南疆四地州在公共安全方面滿意率較高。

第五，南疆四地州基本公共服務供給質量不高。表現為一是南疆四地州基礎設施供給與利用不匹配。二是一些服務項目存在覆蓋盲區(qū)，尚未有效惠及全部流動人口和困難群體。三是服務水平較低，不能靈活滿足群眾多種需求。

南疆四地州基本公共服務供給受制約原因分析

雖然南疆四地州基本公共服務的總體情況有快速改善，但不可回避的是，南疆四地州從基礎教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務、社會保險服務、勞動就業(yè)服務等7個方面來看，都表現出基本公共服務量不足、質不高的問題。分析其背后的原因，分為以下幾個方面：

1、自然環(huán)境因素

南疆四地州面積為58.63平方公里，占全疆總面積的35.2%。該地區(qū)地廣人稀，自然災害頻發(fā)，干旱少雨，水資源匱乏，是新疆生態(tài)環(huán)境最惡劣最脆弱的地方。當地經濟社會發(fā)展、基本公共服務受自然因素制約程度很大，可以說是靠天吃飯。南疆各族人民對美好生活的向往，想要更好發(fā)展需求與本身的環(huán)境承載力相矛盾，適應新常態(tài)、高質量發(fā)展的經濟方式還未成熟。加上交通條件不便利，經濟基礎薄弱，基礎設施建設困難重重，基本公共服務的各項內容開展成本高。與此同時，南疆四地州又是新疆社會穩(wěn)定的重點區(qū)域，維穩(wěn)任務繁重以及脫貧攻堅責任重大，對當地政府而言工作任務艱巨，社會管理成本相當高。本次調研的181份有效問卷中，有52.49%的受訪者認為地理環(huán)境是影響其享受基本公共服務的重要因素?？梢哉f，自然地理環(huán)境因素是客觀存在的，而且是改善南疆四地州基本公共服務的基本抓手。

2、經濟發(fā)展因素

在影響一個國家或地區(qū)基本公共服務的諸多因素中，經濟發(fā)展因素無疑是最重要的指標之一。國民收入與基本公共服務是源與流的關系。如果一個地區(qū)經濟發(fā)展水平越高，則可以說明該地區(qū)公共財政收入越高，在基本公共服務領域可以以較低投入成本獲得較高的收益，因此經濟實力作為一個重要指標，說明水源越充足，分流則越順暢。

以2018年新疆部分地州人均地區(qū)生產總值為參考，將南疆四地州與北疆阿勒泰地區(qū)、塔城地區(qū)、伊犁地區(qū)對比，發(fā)現新疆南北疆各地州之間人均地區(qū)生產總值存在差異。在許多前人的研究中發(fā)現，王雁冰（2014）新疆各地州基本公共服務狀況梯次表中南疆尤其是喀什、和田、克州地區(qū)在新疆各地州基本公共服務狀況梯次表中處于最底水平的層次。而在我們調研中同樣發(fā)現，南疆四地州與北疆三個地區(qū)之間確實有差異，受訪者普遍認為南疆四地州基本公共服務較北疆地區(qū)處于劣勢，而與調研資料相結合證明，經濟發(fā)展實力越高，基本公共服務水平越高。

其次、南疆四地州之間經濟發(fā)展水平也存在著差異，同樣基本公共服務也存在差異?？傮w而言，經濟發(fā)展較好的地區(qū)基本公共服務水平總體比經濟發(fā)展較緩慢的地區(qū)要高一些，這也在以往研究中得到了證實。但尤其值得我們注意的是，南疆四地州之間總單項水平衡量來說，四者之間有差異，比如從公共醫(yī)療衛(wèi)生服務中，以2018年各地州衛(wèi)生技術人員數與執(zhí)業(yè)醫(yī)師數為例，經濟發(fā)展最好的阿克蘇地區(qū)（12206人、2798人）相比喀什地區(qū)衛(wèi)生技術人員（21042人）、執(zhí)業(yè)醫(yī)師數量（4647人）較低。造成這樣的原因，筆者認為數據以2019年的統(tǒng)計數據為準，并不是較長時間的對比，因此每個地區(qū)單個年份在不同領域的投入并不同。

再次，從個人維度上講，個人經濟收入水平也是影響基本公共服務需求的因素。在問卷調查中，受訪者在選擇影響自身基本公共服務需求的因素中，經濟收入情況占67.4%。數據顯示多數受訪者認為經濟收入是制約個人享受基本公共服務需求的因素，例如：如果收入相對較高，個人在享受基本衛(wèi)生服務和基本公共教育服務時選擇性更強，選擇范圍更廣。因此不管是宏觀還是微觀層面，經濟因素都是制約基本公共服務的重要指標。

基本公共服務供給體制與機制改革相對落后

習總書記在黨的十九大報告中特別強調，要“加快推進基本公共服務均等化”“完善公共服務體系、保障群眾基本生活”。從根本原因來講，南疆四地州的基本公共服務體系存在著體制機制難以適應人民日益增長的美好生活需要，同時南疆四地州城鄉(xiāng)之間、群體之間仍然存在不平衡性，因此必須高度重視深化公共服務領域供給側結構性改革，突出改革的重點，完善運行機制，特別是要守住底線，提升基本公共服務均等化水平。現階段南疆四地州基本公共服務供給機制改革落后的原因如下：

1、缺乏競爭性的公共資源配置機制

供給主體單一，政府社會服務方式較落后。政府社會服務方式社會組織力量并未完全參與其中，在訪談中不少受訪者認為，南疆四地州非常缺乏志愿和慈善服務，一些慈善服務由駐村干部、結親對象帶頭開展，缺乏更高層次的平臺支撐。對于南疆四地州志愿者服務的記錄制度欠缺，志愿者服務立法尚未完善是社會組織未能很好發(fā)揮作用的一種體現。

2、南疆四地州基本公共服務考核機制不完善，監(jiān)督問責機制不健全

均等化服務操作化體系不完善，目標不具體，具體工作不規(guī)范，導致地方政府重視度不高，對于完善基本公共服務在社會穩(wěn)定中的作用認識不夠深刻，對于績效考核在公共服務管理中的重要性認識不足。近些年來，黨和政府高度關注考核機制的完善，出臺了一系列的新的干部考核標準。然而，部分南疆四地州干部中存在形式主義、官僚主義的作風，以文件落實文件的現象，并未把基本公共服務落到實處。問卷中31.49%的受訪者認為缺乏對公共服務項目實施的有力監(jiān)督。訪談中越來越多的受訪者提出，認為部分基層政府對基本公共服務不重視，至少是說起來重要，做起來次要，忙起來不要的現象比較常見。因此迫切需要對此現狀進行有力監(jiān)督和督促。

3、基本公共服務供給的資源保障機制需要完善

第一，南疆四地州與新疆平均水平相比，與全國平均水平相比公共基礎設施仍然非常薄弱，是堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，全面堅持小康社會的民生短板。黨中央和自治區(qū)人民政府高度重視南疆四地州的公共服務投入，但調研中52.49%的受訪者認為已有的公共服務設施陳舊，數量不足，基本公共服務項目缺乏資金支持。第二，缺乏基本公共服務專業(yè)人才隊伍，存在留不住人的現象。缺乏完善的人才與激勵制度，因此無法打造一支完整穩(wěn)定的人才隊伍。

4、南疆四地州的社會服務職能較弱

本次調研中，對南疆四地州社會服務職能滿意程度調查中，一般滿意（50.28%）和比較滿意較多（31.49%），不滿意和非常不滿意一共占9.39%。

導致南疆四地州社會服務職能弱的原因有：第一，服務態(tài)度較差，需要深刻改變服務理念，轉變思維;第二，政府公共服務宣傳力度不夠，使得許多群眾不能很好地理解自己需要享受的公共服務有哪些，以及有哪些渠道等;第三，社會服務申請程序繁雜，受訪者表示需要跑的部門多，開的證明多，需要的材料多，社會服務信息平臺尚未完善;第四，49.72%的受訪者認為社會服務監(jiān)督機制與渠道需要完善，使得政府工作公開透明，工作落到實處。第五，南疆四地州社會服務方式落后。調研中，有46.96%的人認為目前迫切需要開通網上診療服務的方式，對于醫(yī)療水平差，交通不便利，以及無法承擔較高診療費的南疆鄉(xiāng)村群眾而言這是及其需要的。

新時代南疆四地州推進基本公共服務的對策建議

筆者針對調研中發(fā)現的新時代南疆四地州推進基本公共服務方面存在的“量不夠”“質不高”的問題，提出相應的對策建議。

1、繼續(xù)加大對南疆四地州基本公共服務量的投入，提高投入能力

首先，在加大可持續(xù)性資金投入的同時，拓展投入資金渠道，廣泛利用社會力量在資金投入中的靈活性優(yōu)勢。其次，繼續(xù)增加基礎設施建設，并對已有的基礎設施進行定期維護，深入研究部分基礎設施利用率低的原因，不斷優(yōu)化資源。例如對于鄉(xiāng)村、縣級圖書館等更新數據庫，結合群團組織開展“讀書分享會”“青少年讀書比賽”等活動，提升利用率;再次、建立基本公共服務專業(yè)人才隊伍，注重引進優(yōu)秀專業(yè)人才的同時，注重對本地人才的培養(yǎng)與培訓，利用好本地人才資源。提高專業(yè)人才待遇，不斷更新完善人才激勵機制，流動機制，使得他們有工作的熱情，充分發(fā)揮積極主動性。最后，補充相關政策，減少南疆四地州基本公共服務供給各領域之間的差異，以鄉(xiāng)村振興為主要抓手，平衡基本公共服務各大領域的發(fā)展進度。

2、提高南疆四地州基本公共服務的總體質量

一是避免服務項目覆蓋存在盲區(qū)，重點保障困難群體和全部流動人口。二是提升政府提供公共服務水平。重點改善服務態(tài)度，轉變服務理念，轉變工作思維;繼續(xù)簡化社會服務申請程序，完善社會服務信息平臺;完善社會服務監(jiān)督機制與渠道，為基本公共服務提供良好的環(huán)境;創(chuàng)新南疆四地州社會服務方式落后，需要開發(fā)“互聯(lián)網+公共服務”方式，以安全便捷的網絡技術作后盾，開發(fā)網上服務新方式 ，降低社會服務成本，提高社會服務效率。

3、完善相關體制機制建設

（1）完善南疆四地州基本公共服務競爭性公共資源配置機制。只要嚴格遵守國家的法律法規(guī)，符合我國社會主義市場經濟發(fā)展規(guī)律，聚焦新疆社會總目標，國有企業(yè)、社會組織可以積極參與到南疆四地州提供基本公共服務中發(fā)揮獨特的作用。政府對自身提供的公共服務職能進行全面評估與梳理，將符合總目標的，履行起來風險較少的領域進行分類，引導眾多社會力量參與其中，完善公共服務社會化目錄;加強志愿和慈善服務，加快對志愿者服務記錄制度。同時，對于新疆政府而言，特別是南疆四地州政府而言，達到新疆社會穩(wěn)定與長治久安的總目標是完善基本公共服務的最根本的基石。一個運行良好的基本公共服務供給體制必然需要良好的、安全的建設環(huán)境，這樣才能吸引大批的企業(yè)參與生產與服務中，激發(fā)社會活力，因此現階段應繼續(xù)堅持聚焦總目標，在維護南疆四地州社會穩(wěn)定的基礎上，突出重點，發(fā)展經濟，提高居民收入水平，扎實推進基本公共服務工作。

（2）完善南疆四地州基本公共服務考核機制、監(jiān)督問責機制，杜絕形式主義、官僚主義作風。

（3）完善公共服務供給的資源保障機制，完善人才激勵制度，建立穩(wěn)定的專業(yè)人才隊伍。

總體而言，各項措施要層層遞進，逐步深入，整合力量，優(yōu)化配置，綜合提升南疆四地州基本公共服務水平。

作者簡介

阿萊·木拉提 新疆維吾爾自治區(qū)黨委黨校助教，研究方向為社會治理