政策工具視角下我國(guó)個(gè)人金融信息保護(hù)政策文本分析與對(duì)策研究

曾剛　趙雪芹　楊一凡

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2021.09.009

[中圖分類(lèi)號(hào)]G304 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008-0821（2021）09-0084-10

中國(guó)人民銀行于2011年發(fā)布的《關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)做好個(gè)人金融信息保護(hù)工作的通知》（銀發(fā)[2011]17號(hào)）中首次寫(xiě)明“個(gè)人金融信息”是指銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)開(kāi)展業(yè)務(wù)所收集的與個(gè)人身份、財(cái)產(chǎn)、賬戶(hù)、信用、交易有關(guān)的信息以及其他個(gè)人信息。2016年，中國(guó)人民銀行發(fā)布的《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》（銀發(fā)[2016]314號(hào)）對(duì)“個(gè)人金融信息”的概念進(jìn)行了拓展。王寶剛等將個(gè)人金融信息劃分為客觀信息、主觀信息及其他信息3類(lèi)。個(gè)人金融信息是指消費(fèi)者在辦理金融業(yè)務(wù)過(guò)程中存檔的個(gè)人信息，包括個(gè)人身份信息、信用信息、儲(chǔ)蓄信息、金融交易信息及其他反映特定個(gè)人某些情況的信息。依據(jù)2020年發(fā)布的《中國(guó)網(wǎng)民權(quán)益保護(hù)調(diào)查報(bào)告》顯示，有78.2%的網(wǎng)民表示其個(gè)人信息被泄露，而其中63.4%的網(wǎng)民又宣稱(chēng)其金融交易記錄被竊取。個(gè)人金融信息泄露事件正在以每年近35%的漲幅速度頻繁發(fā)生。據(jù)相關(guān)報(bào)告記載，2017年金融信息泄露事件1511起，2018年發(fā)生1967起，而2019年多達(dá)2300余起。相較于金融領(lǐng)域發(fā)達(dá)的歐美國(guó)家（地區(qū)）來(lái)看，我國(guó)的金融隱私保護(hù)體系尚不完善，加之傳統(tǒng)金融產(chǎn)業(yè)紛紛投入互聯(lián)網(wǎng)金融建設(shè)，致使個(gè)人金融信息保護(hù)工作面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。Masete N T認(rèn)為要想解決金融隱私保密與信息披露的對(duì)抗難題，其關(guān)鍵在于金融隱私保護(hù)法律的健全問(wèn)題。杜珍媛在比較國(guó)外兩種金融消費(fèi)者信息安全的保護(hù)模式后，提出銀行保密義務(wù)模式存在一定的局限。個(gè)人金融信息保護(hù)政策體系的健全和完善是保證國(guó)家金融隱私安全的有力舉措，政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要手段，因此，政策工具的合理選擇和運(yùn)用對(duì)政策效力的發(fā)揮起決定性作用。本文選取全國(guó)性適用范圍的28份實(shí)施個(gè)人金融信息保護(hù)的政策文本，分析其政策工具利用現(xiàn)狀，并就其中存在的不足提出參考建議。

1基于政策工具的個(gè)人金融信息保護(hù)政策文本分析框架

個(gè)人金融信息保護(hù)政策工具是我國(guó)行政部門(mén)或相關(guān)單位有效開(kāi)展金融信息保護(hù)工作而采取的必要措施，并呈現(xiàn)于政策文本內(nèi)容中。為保證我國(guó)個(gè)人金融信息保護(hù)政策文本分析的合理性，本文從基本政策工具類(lèi)型和個(gè)人金融信息保護(hù)內(nèi)容要素兩個(gè)維度出發(fā)，設(shè)計(jì)X-Y二維分析框架。

1.1 X維度：基本政策工具類(lèi)型維度

政策工具是政府部門(mén)為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而使用的輔助手段。在目前的研究中，政策工具分類(lèi)諸多，本文參考陳恒鈞和黃婉玲提出的政策工具分類(lèi)方法，將其劃分為直接型、間接型、基礎(chǔ)型和引導(dǎo)型4類(lèi)政策工具，并且每種類(lèi)型下又細(xì)分了若干相應(yīng)的工具，這種分類(lèi)方法較直觀地展示了各種工具在政策參與過(guò)程中的直接性程度?；诖耍罁?jù)我國(guó)的個(gè)人金融信息保護(hù)政策文本的實(shí)際情況，確定了我國(guó)在個(gè)人金融信息保護(hù)政策文本中包含4種類(lèi)型，共12個(gè)政策工具，如表1所示，構(gòu)成二維分析框架的X維度。

其中，直接型政策工具指有關(guān)個(gè)人金融信息保護(hù)的產(chǎn)品和服務(wù)都是由政府部門(mén)主導(dǎo)，直接與大眾建立聯(lián)系，而金融領(lǐng)域的非營(yíng)利組織和企業(yè)鮮有參與，主要采取規(guī)范個(gè)人金融信息獲取和利用行為，以減少信息泄露發(fā)生。此類(lèi)產(chǎn)品作用針對(duì)性強(qiáng)，有較強(qiáng)效力，但政策制定過(guò)程中需要考慮執(zhí)行成本大和彈性小等問(wèn)題。包括經(jīng)濟(jì)管制、社會(huì)管制、課稅與規(guī)費(fèi)罰款等。

間接型政策工具可以考慮在金融信息保護(hù)工作中的產(chǎn)品或服務(wù)由政府或企業(yè)等非政府組織單獨(dú)提供，或者實(shí)現(xiàn)公私單位聯(lián)合供給。通常是通過(guò)政府機(jī)關(guān)頒發(fā)個(gè)人金融信息使用許可資格，確保個(gè)人金融信息能夠在合理范圍內(nèi)安全使用。此類(lèi)工具執(zhí)行成本較低，彈性也較大，但是保護(hù)效果較不明顯。包括簽訂契約、使用許可、特許經(jīng)營(yíng)等。

基礎(chǔ)型政策工具指政府在個(gè)人金融信息保護(hù)工作中利用該類(lèi)工具協(xié)助其他企事業(yè)單位達(dá)成個(gè)人金融信息保護(hù)目標(biāo)，政府主要起輔助性作用。此類(lèi)工具所提供的產(chǎn)品是實(shí)現(xiàn)個(gè)人金融信息有效保護(hù)目標(biāo)的基本保障，是支撐其他工具運(yùn)作的基石。包括公共服務(wù)、法規(guī)制定、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定等。

引導(dǎo)型政策工具指政府在個(gè)人金融信息保護(hù)工作中不直接參與相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)的制定，而是通過(guò)引導(dǎo)手段催生其他機(jī)構(gòu)主動(dòng)參與進(jìn)來(lái)。此類(lèi)工具彈性較大，發(fā)散性強(qiáng)，但約束力不夠。包括公共信息、獎(jiǎng)賞鼓勵(lì)、宣傳教育等。

1.2 Y維度：個(gè)人金融信息保護(hù)政策要素維度

基本政策工具能夠顯示政策為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所采取的基本手段，但不能描述個(gè)人金融信息保護(hù)工作的要素特征，不能體現(xiàn)政策保護(hù)的具體方向。因此，需要在解讀和分析我國(guó)個(gè)人金融信息保護(hù)政策的具體內(nèi)容后，綜合考量政策涉及的內(nèi)容要素和內(nèi)在特征后，從個(gè)人金融信息保護(hù)范圍、個(gè)人金融信息保護(hù)責(zé)任和個(gè)人金融信息保護(hù)措施3個(gè)方面構(gòu)建二維政策分析框架的Y維度一個(gè)人金融信息保護(hù)政策要素。個(gè)人金融信息保護(hù)范圍，即相關(guān)政策對(duì)個(gè)人金融信息的相關(guān)定義，以及對(duì)個(gè)人金融信息保護(hù)的適用范圍等進(jìn)行詳細(xì)界定;個(gè)人金融信息保護(hù)責(zé)任，即相關(guān)政策要求明確規(guī)定的政府部門(mén)需要承擔(dān)的監(jiān)管責(zé)任、金融機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)的消費(fèi)者信息保密責(zé)任以及用戶(hù)的監(jiān)督舉報(bào)責(zé)任等進(jìn)行明確說(shuō)明：個(gè)人金融信息保護(hù)措施，即政府或相關(guān)機(jī)構(gòu)通過(guò)實(shí)施制度建設(shè)、經(jīng)濟(jì)管制、法規(guī)制定、獎(jiǎng)賞鼓勵(lì)等措施，確保個(gè)人金融信息保護(hù)工作的順利開(kāi)展。健全的個(gè)人金融信息保護(hù)政策體系，需要內(nèi)部要素保持結(jié)構(gòu)均衡，才能保證政策文本分析實(shí)現(xiàn)客觀、全面。基于上述分析，構(gòu)建個(gè)人金融信息保護(hù)政策的二維分析框架，如圖1所示。

2政策文本的選擇及量化分析

2.1政策文本的選取

確保全面采集我國(guó)個(gè)人金融信息保護(hù)的政策條例，本研究查閱了大量個(gè)人金融信息保護(hù)的相關(guān)文獻(xiàn)，獲得“個(gè)人金融信息”“金融信息保護(hù)”“個(gè)人金融信息安全”“金融信息保密”“金融信息泄露”“金融消費(fèi)者隱私權(quán)”“征信信息保護(hù)”和“儲(chǔ)戶(hù)保密”等關(guān)鍵詞，在“北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)”“北大法意數(shù)據(jù)庫(kù)”及“威科先行法律信息庫(kù)”中進(jìn)行檢索，這3類(lèi)數(shù)據(jù)庫(kù)所包含的公開(kāi)政策文本較為全面，從中獲取的數(shù)據(jù)能夠保證來(lái)源的全面性和準(zhǔn)確性。出于對(duì)政策文本選取代表性和準(zhǔn)確性的考慮，本文按照以下原則收集和篩選相關(guān)數(shù)據(jù)源：一是政策效力需在全國(guó)范圍內(nèi)，政策制定、公布的主體是中央、省級(jí)機(jī)關(guān)部門(mén)，以及全國(guó)性法律法規(guī)，不包括地方性范圍;二是政策內(nèi)容與個(gè)人金融信息保護(hù)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，能直接體現(xiàn)政策對(duì)個(gè)人金融信息保護(hù)工作采取的態(tài)度、措施;三是基于政策工具理論，選取能夠直接反映政策效力的文本。該類(lèi)文本是法律法規(guī)、規(guī)劃、辦法、意見(jiàn)、方案、通知、公告等能夠體現(xiàn)政策用意的文件，對(duì)于批復(fù)、函、領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)和工作報(bào)告等非正式的決策文件不予選取。最終整理出有效政策樣本28份，并依據(jù)政策發(fā)布單位、頒發(fā)時(shí)間順序進(jìn)行排列，具體如表2所示。

對(duì)28份政策文本進(jìn)行編碼，剔除掉與個(gè)人金融信息保護(hù)無(wú)相關(guān)性的政策條款，得到196條政策條款。使用Nvivo12質(zhì)性分析軟件，按照最小長(zhǎng)度兩個(gè)字符，剔除無(wú)用詞頻進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)分析，得出政策文本中頻次最高的1000個(gè)字符數(shù)大于等于2的關(guān)鍵詞，得到圖2所示的詞語(yǔ)云。數(shù)據(jù)顯示，金融、機(jī)構(gòu)、信息、銀行、個(gè)人、管理、消費(fèi)者這7個(gè)詞出現(xiàn)的次數(shù)是最多的。其中，“金融”出現(xiàn)了1994次，“機(jī)構(gòu)”出現(xiàn)了1716次，“信息”出現(xiàn)了1604次，“銀行”出現(xiàn)了1294次，“個(gè)人”出現(xiàn)了828次、“管理”出現(xiàn)了793次、“消費(fèi)者”出現(xiàn)了689次。據(jù)此可發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)有關(guān)個(gè)人金融信息的保護(hù)主要從金融機(jī)構(gòu)治理人手，其中銀行關(guān)注度最高;政策集中點(diǎn)在于消費(fèi)者，因此，個(gè)人金融信息研究也可以定位為金融消費(fèi)者信息。同時(shí)，按照年份發(fā)展可發(fā)現(xiàn)，個(gè)人金融信息保護(hù)政策的適用對(duì)象由銀行業(yè)發(fā)展至各個(gè)領(lǐng)域，從個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)條例中獨(dú)立出具體的個(gè)人金融信息保護(hù)規(guī)范。由此變化可見(jiàn)，當(dāng)前我國(guó)正依據(jù)金融領(lǐng)域發(fā)展勢(shì)態(tài)，對(duì)個(gè)人金融信息保護(hù)工作從全面性、針對(duì)性角度使用政策工具。

2.2政策文本內(nèi)容編碼

將選取的28份政策文本中的具體政策條款作為基本分析單元，按照“政策編號(hào)一章節(jié)編號(hào)一條款編號(hào)一政策工具編號(hào)”的方式編碼，對(duì)個(gè)人金融信息保護(hù)政策工具及政策內(nèi)容要素進(jìn)行識(shí)別與-歸類(lèi)。如表3所示，“1-3-29-D”表示《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》第3章節(jié)中的第29條款“銀行、支付機(jī)構(gòu)處理消費(fèi)者金融信息，應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、必要原則，經(jīng)金融消費(fèi)者或者其監(jiān)護(hù)人明示同意，但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。銀行、支付機(jī)構(gòu)不得收集與業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的消費(fèi)者金融信息，不得采取不正當(dāng)方式收集消費(fèi)者金融信息，不得變相強(qiáng)制收集消費(fèi)者金融信息?！痹谡吖ぞ呔S度編碼為間接型的“使用許可”政策工具?！?3-2-H”表示《中國(guó)人民銀行關(guān)于金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好客戶(hù)個(gè)人金融信息保護(hù)工作的通知》第2條款政策內(nèi)容，該項(xiàng)政策條款在政策工具維度編碼為基礎(chǔ)型的“個(gè)人金融信息保護(hù)制度建設(shè)”政策工具。這里需要指明的是，一項(xiàng)政策條例中出現(xiàn)多種政策工具，則對(duì)該政策按工具類(lèi)別多次編碼。

本文在借鑒前人對(duì)政策工具分類(lèi)的方法基礎(chǔ)上，結(jié)合政策文本內(nèi)容和具體特征，總結(jié)歸納出我國(guó)個(gè)人金融信息保護(hù)政策中應(yīng)用的政策工具類(lèi)型。按照分類(lèi)，將我國(guó)個(gè)人金融信息保護(hù)政策工具劃分為11項(xiàng)，4大類(lèi)型，如表4所示。

2.3政策文本的量化分析

2.3.1基本政策工具維度分析

由表4中的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在196條個(gè)人信息保護(hù)政策工具中，使用比例并不均勻，其中基礎(chǔ)型政策工具占比最多（76.6%），直接型、間接型和引導(dǎo)型政策工具分別占比6.1%、8.6%、8.7%。這體現(xiàn)了我國(guó)仍希望在金融信息保護(hù)制度建設(shè)、制定法規(guī)、提供服務(wù)和厘清責(zé)任等基礎(chǔ)性方法建構(gòu)上，推動(dòng)當(dāng)前國(guó)內(nèi)金融界對(duì)個(gè)人金融信息保護(hù)的重視和付諸行動(dòng)，體現(xiàn)了我國(guó)政府及金融界對(duì)個(gè)人金融信息保護(hù)的推動(dòng)與引導(dǎo)作用。同時(shí)，在查閱大量有關(guān)信息保護(hù)政策相關(guān)研究?jī)?nèi)容后發(fā)現(xiàn)，相較于其他類(lèi)型信息保護(hù)政策而言，個(gè)人金融信息保護(hù)政策在運(yùn)用政策工具過(guò)程中，4大類(lèi)政策工具占比大致相似。但在間接型政策工具中，運(yùn)用簽訂契約、使用許可兩項(xiàng)政策工具次數(shù)明顯偏多。由此可見(jiàn)，我國(guó)政府金融信息保護(hù)工作側(cè)重在建立金融機(jī)構(gòu)行為規(guī)范上。

1）基礎(chǔ)型政策工具使用過(guò)溢。在基礎(chǔ)型政策工具中，個(gè)人金融信息保護(hù)制度建設(shè)占比最高（28.1%），其次是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定（16.8%）和法規(guī)制度（12.8%），這表明在政策制定過(guò)程中容易采用基礎(chǔ)信息保護(hù)制度建設(shè)、信息保護(hù)技術(shù)服務(wù)創(chuàng)新等工具直接推動(dòng)我國(guó)個(gè)人金融信息保護(hù)發(fā)展，但是僅依靠純粹的制度建設(shè)、設(shè)施更新等物理措施并不能充分調(diào)動(dòng)金融領(lǐng)域?qū)τ谙M(fèi)者金融信息保護(hù)的自覺(jué)性，責(zé)任認(rèn)定（10.2%）是金融從業(yè)者對(duì)金融信息保護(hù)的認(rèn)知及其行為的規(guī)束。

2）間接型、引導(dǎo)型政策工具使用偏少。間接型政策工具就是金融機(jī)構(gòu)與政府、消費(fèi)者等主體進(jìn)行簽訂信息保護(hù)契約，利用可查證書(shū)面協(xié)議承諾保護(hù)金融消費(fèi)者隱私。引導(dǎo)型政策工具是政府、金融機(jī)構(gòu)利用現(xiàn)有的法規(guī)政策和資源對(duì)金融從業(yè)者、消費(fèi)者等科普金融信息保護(hù)重要性，通過(guò)信息公開(kāi)、宣傳教育、員工培訓(xùn)等手段強(qiáng)化大眾的個(gè)人金融信息安全防范意識(shí)和業(yè)務(wù)能力。但結(jié)果顯示，間接型、引導(dǎo)型政策工具應(yīng)用次數(shù)遠(yuǎn)不及基礎(chǔ)型政策工具。其中，使用許可（6.1%）和宣傳教育（8.2%）二者應(yīng)用相對(duì)較為頻繁，說(shuō)明我國(guó)政府十分重視提升金融消費(fèi)者的金融素養(yǎng)和信息安全意識(shí)。

3）直接型政策工具使用不夠。與基礎(chǔ)型、間接型、引導(dǎo)型政策工具相比較，直接型政策工具的作用效果可謂一針見(jiàn)血。然而，在4類(lèi)政策工具的使用程度上，直接型政策工具使用占比最低，甚至是使用嚴(yán)重不夠，這表明當(dāng)前我國(guó)政府仍希望依靠保護(hù)制度建設(shè)和營(yíng)造金融信息安全環(huán)境來(lái)推動(dòng)個(gè)人金融信息保護(hù)工作的有效開(kāi)展，卻忽視了利用直接的懲罰手段來(lái)促進(jìn)個(gè)人金融信息的發(fā)展更具威懾力。直接型政策工具主要由社會(huì)管制（3.6%）、規(guī)費(fèi)罰款（2.5%）構(gòu)成，政府通過(guò)這些政策工具來(lái)直接約束金融信息泄露、倒賣(mài)、非法利用等行為來(lái)降低金融信息風(fēng)險(xiǎn)。

2.3.2政策要素維度分析

依據(jù)基本政策工具與政策要素兩個(gè)維度的X-Y二維分析框架，得出如表5所示的分布結(jié)果。為了推動(dòng)國(guó)內(nèi)個(gè)人金融信息保護(hù)政策的發(fā)展，政府部門(mén)在每種政策要素維度中搭配了不同的政策工具組合，呈現(xiàn)多樣化分布。其中個(gè)人金融信息保護(hù)措施占比最大，達(dá)到66.4%，X維度中的4大類(lèi)政策工具均有涉及，可見(jiàn)當(dāng)前個(gè)人金融信息保護(hù)政策的重心集中在措施要素上。其次是個(gè)人金融信息保護(hù)責(zé)任政策要素和范圍政策要素占比分別為17.3%和16.3%，這兩類(lèi)政策要素主要集中在基礎(chǔ)型政策工具。3大政策要素在一定程度上體現(xiàn)了文本中的政策要素構(gòu)成不合理，需要對(duì)其進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化。

3個(gè)人金融信息保護(hù)政策文本分析結(jié)論

3.1政策工具實(shí)質(zhì)效力需提升

從收集的28份個(gè)人金融信息保護(hù)政策文本中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)為推進(jìn)個(gè)人金融信息的有效保護(hù)已頒布了諸多如意見(jiàn)、方案、通知、辦法、規(guī)劃等類(lèi)型的政策，但就整體效力而言，絕大多數(shù)政策工具的效力較弱，約束力較強(qiáng)的法規(guī)條例等類(lèi)型的政策工具十分貧瘠，從中可反映我國(guó)個(gè)人金融信息保護(hù)政策仍舊是重目標(biāo)規(guī)劃而輕強(qiáng)效力的弊端。也就是說(shuō)，政府對(duì)金融消費(fèi)者信息安全的管理主要還是從制度建設(shè)入手，而非使用成本大、彈性小的強(qiáng)效力政策工具。從中也能發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)當(dāng)前的個(gè)人金融信息保護(hù)領(lǐng)域建設(shè)中，因?yàn)橄嚓P(guān)的法律法規(guī)條文頒布滯后、行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)未發(fā)揮作用等原因，現(xiàn)有政策工具體系尚未利用專(zhuān)門(mén)立法類(lèi)的政策工具，致使當(dāng)前的政策工具效力較弱，對(duì)個(gè)人金融信息保護(hù)的力度整體偏弱。

3.2政策工具整體結(jié)構(gòu)不合理

依據(jù)基本政策工具維度的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)個(gè)人金融信息保護(hù)政策文本中所使用的政策工具結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出不均衡特征，具體表現(xiàn)為基礎(chǔ)型政策工具使用過(guò)溢，而間接型、引導(dǎo)型政策工具使用偏少，直接型政策工具稀缺?；A(chǔ)型政策工具因其有較長(zhǎng)的時(shí)間效力，能為個(gè)人金融信息保護(hù)建設(shè)工作提供有利的環(huán)境，但此類(lèi)工具約束力較差、政策執(zhí)行的彈性空間較大，容易出現(xiàn)有選擇地執(zhí)行政策，甚至出現(xiàn)抵制政策的現(xiàn)象，阻礙了政策的有效實(shí)施;直接型工具具備較強(qiáng)的保護(hù)力度，能夠更加規(guī)范和約束個(gè)人金融信息泄露行為，但我國(guó)對(duì)于個(gè)人金融信息保護(hù)政策制度的起步較晚，至今而言仍無(wú)一部相關(guān)法律?，F(xiàn)行的個(gè)人金融信息保護(hù)政策中，使用了制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、建立健全信息保護(hù)制度等基礎(chǔ)性程度較高的政策工具，而執(zhí)行成本較低的引導(dǎo)型和間接型輔助性工具嚴(yán)重稀缺，這不利于金融消費(fèi)者信息保護(hù)政策體系的完善。從政策要素維度的分布看，3大政策要素的運(yùn)用也不均衡，目前頒布的政策更多是集中在個(gè)人金融信息保護(hù)措施上，而涉及個(gè)人金融信息保護(hù)責(zé)任和范圍的政策條例則明顯不夠，由此可以看出，我國(guó)的個(gè)人金融信息保護(hù)政策中存在政策工具選擇和利用不合理的現(xiàn)象。

3.3政策文本可操作性待增強(qiáng)

目前所收錄到的28份政策文本中以通知、辦法、意見(jiàn)類(lèi)型的偏多，這幾類(lèi)政策的實(shí)際效力并不強(qiáng)，缺乏實(shí)質(zhì)效力強(qiáng)的約束性手段，在個(gè)人金融信息保護(hù)工作開(kāi)展過(guò)程中，其可操作性并不理想，容易出現(xiàn)“鉆空子”現(xiàn)象。我國(guó)法律一直都將隱私權(quán)歸屬于名譽(yù)權(quán)保護(hù)范圍內(nèi)，即便是2009年的《侵權(quán)責(zé)任法》和2017年的《民法總則》闡明了公民享有個(gè)人隱私權(quán)力，但都只是提供了法律參考依據(jù)，未享有具體的法律效應(yīng)。在金融領(lǐng)域，金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行消費(fèi)者隱私保護(hù)規(guī)定時(shí)，能輕易通過(guò)“本人同意”及“格式條款”等逃避其義務(wù)，降低違法成本。

3.4政策工具配套措施需完善

依據(jù)我國(guó)個(gè)人金融信息保護(hù)政策工具的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，具備實(shí)質(zhì)性處罰措施的直接型工具僅占總數(shù)的6.1%，而頻次多達(dá)150次的基礎(chǔ)型政策工具中，有80%以上工具僅起到推動(dòng)我國(guó)個(gè)人金融信息保護(hù)建設(shè)的倡導(dǎo)性作用，難在實(shí)際操作后繼中形成強(qiáng)約束力的法律法規(guī)。同時(shí)，在196條政策工具中僅有25條法規(guī)制定，但并不存在一部完整的金融信息保護(hù)法律，可見(jiàn)在我國(guó)個(gè)人金融信息保護(hù)工作中，相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)仍舊不足。從現(xiàn)有的政策工具來(lái)看，我國(guó)個(gè)人金融信息保護(hù)工作還需要經(jīng)濟(jì)管制、政府保險(xiǎn)、金融體系等政策工具緊密配合，而使用新的政策工具，也需要同工信、工商、財(cái)政和稅務(wù)等部門(mén)聯(lián)合實(shí)施。

4個(gè)人金融信息保護(hù)政策體系的優(yōu)化建議

4.1提升政策工具實(shí)質(zhì)效力

基礎(chǔ)型工具是政策條文中通用的、能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)政策目標(biāo)提供基礎(chǔ)型條件的政策工具，對(duì)于個(gè)人金融信息保護(hù)政策而言，它通常是建設(shè)個(gè)人金融隱私保護(hù)所需要的技術(shù)設(shè)施平臺(tái).以及頒發(fā)相關(guān)法律法規(guī)和制定相關(guān)規(guī)范等基礎(chǔ)措施。盡管各界都在強(qiáng)烈呼吁推進(jìn)金融隱私保護(hù)政策的出臺(tái)，也大量應(yīng)用了相關(guān)基礎(chǔ)型工具，但由于監(jiān)管復(fù)雜、利益沖突等眾多方面的原因，后續(xù)出臺(tái)相關(guān)法規(guī)的速度仍舊緩慢。因此，政策制定過(guò)程中，需要加大高效力政策工具的應(yīng)用力度，推行多元主體合作，比如提高個(gè)人金融信息保護(hù)的各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定門(mén)檻、增加直接型工具中各類(lèi)懲處措施力度以及擴(kuò)大各相關(guān)監(jiān)管部門(mén)的責(zé)任歸屬范圍和義務(wù)等手段。國(guó)家有關(guān)部門(mén)之間加強(qiáng)聯(lián)系、實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)溝通合作，在相互學(xué)習(xí)中提高政策工具選擇利用的合理性和有效性。例如在使用較少的引導(dǎo)型工具時(shí)，可以與宣傳部、工信部等有關(guān)部門(mén)合作，確保制定政策的科學(xué)合理，提高個(gè)人金融信息保護(hù)工作的行政效率。

4.2平衡政策工具結(jié)構(gòu)比例

政策工具因其自身特性不同，所具備的功能也是互異的，在運(yùn)用政策工具組合時(shí)，需要充分考慮各類(lèi)政策工具的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)最穩(wěn)妥、適合的組合方案，在重視運(yùn)用基礎(chǔ)型工具的同時(shí)，也需要關(guān)注間接型、引導(dǎo)型和直接型工具。依據(jù)政策工具使用頻數(shù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，在金融信息保護(hù)工作上，政府主要還是依靠基礎(chǔ)型政策工具，其中個(gè)人金融信息保護(hù)制度建設(shè)內(nèi)容最多。相較之下，政府及金融機(jī)構(gòu)的宣傳教育等引導(dǎo)型工具使用頻次很低?；A(chǔ)型程度較高的政策工具通常起奠基作用，其本身實(shí)質(zhì)效力不夠，難以強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)及消費(fèi)者的金融隱私保護(hù)意識(shí)，還需要加大直接型和引導(dǎo)型政策工具的投入來(lái)彌補(bǔ)。政府部門(mén)也可以在金融隱私保護(hù)政策中適當(dāng)新增未利用的政策工具，例如經(jīng)濟(jì)管制、獎(jiǎng)賞鼓勵(lì)等。同時(shí)，擴(kuò)大簽訂契約、宣傳教育等輔助性政策工具的使用頻次，使得政策工具結(jié)構(gòu)合理化。而從個(gè)人金融信息保護(hù)政策要素維度分析，需要保持3類(lèi)要素結(jié)構(gòu)均衡合理，確保在今后的政策制定中擴(kuò)大保護(hù)范圍和保護(hù)職責(zé)兩類(lèi)政策要素的頻次。

4.3強(qiáng)化政策工具可操作性

政府選取具體的政策工具實(shí)施金融消費(fèi)者信息保護(hù)工作時(shí)，存在過(guò)分倚重個(gè)別政策工具的現(xiàn)象，例如直接型、間接型、引導(dǎo)型3類(lèi)政策工具使用頻次總和還不及個(gè)人金融信息保護(hù)制度建設(shè)政策工具。為了充分發(fā)揮4類(lèi)政策工具的協(xié)調(diào)效應(yīng)，政府需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各政策工具的使用比例，比如降低基礎(chǔ)型政策工具占比，加大直接型、間接型和引導(dǎo)型政策工具的投入，確保4類(lèi)政策工具比例結(jié)構(gòu)均衡協(xié)調(diào)，以保證個(gè)人金融隱私保護(hù)工作保持良性運(yùn)轉(zhuǎn)。更為全面地完善金融消費(fèi)者信息保護(hù)法律法規(guī)能為個(gè)人金融信息保護(hù)工作提供有利支撐，國(guó)家法律的不可觸犯性不僅為個(gè)人金融信息保護(hù)提供法律依據(jù)，還能?chē)?yán)重懲罰金融隱私泄露行為，打擊犯罪。我國(guó)需要充分考量國(guó)情，積極汲取各行業(yè)人才建議，盡快出臺(tái)有序穩(wěn)定的個(gè)人金融信息保護(hù)相關(guān)法律。

4.4完善政策工具網(wǎng)絡(luò)體系

首先，當(dāng)前我國(guó)個(gè)人金融信息保護(hù)工作主要是由中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等部門(mén)開(kāi)展，但是政策工具的選擇需要依據(jù)其特定的對(duì)象，才能從其功能、效果、范圍等角度發(fā)揮其作用，還需要國(guó)家工業(yè)與信息化部、國(guó)家工商行政管理總局、商務(wù)部、科學(xué)技術(shù)部等相關(guān)部門(mén)發(fā)揮其力量，因此，個(gè)人金融信息保護(hù)工作需要我國(guó)多個(gè)部門(mén)建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從全局視角出發(fā)，就個(gè)人金融信息保護(hù)做出統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)政策工具的精準(zhǔn)選擇和綜合利用。同時(shí)，不可忽視金融領(lǐng)域的高尖人才力量，充分汲取相關(guān)建議以保證個(gè)人金融信息保護(hù)工作的科學(xué)客觀。其次，需要緊急出臺(tái)相關(guān)的金融隱私保護(hù)法規(guī)條例，從立法層面規(guī)范金融信息使用行為，從政策工具層面上升至法律層面，強(qiáng)化其效力。最后，需要提高政策工具選擇使用的合理性和系統(tǒng)性，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)管制、政府保險(xiǎn)、金融體系等新增工具的使用頻次.聯(lián)合有關(guān)部門(mén)制定相關(guān)配套措施，確保政策工具利用的科學(xué)合理，有效實(shí)現(xiàn)政策工具的價(jià)值。

5結(jié)束語(yǔ)

本文選取我國(guó)2007—2020年出臺(tái)的個(gè)人金融信息保護(hù)政策文本，從政策工具視角出發(fā)，構(gòu)建X-Y二維分析框架探析我國(guó)當(dāng)前個(gè)人金融信息保護(hù)體系的內(nèi)在特征，并就此提出建議參考。依據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，我國(guó)目前對(duì)個(gè)人金融信息保護(hù)工作的重視程度逐步上升，在28份政策中運(yùn)用了11項(xiàng)政策工具，分別從不同的角度去避免金融消費(fèi)者信息泄露，但由于我國(guó)的個(gè)人金融信息保護(hù)意識(shí)欠缺，多項(xiàng)政策存在約束力弱、針對(duì)性不強(qiáng)等缺點(diǎn)，個(gè)人金融信息保護(hù)政策體系并不健全。伴隨著社會(huì)和政府的逐漸重視，我國(guó)在個(gè)人金融信息保護(hù)工作上，需要多利用直接型工具提升政策效力，保持整體結(jié)構(gòu)均衡，并結(jié)合實(shí)際確保政策的可操作性，努力實(shí)現(xiàn)個(gè)人金融信息保護(hù)的目標(biāo)。