巴西開放政府?dāng)?shù)據(jù)的隱私風(fēng)險控制研究

陳美　梁乙凱

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2021.09.013

[中圖分類號]D63-39 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1008-0821（2021）09-0127-08

自2009年以來，巴西法律明確規(guī)定，在網(wǎng)上可以獲取各級政府公共預(yù)算和機構(gòu)的數(shù)據(jù)。2011年6月20日，時任巴西總統(tǒng)Neto將其競選活動中承諾的1156號法案進行頒布，以促進立法機關(guān)的透明度。該法案的內(nèi)容包括議會程序中實施開放數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)，如目標(biāo)、原則、概念和限制等。這一法案的目標(biāo)是通過提供電子形式和開放格式的非機密數(shù)據(jù)庫，向社會提供資源，以便監(jiān)測立法機關(guān)，并參與立法機關(guān)的政治與行政決策。為了實現(xiàn)該法案，巴西市議會網(wǎng)站中創(chuàng)建了一個網(wǎng)頁，包含開放格式的議會數(shù)據(jù)。但是，該網(wǎng)站還包括賬單數(shù)據(jù)、市議員個人數(shù)據(jù)和人力資源數(shù)據(jù)，容易產(chǎn)生隱私風(fēng)險。在2013年發(fā)布《開放數(shù)據(jù)晴雨表：全球報告》中，巴西在全球77個國家中排名第28位，在美洲地區(qū)排名第5，位于美國、加拿大、墨西哥和智利之后。這次評估顯示，巴西在政府、公民社會和企業(yè)實現(xiàn)開放數(shù)據(jù)效益的準(zhǔn)備方面表現(xiàn)相對較好，但仍有改進的空間，如數(shù)據(jù)集影響和可用性相對較弱。隨著不斷的改進，巴西在萬維網(wǎng)基金會于2017年5月發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)晴雨表：全球報告》（第4版）中綜合排名全世界第18。從國內(nèi)研究情況來看，目前有研究針對巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開放的特點進行研究，但尚無對巴西開放政府?dāng)?shù)據(jù)中個人隱私保護進行研究。因此，本文對巴西政府開放數(shù)據(jù)中隱私風(fēng)險控制進行研究，以期為我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放和個人隱私保護提供參考。

1開放政府?dāng)?shù)據(jù)中個人隱私的評判標(biāo)準(zhǔn)

1.1個人隱私保護的法律內(nèi)容

1）《個人數(shù)據(jù)保護法》（Lei GerN de Protecao de Dados Pessoais，以下簡稱LGPD）。2018年8月14日，巴西頒布了第13709/2018號法律LGPD，并將于2020年生效。這一法律的靈感來自與之類似的《通用數(shù)據(jù)保護條例》（General Data Protec-tion Regulation，GDPR）。LGPD第3條明確了該法的適用范圍。該條規(guī)定，LGPD適用于所有由私人機構(gòu)、個人及政府處理的個人數(shù)據(jù)：數(shù)據(jù)是在巴西收集或處理，或數(shù)據(jù)處理目的是在巴西提供商品或服務(wù)。這表明該法具有域外影響力。LGPD第4條指出，本法不適用于個人數(shù)據(jù)處理的情形包括：①由自然人出于私人和非經(jīng)濟目的而進行的數(shù)據(jù)處理;②專為新聞、藝術(shù)或?qū)W術(shù)目的而進行的數(shù)據(jù)處理;③專為公共安全、國防、國家安全或?qū)π淌路缸锏恼{(diào)查和起訴而進行的數(shù)據(jù)處理：④與源自其他國家且僅在數(shù)據(jù)傳輸途中通過巴西的個人數(shù)據(jù)有關(guān)的數(shù)據(jù)處理。

2）《公共信息獲取法》（2011年第12527號法律）。2011年11月18日，巴西通過了《公共信息獲取法》，該法對政府擁有的數(shù)據(jù)和信息的獲取進行了規(guī)范。該法使得公民不僅可以向公共部門請求個人數(shù)據(jù)內(nèi)容，還可以更新和修正公共數(shù)據(jù)庫中可用的任何錯誤數(shù)據(jù)?？梢?，該法是巴西公共數(shù)據(jù)民主化的里程碑，提倡公民所要求的數(shù)據(jù)必須遵循巴西相關(guān)開放數(shù)據(jù)法律法規(guī)中的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，巴西開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站可視為政府建立用于集中搜索和獲取公共數(shù)據(jù)和信息的工具。根據(jù)該法第25條，國家有義務(wù)控制其機關(guān)和部門對其產(chǎn)生和獲取的機密數(shù)據(jù)的獲取和披露，以確保其得到保護。第31條規(guī)定，個人數(shù)據(jù)處理必須以透明的方式進行，并要尊重人們的隱私、名譽和形象，以及個人的自由和保障。第34條規(guī)定，公共機構(gòu)和部門應(yīng)對因未經(jīng)授權(quán)披露或不當(dāng)使用機密數(shù)據(jù)或個人數(shù)據(jù)而造成的損害負(fù)直接責(zé)任，并在有意或有罪的情況下確定職責(zé)，以確保各自的歸還權(quán)。

3）《憲法》。巴西于1988年10月頒布的《憲法》不僅保護包括通信、電報、電話和數(shù)據(jù)通信保密性在內(nèi)的隱私權(quán)，還涉及消費者保護。這些條款使得所有人都有權(quán)從公共機構(gòu)接受與本人有關(guān)的私人利益或任何公共機構(gòu)中存儲的集體或普遍利益的數(shù)據(jù)，但對國家安全至關(guān)重要的數(shù)據(jù)則被排除在外，如該法第5ⅩⅩⅩⅠ條將消費者保護作為一項基本權(quán)利;第170Ⅴ條確立的原則是，消費者保護是維護國家經(jīng)濟秩序的一個方面。

1.2個人隱私界定

在個人隱私的具體保護范圍上，大多數(shù)國家（地區(qū)）對于個人隱私的界定與保護都十分寬泛，在法律中僅以“個人敏感數(shù)據(jù)”或“個人信息”一言以蔽之，而少數(shù)國家（地區(qū)），如挪威、希臘和烏克蘭等國（地區(qū)）則對所納入保護的個人信息有較明確的定義。就巴西而言，根據(jù)LGPD第5條第1款，個人數(shù)據(jù)是“與已識別或可識別自然人有關(guān)的數(shù)據(jù)”。“可識別”一詞擴大了LGPD的范圍，即不僅僅指那些明顯識別個人的數(shù)據(jù)。正如GDPR和新的《加州消費者隱私法案》（CCPA）一樣，LGPD的目標(biāo)是那些可以用來識別個人的數(shù)據(jù)，即使這個人的面部信息并沒有被這樣做。針對“可識別”，LGPD沒有進一步進行界定，但LGPD第12條第2款指出，就本法而言，個人數(shù)據(jù)（如果已識別）也可以被視為用于形成特定自然人的行為特征的數(shù)據(jù)。此外，巴西相關(guān)法律沒有針對“去識別化”和“假名”進行界定，但LGPD第5條第Ⅺ款將“匿名”界定為：在數(shù)據(jù)處理時，使用合理且可用的技術(shù)手段，從而使數(shù)據(jù)失去與個人直接或間接關(guān)聯(lián)的可能性。LGPD第5條第Ⅲ款進一步對“匿名數(shù)據(jù)”進行界定：考慮到數(shù)據(jù)處理時使用合理和可用的技術(shù)手段，無法確定與持有人有關(guān)的數(shù)據(jù)。針對匿名數(shù)據(jù)與個人數(shù)據(jù)的關(guān)系，LGPD第12條指出，匿名數(shù)據(jù)在本法中將不被視為個人數(shù)據(jù)，除非當(dāng)匿名提交數(shù)據(jù)的過程被逆轉(zhuǎn)，而且這一逆轉(zhuǎn)是通過其自身手段或合理努力來實現(xiàn)。這個規(guī)定意味著，匿名數(shù)據(jù)可以自由處理，即如果不采取合理的努力而不能逆轉(zhuǎn)匿名過程，那么無需在法律基礎(chǔ)上認(rèn)可該處理。敏感的個人數(shù)據(jù)通常被定義為個人數(shù)據(jù)的子類別，并且數(shù)據(jù)處理時會有所涉及。根據(jù)第5條第Ⅱ款，敏感個人數(shù)據(jù)包括“種族或族裔血統(tǒng)、宗教信仰、政治見解、與工會或其他宗教組織的隸屬關(guān)系、哲學(xué)或政治組織成員、與健康或性生活相關(guān)的數(shù)據(jù)、遺傳或生物特征數(shù)據(jù)”。

2開放政府?dāng)?shù)據(jù)中數(shù)據(jù)保護影響評估（DPIA）和風(fēng)險評估

2.1數(shù)據(jù)保護影響評估（DPIA）的框架

當(dāng)前，除了LGPD外，巴西沒有法律對DPIA進行規(guī)定。一旦LGPD正式生效后，國家數(shù)據(jù)保護局（Autoridade Nacional de Protecao de Dados，AN-PD）將有權(quán)訂購一份涉及管制數(shù)據(jù)處理操作的DPIA報告。為了評估數(shù)據(jù)處理活動在特定情況下對數(shù)據(jù)主體的權(quán)利和自由所造成的風(fēng)險，GDPR和LGPD都制定了DPIA的執(zhí)行要求。GDPR規(guī)定了需要實施DPIA的情況，而LGPD中DPIA的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)比GDPR少，如表1所示。

1）DPIA執(zhí)行必要性。ANPD被授權(quán)制定相應(yīng)規(guī)則來規(guī)定哪些數(shù)據(jù)處理操作需要進行DPIA，如根據(jù)第4條第3款，ANPD應(yīng)針對LGPD中所涉及國家安全例外情況發(fā)布技術(shù)意見或建議，并要求在這些情況下進行DPIA。根據(jù)第55-J條第ⅩⅢ款，ANPD的一項任務(wù)是，當(dāng)數(shù)據(jù)處理可能會對LGPD所述數(shù)據(jù)保護原則產(chǎn)生高風(fēng)險時，可以就隱私和數(shù)據(jù)保護以及DPIA發(fā)布相應(yīng)規(guī)則和程序。第32條規(guī)定，ANPD可以要求公共機構(gòu)向公民發(fā)布其個人數(shù)據(jù)的DPIA報告，并可以針對公共機構(gòu)采用的個人數(shù)據(jù)處理標(biāo)準(zhǔn)和良好做法提供建議。與之相同的是，GDPR也規(guī)定了特定情況下實施DPIA的要求，而且歐盟成員國的監(jiān)督部門可以進一步確定哪些數(shù)據(jù)處理需要進行DPIA。

2）DPIA界定。根據(jù)LGPD第5條第ⅩⅦ款，DPIA是數(shù)據(jù)控制者提供的文件，描述可能對公民自由和基本權(quán)利產(chǎn)生風(fēng)險的個人數(shù)據(jù)處理流程、保障措施和風(fēng)險緩解機制。這一界定與GDPR的不同。GDPR認(rèn)為，DPIA是“對所設(shè)想的處理業(yè)務(wù)對個人數(shù)據(jù)保護的影響的評估”。

3）DPIA適用情況。LGPD不確定什么時候需要進行DPIA，但ANPD可以請求數(shù)據(jù)控制者執(zhí)行DPIA并提供報告。例如，根據(jù)LGPD第10條第3款，如果數(shù)據(jù)控制者基于合法權(quán)益而對個人數(shù)據(jù)進行處理，那么ANPD可以要求數(shù)據(jù)控制者提供一份關(guān)于個人數(shù)據(jù)保護的影響報告（DPIAs），并遵守商業(yè)和工業(yè)秘密。這個方面也與GDPR不同。GDPR規(guī)定，需要進行DPIA的情況包括：當(dāng)數(shù)據(jù)處理過程可能對自然人的權(quán)利和自由造成高風(fēng)險：基于數(shù)據(jù)自動化處理，對涉及自然人的個人方面進行系統(tǒng)而廣泛的評價;大規(guī)模處理特殊類別數(shù)據(jù);對公共區(qū)域進行大規(guī)模系統(tǒng)監(jiān)控。

4）DPIA包含內(nèi)容。LGPD第38條規(guī)定，AN-PD可以要求數(shù)據(jù)控制者根據(jù)商業(yè)和工業(yè)保密或相關(guān)規(guī)定，參考其數(shù)據(jù)處理操作，針對個人數(shù)據(jù)（包括敏感數(shù)據(jù)）進行DPIAs。在遵守本條款規(guī)定的前提下，這個DPIA報告必須至少包含對所收集數(shù)據(jù)類型的描述，用于數(shù)據(jù)收集和保證信息安全的方法，以及數(shù)據(jù)控制者所采取的減輕風(fēng)險的安全措施和保障機制。這點與GDPR的規(guī)定不同。GDPR規(guī)定，DPIA至少應(yīng)包括：系統(tǒng)地說明數(shù)據(jù)處理流程和目的：評估數(shù)據(jù)處理流程與目的有關(guān)的必要性和相稱性;評估數(shù)據(jù)主體的權(quán)利和自由所面臨的風(fēng)險。

5）基于DPIA的措施。LGPD并沒有就DPIA后的風(fēng)險減緩措施作出任何明確規(guī)定。與之不同的是，GDPR規(guī)定了為處理有關(guān)風(fēng)險而擬采取的措施，包括保障措施、安全措施及機制，以保護個人數(shù)據(jù)并證明符合規(guī)定。

6）DPIA事先咨詢程序。LGPD并沒有建立一個關(guān)于DPIA的事先咨詢程序。與之不同的是，GDPR規(guī)定，如監(jiān)察主任認(rèn)為沒有采取相應(yīng)措施來減低風(fēng)險，可能使有關(guān)處理工作將會導(dǎo)致高風(fēng)險，那么監(jiān)察主任須在處理前咨詢監(jiān)察部門。

2.2隱私風(fēng)險評估

LGPD中有相關(guān)隱私風(fēng)險的規(guī)定。①根據(jù)第44條第Ⅱ款，當(dāng)非法或不滿足數(shù)據(jù)主體期望的安全l生的情況下，沒有考慮數(shù)據(jù)處理的結(jié)果和人們可以合理預(yù)期的風(fēng)險，那么個人數(shù)據(jù)的處理應(yīng)被視為不規(guī)范;②根據(jù)第48條，數(shù)據(jù)控制者必須針對可能會給數(shù)據(jù)主體帶來重大風(fēng)險或損害的安全事件而與國家主管部門和數(shù)據(jù)主體進行溝通。這一溝通應(yīng)在國家主管部門規(guī)定的合理時間內(nèi)進行，并至少應(yīng)包括：對受影響的個人數(shù)據(jù)的性質(zhì)的描述：有關(guān)數(shù)據(jù)主體的信息;表明用于保護數(shù)據(jù)的技術(shù)和安全措施，但須遵守商業(yè)和工業(yè)保密規(guī)定;與事件有關(guān)的風(fēng)險;如果這一溝通沒有立即執(zhí)行，需要說明延遲的原因;已經(jīng)采取或?qū)⒉扇∧男┐胧﹣砼まD(zhuǎn)或減輕損害的影響。此外，國家主管部門應(yīng)核實事件的嚴(yán)重性，并可能在必要時維護數(shù)據(jù)主體的權(quán)利，命令數(shù)據(jù)控制者采取以下措施：在傳播媒體中廣泛披露該事件;扭轉(zhuǎn)或減輕事件影響的措施。在判斷事件的嚴(yán)重性時，將評估是否有足夠的技術(shù)措施使受影響的個人數(shù)據(jù)在其服務(wù)范圍和技術(shù)范圍之內(nèi)變得難以理解，而對于未經(jīng)授權(quán)的第三方，則將對其進行評估;③根據(jù)第50條第1款，在制定良好操作規(guī)范時，數(shù)據(jù)控制者和操作者應(yīng)考慮因?qū)?shù)據(jù)主體的數(shù)據(jù)進行處理而產(chǎn)生的風(fēng)險和收益的性質(zhì)、范圍、目的、可能性以及嚴(yán)重性;④根據(jù)第50條第2款第d項，應(yīng)在對隱私影響和風(fēng)險進行系統(tǒng)評估的過程的基礎(chǔ)上，制定適當(dāng)?shù)恼吆捅Ｕ洗胧?。這意味著，這個條款將風(fēng)險評估作為隱私合規(guī)計劃的可能要素。

3隱私風(fēng)險應(yīng)對的數(shù)據(jù)處理規(guī)范

3.1隱私風(fēng)險應(yīng)對的數(shù)據(jù)處理原則

根據(jù)LGPD第6條，個人數(shù)據(jù)處理活動必須遵守相應(yīng)原則，如表2所示。

3.2隱私風(fēng)險應(yīng)對的數(shù)據(jù)處理法律基礎(chǔ)

LGPD第7條，提供個人數(shù)據(jù)處理的法律基礎(chǔ)，即用于合法處理個人數(shù)據(jù)的10個法律依據(jù);第11條中規(guī)定了允許處理敏感個人數(shù)據(jù)的情況。第7條和第11條分別針對個人數(shù)據(jù)和敏感個人數(shù)據(jù)提供了不同的數(shù)據(jù)處理法律依據(jù)，而且各自有不同適用情況，如表3所示。通過比較發(fā)現(xiàn)，該法不允許處理敏感的個人數(shù)據(jù)來滿足數(shù)據(jù)控制者或第三方的合法利益或進行信用保護。針對數(shù)據(jù)主體同意，根據(jù)LGPD第5條第Ⅻ款，“同意”是數(shù)據(jù)主體的一種自由、知情和明確的表現(xiàn)，它授權(quán)出于特定目的對其個人數(shù)據(jù)進行處理。這意味著，如果沒有特定、明確和知情目的的授權(quán)，那么這一同意無效。根據(jù)第8條，“同意”必須以書面形式或其他方式表明數(shù)據(jù)主體的意圖：必須告知數(shù)據(jù)主體不同意的權(quán)利以及拒絕的后果。當(dāng)然，數(shù)據(jù)主體也可以撤回“同意”，這必須通過自由而簡單的程序才能實現(xiàn)。

4隱私風(fēng)險應(yīng)對的機構(gòu)與職位

4.1隱私風(fēng)險應(yīng)對的機構(gòu)

1）機構(gòu)屬性。根據(jù)LGPD第55-A條，ANPD是聯(lián)邦公共行政部門管理下的政府機構(gòu);ANPD的法律性質(zhì)是暫時性的，可以由公共機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接聯(lián)邦公共行政部門（第1款）;而且第1款規(guī)定的有關(guān)轉(zhuǎn)型的評估必須在ANPD制度結(jié)構(gòu)出現(xiàn)后的兩年內(nèi)生效（第2款）;提供ANPD的創(chuàng)建和執(zhí)行所必需的職位和職能，必須遵守年度預(yù)算法中明確的實物和財務(wù)授權(quán)以及預(yù)算法中的許可。

2）機構(gòu)組成。根據(jù)LGPD第55-C條，ANPD將包括：董事會（Board of Directors）成員（最高管理機構(gòu)）;國家個人數(shù)據(jù)和隱私保護委員會（理事會）;內(nèi)部事務(wù)辦公室（檢查機構(gòu)）;監(jiān)察員;ANPD的法律咨詢機構(gòu)：適用本法規(guī)定所必須的行政和專業(yè)單位。

3）機構(gòu)職責(zé)。根據(jù)第55-J條，ANPD職責(zé)包括：監(jiān)督個人數(shù)據(jù)的保護;制定有關(guān)個人數(shù)據(jù)保護的法規(guī)和程序;在行政層面上對LGPD及其修訂中遺漏的事項進行解釋和討論：針對違法處理數(shù)據(jù)情形進行監(jiān)督并實施制裁;采取簡化的機制，以記錄有關(guān)違反LGPD的個人數(shù)據(jù)處理的投訴：通過行政程序監(jiān)督和制裁違法數(shù)據(jù)處理，這些行政程序可確保獲得訴訟程序的權(quán)利以及廣泛的辯護和上訴權(quán)：向主管部門告知其所指的刑事犯罪;將聯(lián)邦公共機構(gòu)違反LGPD的任何行為告知內(nèi)部控制機構(gòu)：向公民披露有關(guān)個人數(shù)據(jù)保護和安全措施的規(guī)則和公共政策的信息;考慮到活動的特點和責(zé)任方的規(guī)模，鼓勵采用服務(wù)和產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，以減輕所有權(quán)人對其個人數(shù)據(jù)的控制和保護;對與個人數(shù)據(jù)保護和隱私有關(guān)的本地和國際慣例進行研究：促進與其他國家（地區(qū)）的國際或跨國性質(zhì)的個人數(shù)據(jù)保護機構(gòu)合作行動;領(lǐng)導(dǎo)公民進行咨詢，以搜集有關(guān)ANPD活動范圍內(nèi)的公共利益相關(guān)問題的建議：在決議發(fā)布前，對負(fù)責(zé)管理特定經(jīng)濟部門的公共行政機構(gòu)進行適當(dāng)聽證;與公共監(jiān)督部門進行協(xié)調(diào)，以在需要監(jiān)管的經(jīng)濟和政府活動的特定部門中行使其權(quán)力：發(fā)布有關(guān)自身活動的年度行政報告。

4.2隱私風(fēng)險應(yīng)對的職位

根據(jù)LGPD第41條，在包括由公共機構(gòu)進行的處理活動在內(nèi)的涉及個人數(shù)據(jù)處理的所有情況下，數(shù)據(jù)控制者必須任命1名數(shù)據(jù)保護官。該條第1款規(guī)定，必須明確、客觀地公開數(shù)據(jù)保護官的身份和聯(lián)系信息，最好在數(shù)據(jù)控制者的網(wǎng)站上公開。該條第2款規(guī)定，數(shù)據(jù)保護官的活動包括：接受數(shù)據(jù)主體的投訴和通知，進行澄清并采取措施;接收國家主管部門的通知并采取措施：指導(dǎo)組織成員在個人數(shù)據(jù)保護方面應(yīng)采取相應(yīng)良好措施：履行數(shù)據(jù)控制者或補充規(guī)則規(guī)定的其他職責(zé)。從以上條款可以看出，數(shù)據(jù)保護官的任命是強制性要求，但第41條第3款規(guī)定，ANPD可以根據(jù)組織性質(zhì)、規(guī)模及數(shù)據(jù)處理活動的數(shù)量來確定數(shù)據(jù)保護官的職責(zé)，包括表明不需要任命數(shù)據(jù)保護官的情況。

5評價與啟示

5.1開放數(shù)據(jù)政策層面

巴西在開放數(shù)據(jù)方面取得了一些進展，如制定了一項國家開放數(shù)據(jù)政策（國家開放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，INDA），其中規(guī)定了以開放格式和分享公共部門數(shù)據(jù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和程序。作為INDA的主要工具之一，dados.gov.br網(wǎng)站為各種主題的開放政府?dāng)?shù)據(jù)提供了一個數(shù)據(jù)目錄。該網(wǎng)站是一個多方利益相關(guān)者的倡議，旨在全面存儲巴西所有政府?dāng)?shù)據(jù)。該網(wǎng)站是許多個人和組織合作開發(fā)，如巴西開放知識基金會等。但是，巴西開放數(shù)據(jù)政策中也較少涉及隱私風(fēng)險防控舉措。

一方面，盡管巴西頒布了相關(guān)政策文件來推進開放政府?dāng)?shù)據(jù)行動，但對這些政策文本進行分析發(fā)現(xiàn)，很少涉及個人隱私保護內(nèi)容。例如，巴西于2016年5月11日頒布的《2016年5月11日8777號法令》指出，需要制定聯(lián)邦執(zhí)行開放數(shù)據(jù)政策，而且INDA可以根據(jù)本法令的條款建立與制定開放數(shù)據(jù)計劃以及在開放數(shù)據(jù)庫的發(fā)布中保護個人信息有關(guān)的補充規(guī)則。此外，該文件還規(guī)定，必須在開放數(shù)據(jù)計劃中根據(jù)可用數(shù)據(jù)庫的優(yōu)先級，對要提供的數(shù)據(jù)庫進行優(yōu)先排序和論證，并考慮如下適用條件：與公民的相關(guān)程度;促進社會控制;承擔(dān)相應(yīng)法律義務(wù)或履行相關(guān)承諾來使用該數(shù)據(jù);數(shù)據(jù)涉及戰(zhàn)略性政府項目;數(shù)據(jù)表明，國家向公民提供的公共服務(wù)的直接和有效結(jié)果;促進可持續(xù)發(fā)展的能力;在社會中促進業(yè)務(wù)發(fā)展的可能性。從這個文件可以看出，巴西比較重視公民，強調(diào)以公民為中心的開放數(shù)據(jù)，但較少涉獵個人隱私保護。

另一方面，巴西開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站dados.gov.br沒有專門的隱私政策條款，而是分散于該網(wǎng)站的相關(guān)欄目當(dāng)中。第一，開放數(shù)據(jù)范圍。開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站dados.gov.br上提到，該門戶旨在提供有關(guān)公共管理最廣泛主題的數(shù)據(jù)，如有關(guān)健康、運輸系統(tǒng)、公共安全、教育指標(biāo)、政府支出、選舉過程等的數(shù)據(jù)。該門戶只有開放數(shù)據(jù)，這意味著包含某些獲取限制（如由于保密或隱私引起的獲取限制）的數(shù)據(jù)不在此門戶的范圍之內(nèi)。第二，隱私政策界定。根據(jù)巴西財政部開放數(shù)據(jù)詞匯表的界定，隱私政策是一套正式規(guī)則，可確保用戶根據(jù)其所提供的準(zhǔn)則使用其提供或自動收集的數(shù)據(jù)。這些可以處理注冊數(shù)據(jù)的共享、Cookie的使用、其他收集用戶數(shù)據(jù)的機制等。就我國而言，目前還未使用Cook-ies政策，也沒有使用戶自主選擇上傳信息是否被保存，在提高用戶的個性化服務(wù)與平衡隱私保護方面還有待加強。第三，個人或機密數(shù)據(jù)。開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站dados.gov.br上有一個“常見問題”欄目，該欄目其中一個問題是“門戶網(wǎng)站是否有任何個人或機密數(shù)據(jù)？”。針對這個問題，該網(wǎng)站進行了回答：根據(jù)《公共信息獲取法》的規(guī)定，受保密性（第25條）或隱私（第31條）限制的數(shù)據(jù)必須由責(zé)任人事先根據(jù)其來源進行分類（第27條）并根據(jù)定義來確定是不是開放數(shù)據(jù)。因此，這些數(shù)據(jù)不會經(jīng)過開放過程，也不應(yīng)在網(wǎng)站dados.gov.br上進行分類，而且如果不遵守規(guī)定，那么該團體或組織可能會根據(jù)第34條條款承擔(dān)責(zé)任。

2017年7月8日，國務(wù)院發(fā)布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》提出：完善落實數(shù)據(jù)開放與保護相關(guān)政策，開展公共數(shù)據(jù)開放利用改革試點，支持公眾和企業(yè)充分挖掘公共數(shù)據(jù)的商業(yè)價值。盡管開放數(shù)據(jù)能夠來自包括社會媒體、私營公司和科學(xué)研究在內(nèi)的許多領(lǐng)域，但被最大量廣泛使用的開放數(shù)據(jù)還是來自政府機構(gòu)以及各個層級的政府。因此，我國需要制定完善的開放數(shù)據(jù)政策和工作流程來釋放相關(guān)、可獲取、有用的開放數(shù)據(jù)，而且也要逐漸完善開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站中隱私政策條款，為開放政府?dāng)?shù)據(jù)提供隱私保障，以促進改革，形成更公平的環(huán)境，并且創(chuàng)造經(jīng)濟機會。

5.2隱私風(fēng)險評估層面

起初，ANPD出現(xiàn)在LGPD的原始草案中，后來巴西前總統(tǒng)擔(dān)心它違憲而將其否決，最后在2018年5月被聯(lián)邦參議院再次納入并由總統(tǒng)辦公室批準(zhǔn)。ANPD由兩個機構(gòu)組成：①由5個成員組成的董事會，這些成員具有隱私和數(shù)據(jù)保護領(lǐng)域的專業(yè)知識：②國民議會是由23個成員組成的顧問委員會，由政府、民間社會、研究機構(gòu)和私營部門組成。ANPD的主要目標(biāo)將是建立新規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督和審計等，而且能夠與總統(tǒng)辦公室聯(lián)系。在職責(zé)方面，LGPD明確ANPD可以發(fā)布關(guān)于DPIA的規(guī)則，并要求組織進行這些評估。但是，LGPD沒有明確這一規(guī)則的具體內(nèi)容，而且巴西也沒有發(fā)布相關(guān)指導(dǎo)文件。因此，可以考慮從以下幾個方面進行完善。

第一，ANPD可以通過發(fā)布相關(guān)指導(dǎo)文件來完善DPIA。一方面，在ANPD發(fā)布任何指導(dǎo)意見并要求進行風(fēng)險評估之前，它應(yīng)與相關(guān)利益者進行磋商，明確隱私風(fēng)險的概念以及將其用于評估政府開放數(shù)據(jù)時需要平衡的要素;另一方面，ANPD的規(guī)則和程序應(yīng)就不同方面提供指導(dǎo)，如風(fēng)險評估方法是遵從LGPD的基礎(chǔ)，而且它為組織提供了靈活性，以決定最適合其業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)處理活動的方法。ANPD還應(yīng)處理的事項是，組織針對ANPD所提要求而提供DPIA進程的時間表。這意味著，相關(guān)規(guī)則應(yīng)當(dāng)考慮到，需求的性質(zhì)以及正在評估的處理業(yè)務(wù)的性質(zhì)和復(fù)雜性，各組織可能需要較長的時間（如30～60天），以便根據(jù)要求提供數(shù)據(jù)處理服務(wù)。

第二，進一步完善個人數(shù)據(jù)保護機構(gòu)相關(guān)職責(zé)。ANPD應(yīng)以與其他監(jiān)管機構(gòu)相同的方式工作，其職責(zé)可以得到進一步擴展，如確保個人數(shù)據(jù)保護;詳細(xì)闡述法律定義的“國家數(shù)據(jù)保護和隱私政策”;監(jiān)視并對違反相關(guān)法律的行為進行制裁;針對負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)處理和數(shù)據(jù)保護法規(guī)事務(wù)的人員執(zhí)行數(shù)據(jù)主體的請求以及其他活動。

第三，完善個人數(shù)據(jù)保護職位。根據(jù)GDPR，數(shù)據(jù)控制者及加工者必須在特定情況下委任一名數(shù)據(jù)保護官，并進行DPIA。但是，根據(jù)LGPD，數(shù)據(jù)控制者必須指定一個數(shù)據(jù)保護官，但沒有明確規(guī)定處理器的這一義務(wù)。因此，巴西可以進一步對這個義務(wù)進行規(guī)定，明確巴西個人數(shù)據(jù)保護機構(gòu)制定行政規(guī)則，并要求他們?nèi)蚊鼣?shù)據(jù)保護官。

我國也非常關(guān)注開放政府?dāng)?shù)據(jù)隱私風(fēng)險評估，如我國于2019年10月發(fā)布的《個人信息保護法（專家建議稿）》第77條“個人信息政務(wù)信息資源開放目錄”規(guī)定，制作或采集個人信息類政務(wù)信息資源的部門擬增加有條件開放類或者無條件開放類政務(wù)信息資源的，應(yīng)當(dāng)進行個人信息保護影響評估，并采取聽證會、討論會等形式，聽取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團體、專家、人大代表和社會有關(guān)方面的意見。因此，需要認(rèn)識到，不斷健全隱私影響評估政策，進行徹底的隱私影響評估有助于識別潛在的危害并幫助決策。只要有足夠的數(shù)據(jù)可供公共獲取，那么向公民開放的數(shù)據(jù)可以是政府收集的數(shù)據(jù)的子集，而且它有助于進行有意義的監(jiān)督。此外，有必要設(shè)立和健全個人數(shù)據(jù)保護機構(gòu)及相關(guān)職位，頒發(fā)精心設(shè)計和狹義定義的豁免程序，能夠允許有合法安全或隱私顧慮的個人請求他們的詳細(xì)信息不要發(fā)布在開放政府?dāng)?shù)據(jù)目錄中。開放政府?dāng)?shù)據(jù)所強調(diào)的透明度可以在不危及個人隱私和安全的情況下實現(xiàn)，但隱私風(fēng)險必須得到公開討論、認(rèn)識和減輕。

5.3數(shù)據(jù)處理規(guī)范層面

當(dāng)前，幾乎各個領(lǐng)域的社會實踐都涉及個人數(shù)據(jù)的使用。各行各業(yè)的組織都應(yīng)當(dāng)適應(yīng)，而且應(yīng)當(dāng)形成一種有關(guān)適當(dāng)使用數(shù)據(jù)的新文化。考慮到巴西與諸如歐洲之類的世界其他國家（地區(qū)）不同，因而巴西在這方面仍處于起步階段，這也是一個很難解決的問題。從這個意義上講，個人數(shù)據(jù)保護不應(yīng)被視為成本，而應(yīng)被視為競爭優(yōu)勢和市場差異。在因個人數(shù)據(jù)濫用或誤用而造成重大信息泄露的時代，遵守明確、透明、和諧的規(guī)則，可以恢復(fù)或增強公民對政府的信心。就政府開放數(shù)據(jù)而言，數(shù)據(jù)在開放共享過程中所產(chǎn)生的虛假、濫用、泄露是引起數(shù)據(jù)安全風(fēng)險的重要因素之一。政府?dāng)?shù)據(jù)的豐富可獲取性取決于一些基本的法律規(guī)定，如巴西《憲法》規(guī)定，所有人都有權(quán)獲得數(shù)據(jù)，公共機構(gòu)必須根據(jù)國家法律提供數(shù)據(jù)，但必須確保數(shù)據(jù)的機密性，以維護國家安全;LGPD規(guī)定，它并不適用于僅為藝術(shù)、新聞、學(xué)術(shù)工作或國家安全目的而處理的數(shù)據(jù)。如上所述，LGPD的各項規(guī)定涉及“風(fēng)險”和“高風(fēng)險”處理的概念，以及風(fēng)險評估（包括DPIAs）。LGPD有效地整合了一種基于風(fēng)險的數(shù)據(jù)保護方法，要求組織在設(shè)置隱私保護計劃和實施LGPD的某些要求時，在數(shù)據(jù)處理活動給個人帶來的風(fēng)險和利益之間進行平衡?？梢?，LGPD將對巴西社會產(chǎn)生影響，因為這是前所未有的法律規(guī)定。但是，LGPD并沒有定義“高風(fēng)險”一詞，也沒有定義“基于風(fēng)險的方法”。政府?dāng)?shù)據(jù)治理是各國政府、私營部門和民間社會在各自的角色中發(fā)展和應(yīng)用共同的原則、規(guī)范、規(guī)則、決策程序和計劃，這決定了政府開放數(shù)據(jù)的發(fā)展和使用。為了進一步完善數(shù)據(jù)處理規(guī)范，從而為政府開放數(shù)據(jù)提供隱私安全保障，有必要從如下兩個方面進行完善。一方面，各個政府機構(gòu)需要遵守相應(yīng)規(guī)則，并將預(yù)期未來的數(shù)據(jù)監(jiān)管視為一項投資和競爭優(yōu)勢。中國的個人信息保護監(jiān)管框架包括刑事、民事和行政領(lǐng)域的法律法規(guī)。盡管《網(wǎng)絡(luò)安全法》是中國第一部專門針對網(wǎng)絡(luò)安全問題的法律，但是，該法的許多規(guī)定仍然非?；\統(tǒng)和抽象，其實施和強制執(zhí)行的詳細(xì)要求取決于隨后的更具體的實施法規(guī)以及有關(guān)政府的意見?？梢灶A(yù)期，一方面，我國相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)將繼續(xù)頒布一系列實施法規(guī)，以闡明《網(wǎng)絡(luò)安全法》中的某些要求;另一方面，完善本國的個人數(shù)據(jù)處理規(guī)范，明確政府開放數(shù)據(jù)中隱私風(fēng)險種類以及發(fā)生的可能性等，并針對這些風(fēng)險減緩的措施進行規(guī)范。例如，可以參考諸如歐盟GDPR以及OECD、APEC相關(guān)隱私保護原則等國際規(guī)范，吸納包括搜集限制、利用限制、數(shù)據(jù)質(zhì)量、告知、國際傳輸原則等要素，從而在國際法制的接軌上符合國際組織的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。