中國特色對口支援制度70年：歷程、特征、邏輯與展望

衛(wèi)劭華

摘要：中國共產黨在百年歷程中積累了豐富的治理經驗和智慧，對口支援就是其中之一。對口支援制度不僅在國內經濟社會建設過程中發(fā)揮了重要作用，也為世界其他國家探索區(qū)域協同發(fā)展模式提供了有益鏡鑒。研究發(fā)現，我國對口支援制度經歷了萌芽與雛形、確立與成型、鞏固與發(fā)展、新形勢下的深度調整四個階段。基于漸進性制度變遷理論，對口支援制度的變遷歷程受到宏觀制度結構、行動者觀念與策略、關鍵節(jié)點、制度模糊性等因素的影響。下一步，要推動多元協同的對口支援模式建設，建立健全對口支援法律法規(guī)體系，構建府際利益共享格局，以匹配國家治理現代化建設要求，更好發(fā)揮對口支援制度在協調區(qū)域發(fā)展格局中的作用。

關鍵詞：中國模式；對口支援；府際關系；漸進性制度變遷

中圖分類號：D63；D601文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）07-0024-10

基金項目：國家社會科學基金重點項目“提高政策效能與地方政府公共政策執(zhí)行力研究”（11AZZ004）。

一、研究背景與分析思路

對口支援是一項具有中國特色的府際協作與資源配置的治理制度，其在我國政治生態(tài)環(huán)境中萌芽、發(fā)展并趨于完善[1]。利用體制優(yōu)勢進行支援幫扶，是新中國快速實現工業(yè)化的主要經驗之一，也是大國克服規(guī)模治理負荷的有效方式[2]。從現實的角度來看，中國特色社會主義進入新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾已成為我國社會的主要矛盾。國內外形勢錯綜復雜，改革進入深水區(qū)，區(qū)域發(fā)展不平衡等治理問題依然突出。黨的十八大報告指出，要采取對口支援等多種形式，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)扶持力度，以推動經濟結構戰(zhàn)略性調整。2021年4月，習近平總書記對深化東西部協作和定點幫扶工作作出重要指示，強調開展東西部協作和定點幫扶，是黨中央著眼推動區(qū)域協調發(fā)展、促進共同富裕作出的重大決策。2021年6月，李克強總理在國務院西部地區(qū)開發(fā)領導小組會議上強調，要發(fā)揮好對口支援作用，調動社會力量積極性，匯聚西部大開發(fā)的更大合力?？梢哉f，繼續(xù)深入推進對口支援工作已成為黨和國家優(yōu)化區(qū)域發(fā)展結構的關鍵舉措。

學術界關于對口支援的研究成果，主要可以劃分為以下三個方面：第一，關于我國對口支援的定義與特征研究。從關系論的視角來看，對口支援是若干個政府組織為了完成任務而結成的組織關系網絡，其主要特征是任務導向性、范圍指定性、府際協作性和結構臨時性[3]。從公共經濟學的視角來看，對口支援是一種中國式的橫向財政轉移支付，主要表現為同級政府間、降級次政府間、降多級次政府間以及縱橫交織等模式[4]。從結構功能主義的視角來看，對口支援是央地關系治理的一種工具。這一政策實踐過程體現了中央政府將權力轉換為資源的意圖，幫助中央政府實現了對地方政府的實質性和象征性支配[5]82。也有學者從傳統父權式的國家組織特征出發(fā)，將具有中國特點的對口支援定義為一種“政治性的饋贈”[6]。第二，關于我國對口支援制度的實施路徑研究。學者李小云認為，對口支援應該從國家發(fā)展大局、產業(yè)轉移與創(chuàng)新、技術轉移與創(chuàng)新、社會文化等四個維度展開[7]。學者楊明洪等以對口援藏工作為例，認為中央政府、支援方與受援方是實施對口支援制度的三個關鍵主體，理順三者之間的關系對于開展、推進和管理對口支援工作至關重要[8]。還有學者將對口支援制度的實施路徑分為三種：對邊疆地區(qū)的對口支援、對重大工程的對口支援、對災害損害嚴重地區(qū)的對口支援[9]。第三，關于我國對口支援制度的績效診斷研究。學者趙暉等基于我國對口支援關系的長時段數據考察，認為對口支援制度在一定程度上能夠縮小區(qū)域公共服務供給的差距，但在經濟發(fā)展差距上的彌合作用依然有限[10]；學者孫勇等從組織分析的新制度主義視角出發(fā)，認為合法性機制長期主導了我國的對口支援制度實踐，效率機制在這一過程中發(fā)揮的作用有限，因此造成了公共治理資源的損失和浪費[11]；學者劉金山等以19省市十年間的對口援疆數據為例，分析了對口支援制度對新疆不同地區(qū)經濟發(fā)展的影響效應。實證結果表明，對口支援對各方面基礎相對較好的北疆地區(qū)的經濟發(fā)展有促進作用，但對南疆地區(qū)的促進作用并不明顯[12]。既有研究為我們理解和認識對口支援這樣一項具有中國特色的治理制度有所幫助。但從現有的文獻成果來看，相關研究或是圍繞對口支援的概念等維度進行學理性演繹，或是以某個地區(qū)的對口支援實踐為案例分析其路徑與成效，較少有學者從總體上關注對口支援這一治理制度的變遷及其背后的邏輯。

要進一步深入分析對口支援制度變遷，必須首先明確本研究中“制度”一詞的概念取向。在既有研究的基礎上，本文采用諾斯與威廉姆森關于“制度”一詞的闡述。諾斯認為，制度是人為生產出的種種約制，既包括非正式的約制（習俗、傳統以及行為準則等），也包括正式的約制（憲章、法律和產權等）[13]50。這種約制以實踐活動與文本系統等為載體[14]98。威廉姆森在諾斯關于“制度”論述的基礎上更進一步，他認為，制度作為一種約制可以被劃分為兩個層次[15]3——制度環(huán)境（宏觀）和治理制度/機制（微觀）①。前者定義了后者的環(huán)境，關注“活動的復合層面”，后者則是行動者為了匹配制度環(huán)境、減少交易成本而設計的一套規(guī)制框架。本文關注的是制度的微觀層次，具體研究我國為克服規(guī)模治理負荷而設計的對口支援制度/機制的變遷過程。同時，要分析我國對口支援制度變遷，就必須歷時性地厘清我國對口支援實踐、解讀相關政策文本，從歷史的片段中探尋制度變遷的規(guī)律。

漸進性制度變遷是比較歷史分析的一個重要理論工具，可以為我們解碼對口支援制度的變遷特征與邏輯提供一個有力的分析框架。20世紀80年代前，比較歷史分析多將研究興趣集中在對社會和制度變遷影響較為激烈的歷史事件上，如革命、政變等。進入20世紀90年代，一種關注穩(wěn)定期的制度變遷的理論視角——漸進性制度變遷，逐漸進入比較歷史分析學派的視野[16]。漸進性制度變遷理論的核心觀點在于：在社會穩(wěn)定時期，制度會隨著內外形勢的變化而進行適應性調試[17]56，宏觀制度結構會影響制度選擇[18]；政治行動者及相關行為主體之間的權力關系是制度變遷的核心動力機制，漸進性制度變遷吸收理性選擇分析范式的有益思路，認為行動者會根據制度變遷的成本-收益計算來改變制度；制度的模糊性為舊制度的挑戰(zhàn)者提供了改變制度的增量空間。綜上，漸進性制度變遷理論研究穩(wěn)定情境下的制度變遷過程，重視分析情境中的行動者對制度變遷的影響機制。

可以說，漸進性制度變遷理論對分析新中國70年對口支援制度變遷案例高度適用，原因在于：第一，我國社會主義革命、建設與改革的過程并非簡單線性演進，不同治理主體之間的頻繁互動是我國制度建設與變遷過程的顯著特征與關鍵變量；第二，中國共產黨的領導保證了我國制度運行環(huán)境的穩(wěn)定性與政策執(zhí)行的連貫性，這與漸進性制度變遷理論工具使用的背景條件高度契合。因此，對口支援制度的變遷過程對于運用漸進性制度變遷的框架來說，是一個恰當的研究對象。本文基于比較歷史分析視野下的漸進性制度變遷理論，回溯新中國70年對口支援制度實施的基本歷程，歸納和厘清我國對口支援制度的變遷特征和邏輯，并在此基礎上展望新時代對口支援制度的實施方向。

二、新中國70年對口支援制度變遷的基本歷程

新中國成立以后，我國充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢，在實踐中形成了具有中國特色的對口支援模式。通過對對口支援制度實踐與相關政策文本的梳理與解讀，可以將我國對口支援制度走過的歷程大體劃分為以下四個階段：

（一）萌芽與雛形：1949—1978年

我國的對口支援制度實踐較早可以追溯到中國共產黨領導的革命根據地建設時期。在革命根據地建設過程中，每到農忙時期，黨組織都會派人幫助群眾收糧。這種優(yōu)良的傳統和工作方式被繼承下來，并逐漸在我國社會主義事業(yè)建設過程中被賦予新的內涵。新中國成立到改革開放前，我國的對口支援主要分為兩個子階段：20世紀50年代到60年代初的城鄉(xiāng)結對、央地結對階段和20世紀60年代中期到70年代末的三線建設階段。新中國成立后，百廢待興，國家依靠高度集中的計劃經濟體制，通過城鄉(xiāng)結對、央地結對等方式，來解決我國城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距巨大的問題。1960年3月，《山西日報》發(fā)表社論，對當地工廠包公社、對口支援的實踐進行了介紹，并充分肯定了這種工農結合、城鄉(xiāng)結合、廠社結合的形式?！度嗣袢請蟆忿D發(fā)了這篇社論，這是“對口支援”第一次出現在官方媒體上。央地之間的對口支援與城鄉(xiāng)工作結對配合，極大改變了中國的落后面貌。

新中國成立初期，我國有近70%的工業(yè)布局在東北與沿海地區(qū)[19]。受中蘇交惡、中美臺海爭端等一系列復雜國際形勢的影響，1964年5月，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體做出了三線建設的重大戰(zhàn)略決策[20]。三線建設，指的是自20世紀60年代初至70年代末，我國政府在中西部地區(qū)的13個省、自治區(qū)進行的一場以戰(zhàn)備為主要指導思想，以工業(yè)交通和國防科技工業(yè)為基礎的大規(guī)模經濟建設運動[21]。1965年2月，中共中央、國務院作出《關于西南三線建設體制問題的決定》，宣布成立西南局三線建設委員會，委員會的工作任務是：領導和督促檢查中央各部負責的基建項目及有關省、市對各建設項目的支援，保證建設項目的順利進行。三線建設在一定程度上改變了我國的生產力布局，緩解了西部地區(qū)與東、中部地區(qū)的發(fā)展差距，為后來的西部大開發(fā)戰(zhàn)略奠定了堅實的工業(yè)基礎。但這項對口支援政策工程主要依靠高度集中的計劃經濟體制來進行，一定程度上違背了經濟規(guī)律，造成了工業(yè)資源大量浪費、產業(yè)結構轉型困難等一系列問題。

（二）確立與成型：1979—1998年

改革開放前進行的一系列對口支援工作形成了一定規(guī)模，但是并沒有成為穩(wěn)定、明確的國家政策。1979年召開的全國邊防工作會議成為對口支援制度演進的一個關鍵節(jié)點，是我國對口支援工作趨于制度化的肇始。這次會議提出了國家要組織內地省、市，對口支援邊境地區(qū)和少數民族地區(qū)的任務要求，并進一步確立了北京支援內蒙古，上海支援云南、寧夏，天津支援甘肅，江蘇支援廣西、新疆，山東支援青海，河北支援貴州，全國支援西藏的政策方針，這是首次將對口支援以國家政策的形式進行確立。1980年4月7日，中共中央發(fā)出《關于轉發(fā)〈西藏工作座談會紀要〉的通知》，《紀要》明確指出要組織各地積極支援和幫助西藏發(fā)展，全國各有關地方和單位都要根據上級的指示做好支援西藏的工作，這次會議標志著我國對口援藏工作拉開了新的序幕。1984年10月，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》開始實施，其中第六十一條規(guī)定“上級國家機關應當組織和支持經濟發(fā)達地區(qū)與民族自治地方開展經濟、技術協作，幫助和促進民族自治地方提高經營管理水平和生產技術水平?！睂谥г状卧诜缮嫌枰源_立。1992年3月，《國務院辦公廳關于開展對三峽工程庫區(qū)移民工作對口支援的通知》（國辦發(fā)〔1992〕14號）強調，各地區(qū)、各部門的對口支援要從實際出發(fā)，在安排基本建設、技術改造和其他投資開發(fā)項目以及在橫向經濟合作、引進外資、人才培訓、干部交流等方面，對三峽工程庫區(qū)各縣（市）移民工作給予重點支援。這是我國首次圍繞國家重大工程實施對口支援，也是對口支援形式的一次突破。1995年中共十四屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》提出，東部經濟發(fā)達地區(qū)要采取對口支援等多種形式幫助中西部地區(qū)和民族地區(qū)發(fā)展經濟。1998年6月發(fā)布的《國務院辦公廳關于切實做好扶貧開發(fā)工作的通知》（國辦發(fā)〔1998〕33號）規(guī)定，東部各發(fā)達省、市，要根據中央的要求，從共同富裕、協調發(fā)展的大局出發(fā)，認真總結經驗，擴大幫扶的規(guī)模，提高幫扶的水平，落實幫扶的措施，重點支持與改善貧困人口生產生活條件密切相關的項目，讓貧困地區(qū)的群眾真正受益?？梢哉f，這一時期的對口支援制度實踐無論從深度還是廣度均超過以往。

（三）鞏固與發(fā)展：1999—2012年

1999年9月，黨的十五屆四中全會作出實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的決定，成為對口支援制度演進的又一關鍵節(jié)點。2000年10月，黨的十五屆五中全會對此作了進一步部署，西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施全面啟動。隨后，《國務院關于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》（國發(fā)〔2000〕33號）明確提出，要在中央和地方政府指導下，動員社會各方面力量加強東西對口支援，進一步加大對西部貧困地區(qū)、少數民族地區(qū)的支援力度，繼續(xù)推進“興邊富民”行動。圍繞西部開發(fā)的重點區(qū)域，發(fā)展多種形式的區(qū)域經濟合作。值得注意的是，該文件強調發(fā)揮市場機制在對口支援中的作用，注重對科教文衛(wèi)等多領域事業(yè)發(fā)展的支援。同時，在西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施的過程中，中央將通過多種渠道籌集專項資金，并鼓勵企業(yè)資金投入西部地區(qū)重大建設項目。2001年3月，時任國務院總理的朱镕基同志簽發(fā)《長江三峽工程建設移民條例》。條例指出，部分產品質量好、有市場的企業(yè)，可以通過對口支援，與名優(yōu)企業(yè)合作、合資，把企業(yè)的搬遷與企業(yè)的重組結合起來。2008年5月12日，四川省汶川縣爆發(fā)了新中國成立以來破壞性最強、波及范圍最廣、災害損失最重、救災難度最大的一次地震。5·12汶川特大地震之后，中央政府組織開展了一場大規(guī)模的、圍繞重大災害或損失的對口支援工作。2008年6月，中央政治局常委會會議研究部署汶川地震災后恢復重建對口支援工作。6月11日，《國務院辦公廳關于印發(fā)汶川地震災后恢復重建對口支援方案的通知》（國發(fā)〔2008〕53號）發(fā)布，方案明確要求，東部和中部地區(qū)19個支援省市每年以不低于本省市上年地方財政收入1%的財力對口支援重災縣市3年。這是我國首次全面、系統地圍繞重大災害進行對口支援，是對口支援這一治理制度的又一次創(chuàng)新性實踐。2010年3月，第一次全國對口支援新疆工作會議召開。這次會議將對口援疆推向更深層次和更寬領域，標志著民族地區(qū)對口支援工作進入了一個新的階段。2012年6月，《國務院關于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2012〕21號）提出，建立中央國家機關對口支援贛州市18個縣（市、區(qū)）的機制，并鼓勵和支持中央企業(yè)在贛州發(fā)展，開展幫扶活動，鼓勵社會力量積極參與對口支援。這一時期的對口支援從國家層面的制度化規(guī)定發(fā)展為豐富的制度實踐，且支援形式更加多樣，更加注重發(fā)揮市場機制的調節(jié)作用。

（四）國家治理現代化背景下的對口支援制度調整：2013年至今

2013年3月，《國務院辦公廳關于開展對口幫扶貴州工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕11號）發(fā)布，其中“優(yōu)勢互補”與“互惠互利”成為本輪幫扶工作的兩項基本原則，力求在幫扶過程中實現互利共贏，夯實相關工作的可持續(xù)性。2014年，《國務院關于全國對口支援三峽庫區(qū)合作規(guī)劃（2014-2020年）的批復》（國函〔2014〕96號）發(fā)布，該規(guī)劃在三峽庫區(qū)百萬移民搬遷安置任務如期完成的背景下制定，指出要構建政府引導、市場主導、以社會組織和企業(yè)為參與主體的對口支援格局，圍繞產業(yè)布局、環(huán)境保護、扶貧開發(fā)、就業(yè)培訓等領域開展幫扶工作。同時，該規(guī)劃明確提出要“實現對口支援合作從單方受益為主向雙方共贏的轉變”，促進對口支援工作的平衡、協調、可持續(xù)。2015年11月，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，順利實現全面建成小康社會的目標，中共中央、國務院頒布了《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（中發(fā)〔2015〕34號）。該決定要求盡快健全定點扶貧機制與東西部扶貧協作機制，實現中央與地方、東部與西部的精準對接。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，自2020年1月24日除夕至3月8日，全國共調集346支國家醫(yī)療隊、4.26萬名醫(yī)務人員、900多名公共衛(wèi)生人員馳援湖北。19個省份以對口支援、以省包市的方式支援湖北省除武漢市以外16個地市。對口支援在這次抗擊新冠肺炎疫情防控期間啟動迅速、運轉有序且效果顯著，充分體現了大國治理的制度優(yōu)勢[22]。這一時期的對口支援工作強調多主體共同參與、多領域協同推進、合作雙方精準對接與互利共贏等，將該戰(zhàn)略推向了縱深，體現了其對國家治理體系和治理能力現代化建設要求的適應。

三、新中國70年對口支援制度變遷的特征

（一）就變遷路徑來看，我國對口支援制度變遷是一個根據內外形勢進行的適應性調整過程，且存在一定程度的路徑依賴

新中國成立后的對口支援制度變遷是一個制度自我調適的過程，而非制度的劇烈性變革。其中，路徑依賴在制度的維持、調適與演進中發(fā)揮著重要作用。改革開放前，我國的對口支援實踐受到高度集中的計劃經濟體制的深刻影響。黨和政府在集權體制框架內建立起了一種指令式支援機制。改革開放之初的對口支援實踐也受到這種指令式支援機制的影響，即便在后續(xù)探索建立的央地協同與省內支援的模式中，上級政府控制調配仍是實施對口支援的基本手段。

（二）就制度目的來看，我國對口支援制度的實施經歷了從以實現政治目的為主，到以推動經濟發(fā)展為主，再到以促進多領域協同發(fā)展為主的歷程

新中國成立初期，我國多數行業(yè)的基礎比較薄弱，區(qū)域之間的發(fā)展極度不平衡，再加上國際形勢的不利影響，新生的社會主義政權受到嚴峻挑戰(zhàn)。為鞏固新生政權，黨中央實施了大規(guī)模的對口支援運動。一系列對口支援政策實踐在一定程度上改變了新中國的落后面貌，為推動我國工業(yè)體系的完善作出了貢獻，但也因忽視經濟規(guī)律而造成了資源浪費，給后續(xù)產業(yè)結構的進一步調整帶來了困難。改革開放后，經濟建設成為黨在社會主義初級階段基本路線的中心任務。“支援邊疆”“扶貧”“災后經濟重建”等成為這一時期對口支援制度實施的關鍵詞。黨的十八大從經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明五個方面，制定了新時代統籌推進“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略目標?！岸嘣獏f同”是這一時期對口支援戰(zhàn)略的核心要義，黨和國家在這一階段立足全局，圍繞經濟發(fā)展、環(huán)境保護、人才流動、教育幫扶、醫(yī)療衛(wèi)生等多個領域開展對口支援工作。

（三）就參與主體來看，我國對口支援制度經歷了從中央高度控制，到府際協同，再到政府引導的多元主體參與模式的歷程。

改革開放前，中央政府在對口支援過程中占據絕對話語權，并通過高度集中的計劃經濟體制實現治理資源調配。改革開放后的對口支援制度逐漸以府際縱向協作和橫向協作兩種模式展開。中央政府與地方政府之間不再是簡單的“命令-服從”關系，維持政府間協作模式的動力機制正在轉型。此外，這一時期的對口支援也從早期中央政府的“政治性饋贈”方式走向“支援方大力幫扶和受援方自力更生”有機結合的協作模式。進入21世紀，黨和政府逐漸主張與鼓勵市場主體與其他社會力量參與對口支援工作，最大限度調動社會各界的支援積極性，減輕政府壓力。以新世紀西部大開發(fā)政策為例，相關文件明確指出要在政府部門的指導下，動員社會各方面力量進行對口支援工作。黨的十八大以來，在對口支援三峽庫區(qū)實踐過程中，相關文件也提出要構建政府引導、市場主導、以社會組織和企業(yè)為參與主體的對口支援格局。主體參與模式的變化體現了對口支援制度對經濟社會發(fā)展規(guī)律的遵循，以及對國家治理體系和治理能力現代化建設要求的適應。

四、新中國70年對口支援制度變遷的邏輯

（一）宏觀制度結構是對口支援制度設計的背景條件。

國家宏觀制度結構包括政治、經濟、意識形態(tài)等維面[23]。受當時的政治體制、經濟體制與意識形態(tài)的影響，改革開放前，中央高度控制的對口支援模式成為一種必然選擇。改革開放后，我國對口支援制度變遷開始進入一個新的階段，其宏觀制度背景及影響主要體現為：

1.政治體制改革作為改革的關鍵領域被提上日程。傳統集權式的央地關系逐漸式微，中央政府開始簡政放權，增加了條塊管理模式中“塊塊”的權重，極大提升了地方政府的自主性和積極性。對口支援過程中政府組織間的“命令-服從”關系逐漸被縱橫交錯的合作關系、伙伴關系所取代；

2.改革開放后，我國開始探索建立社會主義市場經濟體制，發(fā)展經濟成為各級政府的核心任務。這一時期的對口支援制度設計也開始遵循經濟規(guī)律，嘗試將市場機制及其他社會力量嵌入對口支援過程中，增強制度設計的靈活性和有效性；

3.意識形態(tài)領域逐漸放松，多元文化思潮涌入，帶來了思想的大解放?！捌骄髁x”“大鍋飯”“階級對立”等觀點逐漸成為過去式，在堅持共同富裕原則的前提下，中央鼓勵一部分人先富起來，并通過先富帶動后富的方式實現區(qū)域平衡。對口支援制度設計也從起初的“力求實現區(qū)域平均”，走向改革開放后的“力求實現區(qū)域協調”。

（二）行動者觀念與策略是對口支援制度變遷的核心動力。

比較歷史分析學派并未忽視行動者，認為應該重視行動者在制度變遷中的重要作用[24]，分析行動者觀念及策略對制度安排產生的影響[25]。20世紀70年代末，伴隨著宏觀制度結構的漸進變化，高度集中的控制體制逐漸式微，改革派行動者力圖突破既有體制的藩籬以求發(fā)展。改革開放后，面對原有對口支援制度所帶來的種種弊端和缺陷，以鄧小平同志為代表的改革派行動者多次強調對口支援規(guī)劃要從實際出發(fā)，要縮小規(guī)模抓重點，三線生產要合理等[26]279-282，推動了對口支援制度的調整。與此同時，在全球化背景下，以美國等為代表的發(fā)達國家府際協作模式的高效運行[27]，為我國對口支援制度的創(chuàng)新提供了契機。組織中的行動者傾向于模仿那些在所處領域中業(yè)已成功或更具合法性的樣板，來建立、調整自己的制度結構[28]。改革派行動者主動通過學習、模仿等策略，弱化了制度風險，提升了對口支援制度的合法性和有效性，推動了對口支援制度的進一步完善。

（三）關鍵節(jié)點是對口支援制度變遷的外推動力

與強調行動者的內生性視角不同，關鍵節(jié)點更加注重制度變遷外生性動力的考察。關鍵節(jié)點可以理解為對制度變遷有重要影響的歷史事件，這些歷史事件為行動者創(chuàng)造了機會，為制度創(chuàng)新提供了可能[29]?；谇拔臍v史脈絡的考察，對口支援制度變遷過程中至少存在四個關鍵節(jié)點：

1.1949年新中國的成立

成立之初的新中國必須將鞏固新生政權這一任務放在首要位置。因此，黨的第一代領導集體作出開展大規(guī)模對口支援運動的決定，在全國一盤棋的基礎上產生了豐富的對口支援實踐，為后來探索建立對口支援制度、推動對口支援制度化進程奠定了基礎。

2.1979年全國邊防工作會議

在改革開放背景下召開的全國邊防工作會議，打破了傳統的對口支援制度模式，確立了多組穩(wěn)定的對口支援關系，標志著對口支援從實踐開始走向制度化。

3.1999年的西部大開發(fā)戰(zhàn)略

西部大開發(fā)戰(zhàn)略將市場機制引入對口支援過程中，并注重從科教文衛(wèi)多領域著手開展對口支援政策實踐。

4.2013年黨的十八屆三中全會

黨的十八屆三中全會將“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。新形勢下的對口支援制度在國家治理體系和治理能力現代化建設的背景下繼續(xù)深化調整并漸臻成熟。在制度需求與制度供給不平衡的情況下，關鍵節(jié)點與行動者之間相互配合，推動了制度的創(chuàng)新與變遷。

（四）制度模糊性為對口支援制度變遷提供了一定空間

漸進性制度變遷理論強調分析制度模糊性對制度變遷的作用機理，認為行動者可以利用制度的模糊性，對制度作出彈性解釋，賦予制度新的含義，從而改變規(guī)則。在對口支援制度的變遷上，制度模糊性及其對制度變遷的影響主要體現在兩個方面：

1.制度載體的不穩(wěn)定性導致制度模糊，進而提供了制度變遷的空間

根據上文分析，改革開放前的對口支援制度多通過批示、報告等方式推進，并未真正以國家政策文本的形式進行確立，不同行為主體對制度解讀的彈性較大，為推進制度功效向自己希望的方向發(fā)展提供了可能。

2.制度“要求-執(zhí)行”之間的鴻溝，為制度變遷提供了增量空間

黨的十八大之前，我國對口支援制度更多要求支援方向受援方施以單向幫扶，而對受援方行為與職責的界定較為模糊，兩者本質上是一種不對等的協作關系。這在一定程度上挫傷了支援方的積極性，導致對口支援工作難以長期維系。因此，黨的十八大以來的對口支援制度特別強調要提高雙方自主性、減少單向的依附性，以建立一種基于利益共享的平衡式的合作關系。制度要求存在模糊性，會導致該制度無法有效適應千差萬別的執(zhí)行環(huán)境，這就與行動者對制度效果的期待存在偏差，這種情況下對該制度的調整就是順理成章的事了。

五、結論與展望

本文運用漸進性制度變遷理論的分析思路，敘述并分析了新中國成立70年來我國對口支援制度的變遷歷程、特征與邏輯，力圖將關于對口支援的研究推進一步。研究發(fā)現：

第一，70年來，我國對口支援制度變遷經歷了萌芽與雛形、確立與成型、鞏固與發(fā)展、新形勢下的調整四個階段。

第二，我國對口支援制度變遷歷程存在如下特征：從變遷路徑來看，我國對口支援制度變遷是一個適應性調整過程（非劇烈性變革過程），且存在一定程度的路徑依賴；從制度目的來看，經歷了從以實現政治目的為主，到以推動經濟發(fā)展為主，再到以促進多領域協同發(fā)展為主的歷程；從制度參與主體來看，經歷了從中央高度控制，到府際協同，再到政府引導的多元主體參與模式的歷程。

第三，我國對口支援制度變遷受到宏觀制度結構、行動者觀念與策略、關鍵節(jié)點、制度模糊性等因素的影響。具體而言，宏觀制度結構是對口支援制度設計的背景條件，行動者觀念與策略是對口支援制度變遷的核心動力，關鍵節(jié)點是對口支援制度變遷的外推動力，制度模糊性為對口支援制度變遷提供了一定空間。

我國的對口支援制度從雛形、確立、鞏固再到深度調整，經歷了七十余年的時間，展現了一種有別于西方府際協作模式的治理邏輯，并將會在未來較長時期內繼續(xù)發(fā)揮作用。作為一項仍在實踐中的治理制度來說，還有一些有待改革與完善的地方。展望未來，可以從以下三個方面著手，對我國對口支援制度予以修正和補充：

第一，要積極吸納市場、社會組織等主體參與對口支援工作，促進多元協同。在積極發(fā)揮政府作用的同時，要重視市場作為調節(jié)機制的作用，因地制宜地引導資金、產業(yè)、人才等生產要素向受援方有序轉移。同時，應該進一步鼓勵社會組織等力量參與對口支援工作，激發(fā)社會各界參與經濟社會建設的活力，減輕各級政府財政壓力，共同推進區(qū)域協調發(fā)展。

第二，要進一步建立健全相關法律法規(guī)體系，推動對口支援制度規(guī)范化、法治化，緩解制度運行張力。完善的制度建設能夠有效保證一項政策在執(zhí)行過程中發(fā)揮其應有作用[30]。一方面，要建立一個統一協調的法律體系，對相關主體的職責權限進行清晰的界定與劃分，為我國對口支援工作提供一個明確的指導，避免因制度規(guī)定沖突而造成“九龍治水”的混亂局面。另一方面，要建立健全圍繞對口支援工作的監(jiān)督制度。對口支援工作涉及方方面面，必須要通過監(jiān)督制度對相關工作進行全方位的監(jiān)督。要注重監(jiān)督主體的層次性，建立一個以央地政府機構監(jiān)督、社會媒體監(jiān)督、民眾監(jiān)督為支撐的多元監(jiān)督體系。

第三，要調整對口支援過程中的政府組織間關系，構建府際利益共享格局。對口支援是一個支援方與受援方雙向互動的過程。對于支援方來說，要多方位、多維度地對受援方進行支援，不僅注重通過經濟支持的方式進行支援，更要幫助受援方因地制宜提高其自我建設的能力；對于受援方來說，要消除“等靠要”的思想，最大限度利用好支援方所提供的各項資源，提高發(fā)展自主性，并與支援方共享發(fā)展成果。

總之，具有中國特色的對口支援制度在我國經濟社會建設過程中發(fā)揮了積極作用，如何在國家治理轉型過程中繼承和發(fā)揚根植于傳統體制中的治理優(yōu)勢，是新形勢下全面深化改革的一個命題，也是未來亟待研究的一項重要課題。

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責任編輯：常驍

①威廉姆森認為“制度就是治理機制”，并強調“制度分析者所談的解釋應圍繞微觀治理制度/機制展開”。引自參考文獻[15].