脫貧政策及微腐敗跟蹤審計(jì)研究

□文/ 許嘉欣

（上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué) 上海）

［提要］ 本文選取2016～2020 年《貫徹落實(shí)國家重大政策措施跟蹤審計(jì)結(jié)果報(bào)告》中的扶貧政策進(jìn)行統(tǒng)計(jì)研究。 以往文獻(xiàn)大多研究扶貧政策對脫貧攻堅(jiān)的作用，將視角聚焦扶貧資金產(chǎn)生的微腐敗問題、統(tǒng)計(jì)扶貧政策落實(shí)問題及相關(guān)微腐敗情況。 將微腐敗問題分為扶貧資金套取和扶貧資金違規(guī)使用兩個(gè)方面，并提出相關(guān)建議。

一、引言

黨的十九大召開以來，習(xí)近平明確堅(jiān)決打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，2020 年作為我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的最后沖刺時(shí)期，該政策措施的落實(shí)情況關(guān)系到民生福祉，對我國實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)具有重大意義。根據(jù)審計(jì)署辦公廳2016 年5 月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧審計(jì)促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)的意見》中明確指出要將精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策作為國家重大政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。扶貧工作涉及金額巨大、項(xiàng)目繁多，因此工作過程中容易出現(xiàn)紕漏，也會(huì)滋生微腐敗問題。習(xí)近平在十八屆中紀(jì)委六次全會(huì)上指出微腐敗也會(huì)成為大禍害，必須解決群眾身邊的腐敗問題?，F(xiàn)有文獻(xiàn)主要探究扶貧政策對脫貧攻堅(jiān)的作用以及強(qiáng)調(diào)該政策的重要性，涉及扶貧微腐敗問題的文獻(xiàn)主要聚焦微腐敗成因、相關(guān)干部的行為邏輯。本文意在將扶貧政策及微腐敗問題進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，為相關(guān)研究貢獻(xiàn)微薄之力。

本文選取2016 年度第一季度至2020 年度第四季度的《貫徹落實(shí)國家重大政策措施跟蹤審計(jì)結(jié)果報(bào)告》中的扶貧政策及資金微腐敗問題進(jìn)行統(tǒng)計(jì)研究。

二、扶貧政策措施跟蹤審計(jì)總體情況統(tǒng)計(jì)

對于扶貧工作而言，扶貧資金的投入效率是影響減貧成效的重要因素，因此資源投入效率至關(guān)重要。部分縣市賬上扶貧政策落實(shí)不到位，造成扶貧資金使用缺乏針對性和效益性。跟蹤審計(jì)扶貧政策措施主要聚焦于教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧、易地扶貧搬遷、以工代賑、交通扶貧、社保兜底扶貧、資產(chǎn)收益扶貧、國有企業(yè)幫扶以及陽光化管理等方面。本文主要聚焦扶貧政策中出現(xiàn)的以下問題：政策措施落實(shí)情況不到位、資金及項(xiàng)目閑置、項(xiàng)目效益不佳或建成后閑置或無法使用引起的資金損失、違規(guī)使用和套取扶貧資金共五個(gè)方面。本文將此五部分合計(jì)，其總體情況統(tǒng)計(jì)見表1。（表1，表中數(shù)據(jù)根據(jù)審計(jì)署官網(wǎng)公布的《國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)報(bào)告》整理所得，下同）

表1 中空白部分為當(dāng)季度報(bào)告中未披露關(guān)于以上五個(gè)方面的數(shù)據(jù)，其中2016 年第一季度只披露了甘肅省整合各類扶貧資金408 億元；2020 年第三季度和第四季度未披露扶貧相關(guān)的審計(jì)結(jié)果。

表1 扶貧資金問題總體情況一覽表（單位：萬元）

閑置資金占扶貧資金問題中的較大份額，比如2016 年第二季度涉及17 個(gè)省市的38 個(gè)縣區(qū)或部門的8.43 億元資金閑置，占總問題資金的88.03%；第三季度中涉及8 個(gè)省的1.47 億元閑置，其中9，263.25 萬元閑置兩年以上，占當(dāng)季度總閑置資金的63.02%。2017 年第一季度共抽查了30 個(gè)貧困縣的1，320個(gè)項(xiàng)目，涉及資金50.13 億元，問題資金占審計(jì)總資金的16.03%。第三季度共抽查了71 個(gè)扶貧縣的897 個(gè)項(xiàng)目，涉及資金278.81 億元，問題資金占比5.01%。該季度閑置資金共3.55億元，其中0.86 億元閑置2 年以上。可以看出，此季度抽查項(xiàng)目中扶貧工作深入展開，較第一季度檢查結(jié)果成效頗佳。第四季度有16 省的18 個(gè)市縣扶貧政策不到位，涉及資金45，339.88 萬元，占總問題資金的38.42%。

2018 年第一季度有13 個(gè)項(xiàng)目管理不規(guī)范，涉及資金5，562.91 萬元，占總問題資金的64.38%；第二季度有18 個(gè)地區(qū)政策落實(shí)不到位，涉及資金46，390.29 萬元。2019 年第三季度19 個(gè)縣政策落實(shí)不到位涉及資金56，686.37 萬元，占總問題資金的67.80%；第四季度有20 個(gè)縣的政策措施落實(shí)問題涉及資金62，422.83 萬元，占比63.47%?？梢钥闯?，由于政策措施落實(shí)不到位問題涉及的資金額度較大，占比達(dá)60%以上。

三、微腐敗情況統(tǒng)計(jì)說明

一直以來，腐敗是國家重點(diǎn)打擊的問題，對社會(huì)危害影響深。不僅會(huì)使黨和國家的形象受損，降低群眾對黨和政府的評價(jià)，阻礙社會(huì)的法制建設(shè)，使法律制度等約束流于形式，而且還會(huì)降低黨政部門的工作效率，使審批程序復(fù)雜，影響人民群眾的利益。

扶貧中的微腐敗問題一般是指基本扶貧領(lǐng)域中鄉(xiāng)村干部的腐敗行為，其表現(xiàn)一般是利用職權(quán)影響牟取相對較小數(shù)額的利益，但其本質(zhì)依舊是公權(quán)私用及對公共利益的侵犯，對黨和國家造成的危害同樣不容小覷。一直以來，國家打擊腐敗的力度大，對腐敗的處罰重，查處的各種貪官污吏也一次次刷新人們對腐敗金額的認(rèn)知，社交媒體和傳統(tǒng)紙媒對腐敗的報(bào)道也偏好報(bào)道大金額。微腐敗問題不易引起足夠關(guān)注，但其性質(zhì)依舊惡劣，有違國家反腐倡廉方針。本文將微腐敗問題統(tǒng)計(jì)分為扶貧資金套取和扶貧資金違規(guī)使用兩個(gè)方面，其本質(zhì)都是對扶貧資金及國家資源的侵占，損害人民利益，破壞和諧社會(huì)構(gòu)建。

（一）扶貧資金套取統(tǒng)計(jì)。扶貧資金下放存在被某些單位或個(gè)人套取使用的情況，主要手段集中于偽造合同、虛假票據(jù)列支、虛報(bào)工程量等。（表2）

表2 中空余部分為報(bào)告中未披露。2016 年第二季度主要披露了4 省5 個(gè)單位的侵占情況，第三季度比第二季度增加120.78%，披露了28 個(gè)單位11 名個(gè)人在扶貧工作中借機(jī)牟利涉及金額達(dá)957.02 萬元；第四季度中有5 省5 個(gè)單位套取違規(guī)使用1，238.03 萬元，另有6 單位套取354.91 萬元，合計(jì)1，592.94 萬元，比第三季度增加66.45%。2017 年第二季度比第一季度增加106.00%，第三季度比第二季度減少92.96%，第四季度增幅403.17%，單從增幅上看浮動(dòng)非常大，從絕對值上看整體有向好趨勢。

表2 資金套取情況一覽表（單位：萬元）

2018 年的巨大增幅主要是2018 年第三季度披露套取的2，558.99 萬元，為2012 年至 2018 年 9 月這段時(shí)間以來的累計(jì)金額，比第二季度的從2015 年至2018 年1 月多了一部分時(shí)間，第四季度較第三季度有明顯回落，降低了54.50%。2018 年2 月，習(xí)近平在全面打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)八項(xiàng)具體要求中指出，脫貧攻堅(jiān)工作中的形式主義、官僚主義、弄虛作假、急躁和厭戰(zhàn)情緒以及消極腐敗現(xiàn)象仍然存在。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，要繼續(xù)加強(qiáng)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問責(zé)，不斷扎緊制度的籠子。2019 年及2020 年情況明顯好轉(zhuǎn)，資金套取情況較之前明顯回落，可以看出這是黨和國家努力的結(jié)果。

（二）扶貧資金違規(guī)使用統(tǒng)計(jì)。部分單位將扶貧資金用于他處造成扶貧資金的違規(guī)使用，主要用于市政建設(shè)、形象工程，發(fā)放職工福利及接待送禮等違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神的支出，以及部分單位及個(gè)人利用履職便利違規(guī)使用資金。（表3）

表3 中空余部分報(bào)告中未披露。2017 年第四季度13 個(gè)單位違規(guī)使用1.03 億元，已歸還1.02 億元，追回107.88 萬元。2020 年度第二季度違規(guī)使用7，175 萬元，目前已收回5，000萬元，擬用于易地扶貧搬遷。2017 年度第四季度違規(guī)使用資金數(shù)額開始增大，其原因是報(bào)告中將違規(guī)使用這一定義范圍擴(kuò)大，主要有款項(xiàng)出借、用于他出、違規(guī)發(fā)放等細(xì)則，前期未有此項(xiàng)細(xì)則披露，范圍單一。2018 年第二季度涉及金額11.35 億元，造成如此之大額度的原因在于2015～2018 年3 月，3 個(gè)縣違規(guī)將扶貧貸款等10.51 億元用于城市開發(fā)、拆遷補(bǔ)償?shù)确欠鲐氼I(lǐng)域支出，以及2015 年至2018 年6 月，8 個(gè)地區(qū)在基本醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村危房改造等補(bǔ)助資金發(fā)放過程中提高標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大范圍、政策重復(fù)，超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放各類補(bǔ)貼8，434.80 萬元。第四季度的17，028.56 萬元是因?yàn)?015～2018 年8 個(gè)地區(qū)違規(guī)將扶貧資金用于房地產(chǎn)開發(fā)、購買理財(cái)產(chǎn)品、資金拆借等非扶貧領(lǐng)域。

表3 扶貧資金違規(guī)使用統(tǒng)計(jì)一覽表（單位：萬元）

2019 年第二季度報(bào)告中披露 2016～2019 年 6 月，8 個(gè)縣違規(guī)將27，305.34 萬元扶貧資金用于辦公用房裝修、賓館建設(shè)等非扶貧領(lǐng)域。報(bào)告指出2019 年第三季度中，有7 個(gè)縣在2016年至2019 年9 月期間違規(guī)將扶貧資金挪用出借給企業(yè)、列支行政經(jīng)費(fèi)等。2019 年第四季度中除了存在有將扶貧資金出借給企業(yè)以及列支行政經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象外，還存在超范圍發(fā)放農(nóng)村危房改造和扶貧貸款貼息補(bǔ)助等情況。2020 年第二季度報(bào)告中披露的7，175 萬元的違規(guī)使用資金已全額收回，分別為截至2020 年6 月底，出借給企業(yè)使用的村級(jí)計(jì)提經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金2，175 萬元以及違規(guī)出借用于景區(qū)建設(shè)的易地扶貧搬遷資金5，000 萬元；5，000 萬元這部分?jǐn)M用于易地扶貧搬遷建房、配套及舊宅基地騰退獎(jiǎng)補(bǔ)等。

綜上分析可知，報(bào)告中涉及資金違規(guī)使用金額達(dá)億元及以上的，其資金多用于城市開發(fā)、拆遷補(bǔ)償款、房地產(chǎn)開發(fā)、將扶貧資金出借給企業(yè)等；收回的違規(guī)資金基本都用于易地扶貧搬遷建房。

（三）微腐敗資金占比統(tǒng)計(jì)。從表4 可以看出，2018 全年微腐敗資金占總問題資金的份額較大，2019 年第一季度有收緊趨勢，第二季度上抬。全表中微腐敗占比較大的季度其資金違規(guī)使用于房地產(chǎn)類開支較大的項(xiàng)目。2020 年第二季度微腐敗資金占比100%，其原因是當(dāng)季度披露的扶貧有關(guān)問題都是資金違規(guī)使用和套取問題，未涉及其他方面扶貧資金問題。全表綜合來看微腐敗問題不容小覷，其危害性可見一斑。（表4）

表4 微腐敗資金占比統(tǒng)計(jì)一覽表（單位：%）

四、結(jié)論及建議

（一）充分披露政策跟蹤審計(jì)結(jié)果。報(bào)告中雖然2016 年度從第一季度開始就有披露該跟蹤審計(jì)結(jié)果，但報(bào)告內(nèi)容簡單，部分細(xì)項(xiàng)未披露，從2016 年度第四季度開始才詳細(xì)披露，但后續(xù)年份的某些季度的報(bào)告中披露簡單，后續(xù)年份的部分政策數(shù)據(jù)缺失。扶貧政策的審計(jì)多為抽查，這也是每季度扶貧問題資金出入大的一部分原因。應(yīng)充分披露政策跟蹤審計(jì)結(jié)果，包括其中的細(xì)項(xiàng)部分。在能力范圍內(nèi)擴(kuò)大扶貧抽查范圍，部分市縣干部不應(yīng)抱有僥幸心理。此舉有利于公眾對國家重大政策措施落實(shí)情況的了解，有利于陽光扶貧、廉潔扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有利于國家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利。

（二）統(tǒng)一指標(biāo)項(xiàng)目的分類。在跟蹤審計(jì)報(bào)告中的某些項(xiàng)目，例如扶貧資金違規(guī)使用和套取，部分季度報(bào)告中分類不明或兩項(xiàng)金額一同披露，造成部分季度報(bào)告中單項(xiàng)未知或某一項(xiàng)目范圍在某一季度擴(kuò)大造成數(shù)額突增。應(yīng)固定項(xiàng)目指標(biāo)的分類，分好基本大類后，明確好歸入這些基本大類的細(xì)項(xiàng)，有利于在問題發(fā)現(xiàn)后續(xù)年限中比較問題是否有效遏制。

（三）加大披露后續(xù)改進(jìn)情況。扶貧政策跟蹤審計(jì)由于其實(shí)踐時(shí)間不長，易造成政策制定環(huán)節(jié)預(yù)防性功能缺位、政策執(zhí)行環(huán)節(jié)審計(jì)全覆蓋待加強(qiáng)，因此扶貧政策跟蹤審計(jì)執(zhí)行效果難以量化。跟蹤審計(jì)報(bào)告中披露了措施落實(shí)情況，但后續(xù)措施落實(shí)改進(jìn)情況不明。只有某些季度的報(bào)告中以較小篇幅提及，未明確披露后續(xù)改進(jìn)情況細(xì)節(jié)。應(yīng)加大后續(xù)披露改進(jìn)情況，有利于審計(jì)結(jié)果的追蹤。同時(shí)，報(bào)告中應(yīng)多披露部分縣市其措施落實(shí)得好的情況，有利于其他縣市學(xué)習(xí)。

（四）深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。積極推進(jìn)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，力求經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展，創(chuàng)新方式方法，對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)利進(jìn)行規(guī)范制約，對微腐敗問題堅(jiān)持零容忍。加強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)重大審計(jì)項(xiàng)目及審計(jì)組織方式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化資源配置，更好地發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督作用。通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)這種方法，保證質(zhì)量的前提下提高審計(jì)工作的效率，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部更好地踐行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，為國家早日實(shí)現(xiàn)脫貧宏偉目標(biāo)作出積極貢獻(xiàn)。

（五）正向激勵(lì)及多渠道監(jiān)督。微腐敗本身多發(fā)生于基層村干部群體。在資源貧乏的縣市，負(fù)責(zé)扶貧工作的官員收入低且不穩(wěn)定，且從鄉(xiāng)土社會(huì)的規(guī)矩和行為習(xí)慣出發(fā)，村干部在扶貧政策執(zhí)行中的權(quán)利很大。此種情況易造成村民對某些村干部的微腐敗行為采取容忍的態(tài)度，而官員自身由于干部體制的因素晉升較難，會(huì)更注重生理需求的滿足。地方政府應(yīng)對扶貧干部給予正向激勵(lì)和發(fā)展機(jī)會(huì)，同時(shí)發(fā)動(dòng)村里的老黨員等在村里較有聲望的長輩對扶貧干部進(jìn)行全過程監(jiān)督。構(gòu)建大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，完善鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系，比如河南省已經(jīng)構(gòu)建了“四位一體”的微腐敗治理體系，有利于發(fā)揮多渠道監(jiān)督的作用。在這樣嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)下，對防治微腐敗無疑是有益的。