政府公共服務(wù)創(chuàng)新能力探析

王雪珍

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南長沙410006)

政府公共服務(wù)創(chuàng)新能力探析

王雪珍

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南長沙410006)

根據(jù)公共需求提供公共服務(wù)，是現(xiàn)代政府的基本職責(zé)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，公眾對公共服務(wù)的需求不斷增加，對政府的要求也越來越高，這就要求政府必須積極回應(yīng)公眾不斷增長的公共需求，提升政府公共服務(wù)創(chuàng)新能力，加快政府公共服務(wù)創(chuàng)新，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會、人與自然之間的關(guān)系，建立穩(wěn)定和諧的現(xiàn)代化社會，實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會的全面可持續(xù)發(fā)展。

公共服務(wù);創(chuàng)新能力;社會公正

公共服務(wù)創(chuàng)新是一種以提高公共服務(wù)質(zhì)量，更大程度地實(shí)現(xiàn)公共利益為追求的創(chuàng)造性活動。公共服務(wù)創(chuàng)新既是行政改革的核心內(nèi)容，科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)，又是各級政府創(chuàng)新實(shí)踐深入推進(jìn)的保證，公共服務(wù)發(fā)展的內(nèi)在要求。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會加速轉(zhuǎn)型的時期，社會事業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出多樣性、多元化的趨勢。隨著社會的不斷發(fā)展，對公共服務(wù)創(chuàng)新的訴求也就越來越迫切。因此，在當(dāng)前重視并加快提升政府公共服務(wù)創(chuàng)新能力，就具有極其重要的理論與實(shí)踐意義。

一、影響政府公共服務(wù)創(chuàng)新能力的主要因素

經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級，社會公共服務(wù)需求快速增長，我國正在進(jìn)入公共服務(wù)需求快速發(fā)展的新階段。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求，各級政府越來越重視人民群眾的公共需求，在自己的地域范圍內(nèi)進(jìn)行著前所未有的改革與創(chuàng)新，努力增加公共產(chǎn)品的數(shù)量，不斷提高公共服務(wù)的水平，初步形成了文化、教育、科技、衛(wèi)生、社會保障、農(nóng)村公共服務(wù)等全方位公共服務(wù)體系，公共服務(wù)總量有較大的增長。但總的看，政府公共服務(wù)創(chuàng)新能力還比較薄弱，還存在許多亟待解決的突出問題。

(一)公共服務(wù)職能缺位使公共服務(wù)創(chuàng)新領(lǐng)域定位不準(zhǔn)。政府作為公共權(quán)力代理人，其有效作為的領(lǐng)域是公共領(lǐng)域，為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)是政府義不容辭的責(zé)任。改革開放以來，雖然政府適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，在深化行政管理體制改革的過程中，積極探索公共服務(wù)建設(shè)的途徑，政府公共服務(wù)狀況有了極大的改善，但是在一定程度上還存在著政府公共服務(wù)內(nèi)容殘缺，職能“缺位”現(xiàn)象，使得公共服務(wù)創(chuàng)新領(lǐng)域難以定位準(zhǔn)確。

1．在公眾生命財產(chǎn)等安全保障上“缺位”。表現(xiàn)為公共衛(wèi)生體系不完善、突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制缺乏;社會保障體系不完善，公眾在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面存在后顧之憂;有不少公眾生活困難，弱勢群體得不到有效救助;農(nóng)村家庭子女輟學(xué)的現(xiàn)象存在，城鎮(zhèn)農(nóng)民工子女上學(xué)難;就業(yè)壓力大，失業(yè)帶來的問題未能有效解決;社會治安形勢仍然比較嚴(yán)峻，公眾安全感不強(qiáng);居民財產(chǎn)權(quán)得不到有效保護(hù)，農(nóng)民工工資拖欠嚴(yán)重，農(nóng)村征地農(nóng)民得不到合理補(bǔ)償，亂集資、亂攤派等現(xiàn)象時有發(fā)生。

2．在為市場主體服務(wù)上“缺位”。假冒偽劣商品坑害消費(fèi)者，公平交易的市場秩序沒有得到有效維護(hù);非公有制經(jīng)濟(jì)未能完全享受到國民待遇，國有經(jīng)濟(jì)得到政府偏好，不能為所有市場主體提供平等、高效的投融資環(huán)境;行政審批事項(xiàng)仍然偏多，辦事程序還較繁雜，市場主體投訴申告難，政府誠信有待加強(qiáng)。

3．在為公眾提供公共服務(wù)設(shè)施，改善生存環(huán)境上“缺位”。城市公共交通等公共事業(yè)設(shè)施、教育文化衛(wèi)生娛樂服務(wù)設(shè)施、養(yǎng)老護(hù)幼與殘疾人服務(wù)設(shè)施短缺;片面追求經(jīng)濟(jì)增長造成環(huán)境破壞、資源浪費(fèi)等。這些現(xiàn)象如果得不到有效遏制和徹底解決，必然使社會各階層、地區(qū)、利益群體間的差距的拉大，沖突和矛盾更加激化，導(dǎo)致社會的動蕩不安。那么，和諧社會的美好理想也不過是無法實(shí)現(xiàn)的“空中樓閣”［1］。

(二)公共服務(wù)意識薄弱，公共服務(wù)創(chuàng)新理念缺失。我國是社會主義國家，實(shí)行人民民主專政，憲法明文規(guī)定“一切權(quán)力屬于人民”，人民是國家的主人，是國家權(quán)力的源泉。這就決定了我國各級政府的人民性，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民利益，為人民服務(wù)是政府最根本的職能。由于數(shù)千年封建官僚思想的毒害及長期的計劃經(jīng)濟(jì)模式下政府管理方式的影響，各種傳統(tǒng)的行政觀念仍然在各級政府及其公務(wù)員的頭腦中根深蒂固，一些部門和公務(wù)人員自視為高人一等的管理者、“父母官”，對民眾的公共需求視而不見，漠不關(guān)心［2］;僅從本部門或個人的利益出發(fā)進(jìn)行價值判斷，對于己無利可圖的事情不不聞不問，無所作為;固守落后的行政觀念，重管理控制，輕服務(wù)等，更談為滿足社會公共服務(wù)需求而進(jìn)行創(chuàng)新。

(三)公共服務(wù)供給制度缺位，使得公共服務(wù)創(chuàng)新缺乏制度保障。長期以來，政府幾乎沒有完善的制度來保證公共服務(wù)的供給，這也就造成公共服務(wù)要創(chuàng)新沒有完善的制度保障。第一，政府公共服務(wù)的隨意性較強(qiáng)。政府總是提供“陣發(fā)式”的公共服務(wù)，沒有從體系上來發(fā)展政府的公共服務(wù)職能。而且總是抱著“畢其功于一役”的指導(dǎo)思想［3］，希望通過運(yùn)動式的活動來完成政府公共服務(wù)職能。政府官員通常只重視短期的可彰顯政績的公共服務(wù)，而傾向于忽視需要長時間的人、財、物力投入才能得到回報的公共服務(wù)的提供，這種情況下創(chuàng)新的公共服務(wù)難以滿足社會需求。第二，公共服務(wù)建設(shè)過程中的人治色彩濃厚。在許多地方的公共服務(wù)建設(shè)往往是領(lǐng)導(dǎo)利用個人權(quán)威的強(qiáng)力推動。一旦當(dāng)政領(lǐng)導(dǎo)離職，往往會出現(xiàn)“人去政息”的現(xiàn)象，公共服務(wù)創(chuàng)新難以為繼。第三，政府對社會公共需求的回應(yīng)乏力。隨著社會的發(fā)展，人們的各種社會公共需求也不斷的擴(kuò)大，而且人們的利益表達(dá)渠道也越來越多和更加通暢，但是政府對通過各種渠道表達(dá)出來的意愿和要求的回應(yīng)不夠。普通公眾通過各種渠道表達(dá)出來的意愿和要求很難進(jìn)入政策議程。這既跟政府官員的服務(wù)意識不強(qiáng)，回應(yīng)意識較弱有關(guān)，更重要的是缺乏一整套成熟的回應(yīng)機(jī)制，這樣創(chuàng)新的公共服務(wù)難以是公民真正所求。第四，政務(wù)透明度不夠。我國最近幾年來在政務(wù)公開方面做了很多嘗試，也取得了很大進(jìn)展。政務(wù)公開也逐漸走上了制度化的道路，但是這些制度設(shè)計比較粗放，原則性強(qiáng)而操作性不夠，而且公開哪些信息、以什么形式、何時公開還都是由政府單方面決定的，獲取信息還不是公民的合法權(quán)利。公民難以及時了解或獲取創(chuàng)新的公共服務(wù)信息。第五，政府公共服務(wù)職能缺乏一個服務(wù)責(zé)任追究制度，也就說政府所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量、水平、效益缺乏一個責(zé)任追究制度。許多地方政府在提供公共服務(wù)過程中造成的不良影響，也是由轄區(qū)人民集體來“埋單”，缺乏對提供公共服務(wù)的主體及相關(guān)責(zé)任人追究責(zé)任的機(jī)制，這勢必影響公共服務(wù)創(chuàng)新的合理性和科學(xué)性。

(四)公共服務(wù)投入不足，公共服務(wù)創(chuàng)新缺乏財力支撐。目前各級政府越來越重視人民群眾的公共需求，努力增加公共產(chǎn)品的數(shù)量，提高公共服務(wù)的水平。由于政府對公共服務(wù)的投入增加量無法跟上社會公共需求的增長速度，公共服務(wù)創(chuàng)新方面更是缺乏財力支持，因而社會公眾的滿足度不斷下降。

(五)公共服務(wù)主體單一，影響公共服務(wù)創(chuàng)新的及時性。隨著人們生活水平的提高，對公共需求不斷增長，尤其表現(xiàn)于個性化公共需求的不斷增長。但是，政府作為公共產(chǎn)品的單一提供者，要對全體社會成員負(fù)責(zé)，其服務(wù)趨向于“普遍性”，這就使它很難對社會的多元化、個性化的需求作出及時、恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)［4］，公共服務(wù)創(chuàng)新也就很難及時迎合社會需求。這必然導(dǎo)致社會公共服務(wù)需求的多樣性與多層次性得不到滿足，這就給政府公共服務(wù)職能帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。

二、從多維度提升政府公共服務(wù)創(chuàng)新能力

要充分發(fā)揮公共服務(wù)在應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)形勢的多變化潛能，促進(jìn)社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須提高政府的公共服務(wù)創(chuàng)新能力，推進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新，最大程度地滿足民眾對公共服務(wù)的利益需求。而要真正做好公共服務(wù)創(chuàng)新，就需要以下幾個維度著手。

(一)加快公共服務(wù)型政府建設(shè)。政府是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)創(chuàng)新的主要主體，要加強(qiáng)公共服務(wù)創(chuàng)新能力，滿足社會日益增長的公共服務(wù)需求，政府管理方式必然要由直接從事經(jīng)營管理活動向創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境轉(zhuǎn)變，向提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。為此，必須盡快促進(jìn)行政觀念創(chuàng)新，建設(shè)公共服務(wù)型政府特有的文化氛圍;推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，創(chuàng)建公共行政管理新體制;加快政府管理職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)公共服務(wù)型政府。

(二)推進(jìn)公共服務(wù)制度創(chuàng)新。政府公共服務(wù)創(chuàng)新的關(guān)鍵，是建立符合實(shí)際情況的公共服務(wù)制度，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的制度化。沒有制度做保證，“創(chuàng)新公共服務(wù)”就會成為一句空話。只有通過制度建設(shè)，才能確保政府公共服務(wù)創(chuàng)新的持續(xù)性，使之不因人為因素的改變而改變，防止其“失?！焙汀笆拧薄榇?，要通過制度設(shè)計加速形成政府服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，重點(diǎn)建設(shè)政府回應(yīng)機(jī)制、信息公開制度、績效評估和責(zé)任追究機(jī)制等。

(三)建立和健全公共財政體制。公共財政主要著眼于滿足社會公共需要，彌補(bǔ)“市場失效”缺陷。它是政府提供公共服務(wù)的財力支撐，公共財政體制的完善與健全才能強(qiáng)有力地保障政府提供公共服務(wù)職能的有效發(fā)揮。因而要建立和健全公共財政體制，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大政府對公共服務(wù)的財政投入;深化財政管理體制改革，依法規(guī)范財政收入、財力分配和資金使用制度，提高財政對公共服務(wù)創(chuàng)新的支撐力。

(四)推進(jìn)公共服務(wù)市場化和社會化。通過公共服務(wù)市場化和社會化實(shí)現(xiàn)由政府跳獨(dú)桿舞的“單中心治理”模式向政府與社會合作伙伴關(guān)系的“多中心治理”模式轉(zhuǎn)型［5］。由于政府的供給能力有限，就決定了全社會的公共需求僅靠政府這一家供給單位是很難得到滿足的。因此，在由政府提供公共服務(wù)之外，還應(yīng)該發(fā)揮市場、社會自治組織的作用，形成由政府、市場、社會組織結(jié)合起來的公共服務(wù)供給機(jī)制。因此，應(yīng)積極推進(jìn)公共服務(wù)的市場化，把競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)的一些業(yè)務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的最佳供給和公共資源的有效配置;促進(jìn)公共服務(wù)社會化，將原來由政府承擔(dān)的一些公共服務(wù)職能，大量地轉(zhuǎn)移給非營利組織和私營部門，政府通過對社會力量的組織、利用和管理，以便在不增加政府規(guī)模和開支的情況下創(chuàng)新和改善公共服務(wù)，提高行政效率。

(五)創(chuàng)新公共服務(wù)的方式和手段。政府作為公共服務(wù)的供給者和協(xié)調(diào)者，應(yīng)積極借助現(xiàn)代高科技手段與多元組織結(jié)構(gòu)，通過不斷創(chuàng)新服務(wù)形式，提高服務(wù)品質(zhì)，如創(chuàng)建電子政府、網(wǎng)上辦公、一站式服務(wù)、行政服務(wù)中心(政務(wù)超市、政務(wù)服務(wù)中心等)等多樣化方法和手段來推進(jìn)公共服務(wù)項(xiàng)目的技術(shù)創(chuàng)新，優(yōu)化公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，提高公共服務(wù)的效率。

(六)政府公共服務(wù)創(chuàng)新要重點(diǎn)解決公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題。抓住一個時期公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題，集中力量重點(diǎn)加以解決，這是在改革發(fā)展中妥善協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系、在各種利益關(guān)系和諧穩(wěn)定中推進(jìn)改革發(fā)展的一個重要思路和途徑。因而政府作為最廣大群眾的利益的代表和人民的公仆和服務(wù)員，就要針對公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題，創(chuàng)新和完善公共服務(wù)，著力解決和滿足這類群眾反應(yīng)極為迫切的需求，對于維護(hù)社會穩(wěn)定，密切干群關(guān)系，改善政府形象，進(jìn)而構(gòu)建和諧社會具有十分重要的意義。

［1］李文良．中國政府職能轉(zhuǎn)變問題報告［M］．北京:中國發(fā)展出版社，2003．

［2］張勤．服務(wù)型政府［M］．北京:中央編譯出版社，2005．

［3］李軍鵬．公共服務(wù)型政府［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2004．

［4］田家華，王 忠．論公共服務(wù)型政府模式的構(gòu)建［J］．湖北社會科學(xué)，2004，(11)．

［5］陳福今．全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，大力推進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新［J］．國家行政學(xué)院學(xué)報，2004，(5)．

責(zé)任編輯:葉民英

C93

A

1009－3605(2011)01－0011－03

2010－11－17

王雪珍，女，湖南攸縣人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院公共管理教研部副研究員，主要研究方向:公共經(jīng)濟(jì)、公共管理。