基于公私博弈的高速公路PPP項(xiàng)目收益分配研究

劉 倫

（華杰工程咨詢有限公司，北京 100029）

1 引言

高速公路項(xiàng)目投資規(guī)模較大，政府財(cái)政預(yù)算中的資金很難完全覆蓋，用傳統(tǒng)的政府投資方式難以彌補(bǔ)高速公路項(xiàng)目建設(shè)資金的缺口。利用PPP模式實(shí)施高速公路項(xiàng)目，可以通過(guò)社會(huì)投資人強(qiáng)大的融資能力，有效解決項(xiàng)目建設(shè)資金不足的問(wèn)題，同時(shí)，社會(huì)投資人通過(guò)自身良好的運(yùn)營(yíng)管理水平能夠提升項(xiàng)目管理效率。公路項(xiàng)目因其特殊用途而具有了公共產(chǎn)品的屬性，因此，公路PPP項(xiàng)目必須同時(shí)兼顧投資人的盈利性和社會(huì)公益性。利用PPP模式投資建設(shè)高速公路項(xiàng)目，是地方政府的內(nèi)在需要，也是今后政策發(fā)展的趨勢(shì)。

2 高速公路PPP項(xiàng)目收益

2.1 社會(huì)資本收益來(lái)源

高速公路PPP項(xiàng)目應(yīng)同時(shí)兼顧投資人的盈利性和社會(huì)公益性，投資收益太低，不能吸引社會(huì)投資人，投資收益過(guò)高會(huì)產(chǎn)生不良的社會(huì)效益。社會(huì)投資人參與PPP項(xiàng)目獲得的合理回報(bào)主要來(lái)自使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)（見圖1）。

圖1 PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的收益來(lái)源

（1）使用者付費(fèi)是指由終端使用者直接使用公共基礎(chǔ)設(shè)施或享受該設(shè)施所提供的服務(wù)，而向社會(huì)投資人購(gòu)買公共產(chǎn)品或服務(wù)。高速公路PPP項(xiàng)目的使用者付費(fèi)，即社會(huì)投資人或其依法組建的項(xiàng)目公司向高速公路使用者收取車輛通行費(fèi)收入和其他附屬設(shè)施的經(jīng)營(yíng)收入。其他附屬設(shè)施的經(jīng)營(yíng)收入，即在特許經(jīng)營(yíng)期間，項(xiàng)目公司通過(guò)對(duì)路產(chǎn)路權(quán)范圍內(nèi)附屬設(shè)施的運(yùn)營(yíng)而獲得的收益。

（2）可行性缺口補(bǔ)助是指社會(huì)投資人在獲得終端使用者付費(fèi)后，仍無(wú)法收回投資成本并獲得合理回報(bào)的情況下，由政府方向社會(huì)投資人提供缺口補(bǔ)助。

（3）政府付費(fèi)是指所建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施是純粹的公益性項(xiàng)目，如果沒有使用者付費(fèi)，則由政府方向社會(huì)投資人付費(fèi)，以滿足社會(huì)資本方的投資成本和合理回報(bào)。

2.2 政府部門公益回報(bào)

分析政府部門的公益回報(bào)，首先要從政府方的角度理解PPP模式的內(nèi)涵。根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）第一條，PPP模式是指政府方為提高公共服務(wù)與產(chǎn)品的供給效率、供給能力，采用股權(quán)合作、特許經(jīng)營(yíng)等操作方式引入社會(huì)投資人，與其建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，通過(guò)協(xié)議約定實(shí)現(xiàn)“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”的目的。根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）第一條，PPP模式是政府方與社會(huì)資本方就公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交等工作而建立的長(zhǎng)期合作關(guān)系。社會(huì)投資人根據(jù)其工作成果，獲得使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)，從而收回投資成本和合理回報(bào)。政府方參與高速公路PPP項(xiàng)目，其目的在于緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金壓力、實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化、優(yōu)化社會(huì)效益、降本增效。政府部門的主要公益回報(bào)：

（1）政府方通過(guò)采用PPP模式實(shí)施高速公路項(xiàng)目，將有效促進(jìn)區(qū)域交通領(lǐng)域管理創(chuàng)新，加快政府職能轉(zhuǎn)變，提高交通項(xiàng)目建設(shè)管理水平。

（2）通過(guò)引入社會(huì)資本方，結(jié)合政府在宏觀管理層面的優(yōu)勢(shì)和社會(huì)資本方在技術(shù)、市場(chǎng)服務(wù)層面的優(yōu)勢(shì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理效率，更好地為社會(huì)公眾提供服務(wù)，維護(hù)公路使用者權(quán)益。

3 高速公路PPP項(xiàng)目收益分配原則

PPP項(xiàng)目收益分配應(yīng)遵循一定的基本原則，并應(yīng)由政府部門和社會(huì)投資人在PPP合同體系中予以確定。收益分配原則的合理安排應(yīng)遵循風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享的基本原則，而收益分配比例的大小應(yīng)與政府部門和社會(huì)投資人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)呈正相關(guān)。因此，在PPP合同體系中進(jìn)行雙方收益分配時(shí)，應(yīng)遵循以下原則：

（1）遵守雙贏規(guī)則。政府部門獲得公共效益、社會(huì)投資人獲得經(jīng)濟(jì)收益是雙方的共同目的，收益分配時(shí)應(yīng)兼顧雙方的期望收益來(lái)協(xié)商確定，以實(shí)現(xiàn)合作共贏。

（2）建立激勵(lì)機(jī)制。政府部門和社會(huì)投資人在PPP項(xiàng)目中所承擔(dān)的職責(zé)不同，投資規(guī)模大小和收益分配多少也會(huì)有所不同。雙方的收益應(yīng)根據(jù)雙方投資規(guī)模大小確定，投資規(guī)模越大，收益越高。

（3）雙方收益隨承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的增加而遞增。政府部門和社會(huì)投資人在PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的職責(zé)不同，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大小也有不同。根據(jù)雙方所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的大小，確定雙方的收益，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)越大，收益越高。

4 基于公私博弈的高速公路PPP項(xiàng)目收益分配機(jī)制

4.1 建立公私博弈收益分配機(jī)制

高速公路屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，其使用群體是老百姓，因而對(duì)其關(guān)注程度較高。高速公路PPP項(xiàng)目應(yīng)兼顧投資人的盈利性和社會(huì)公益性，投資收益太低，對(duì)社會(huì)投資人的吸引力不大，收益過(guò)高會(huì)產(chǎn)生不良社會(huì)效益。從公私博弈的角度出發(fā)，可以建立一套高速公路PPP項(xiàng)目收益分配機(jī)制，其核心內(nèi)容包括：

（1）高速公路PPP項(xiàng)目收益分配應(yīng)根據(jù)預(yù)期收益和車流量預(yù)估結(jié)果確定。預(yù)期收益估算結(jié)果直接影響政府對(duì)社會(huì)投資人的補(bǔ)助金額，對(duì)政府和社會(huì)投資人合同談判的方向具有決定作用。高速公路PPP項(xiàng)目的主要收益來(lái)源是使用者支付的車輛通行費(fèi)，而預(yù)測(cè)的車輛通行費(fèi)收入則是根據(jù)車流量計(jì)算的。在項(xiàng)目前期推進(jìn)過(guò)程中，應(yīng)對(duì)車流量預(yù)估工作給予高度重視，并盡可能提高其準(zhǔn)確性。

同時(shí)，社會(huì)投資人應(yīng)根據(jù)其融資成本和建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理能力等，參照其他類似項(xiàng)目的收益水平，提出該項(xiàng)目的預(yù)期收益水平，該項(xiàng)目的預(yù)期收益水平可理解為社會(huì)投資人對(duì)此項(xiàng)目所能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度。提高車流量預(yù)估結(jié)果的準(zhǔn)確性、明確社會(huì)投資人的預(yù)期收益水平，可以降低高速公路PPP項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)，減少項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中可能出現(xiàn)的爭(zhēng)議。

（2）建立社會(huì)投資人收益動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。雖然在項(xiàng)目前期工作中運(yùn)用了大量的科學(xué)方法對(duì)未來(lái)的形勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，但未來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展仍存在許多不確定因素，社會(huì)投資人獲取車輛通行費(fèi)收入也會(huì)受到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的影響而變化。社會(huì)投資人的實(shí)際收益水平可能比預(yù)期收益水平上限值高出很多，而且很可能會(huì)大大降低預(yù)期收益水平下限。為此，應(yīng)建立社會(huì)投資人收益動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。如社會(huì)投資人當(dāng)年實(shí)際收益低于預(yù)期收益水平下限值時(shí)，政府方可補(bǔ)貼預(yù)期收益下限值與實(shí)際收益之差；如社會(huì)投資人當(dāng)年實(shí)際收益高于預(yù)期收益水平上限值時(shí)，政府方可向社會(huì)投資人要求收回超額利潤(rùn)，即實(shí)際收益與預(yù)期收益上限值之差。利用以上動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，既能保證社會(huì)投資人的合理回報(bào)，又能防止社會(huì)投資人的收益過(guò)高，實(shí)現(xiàn)合作期社會(huì)投資人收益的動(dòng)態(tài)平衡。

4.2 基于公私博弈收益分配的建議

4.2.1 盡快公布公路行業(yè)PPP項(xiàng)目合同示范文本

2014年12月，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委相繼發(fā)布了PPP項(xiàng)目合同指南，為全行業(yè)提供通用合同指導(dǎo)。隨著我國(guó)投融資、財(cái)稅體制改革的深入，高速公路項(xiàng)目融資渠道逐步市場(chǎng)化，形成了較為多元化的局面，建議有關(guān)部門在已公開發(fā)行的PPP項(xiàng)目通用合同指南的基礎(chǔ)上，抓緊安排人員研究，盡快公布公路行業(yè)PPP項(xiàng)目合同示范文本。

4.2.2 政府部門轉(zhuǎn)變思路，重新定位政府職能

PPP模式是高速公路項(xiàng)目融資的一種渠道，政府部門建設(shè)高速公路項(xiàng)目的最終目標(biāo)是加強(qiáng)區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、提高區(qū)域交通服務(wù)水平。我國(guó)高速公路PPP項(xiàng)目中政府職能應(yīng)結(jié)合高速公路建設(shè)目標(biāo)進(jìn)行重新定位，應(yīng)做好以下工作：一是要增強(qiáng)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)投資人的吸引力，為社會(huì)投資人收回投資成本提供一定保障，支持社會(huì)投資人獲得合理回報(bào)。二是要做好服務(wù)工作，為項(xiàng)目順利實(shí)施創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，可通過(guò)做好項(xiàng)目前期工作、簡(jiǎn)化審批程序、給予財(cái)稅優(yōu)惠政策等措施來(lái)實(shí)現(xiàn)。三是要加大監(jiān)管力度，以提高區(qū)域交通服務(wù)能力為重點(diǎn)，通過(guò)在PPP項(xiàng)目合同中設(shè)置相關(guān)條款，保證高速公路運(yùn)營(yíng)安全、管養(yǎng)到位。

5 結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，公共基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)面臨的資金缺口日益增大。新《預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）的發(fā)布，為我國(guó)投融資體制改革和財(cái)稅體制改革提供了新的思路。根據(jù)我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的現(xiàn)狀及未來(lái)趨勢(shì)可以看出，利用PPP模式進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是政府各級(jí)部門支持的發(fā)展方向。因此，利用PPP模式來(lái)實(shí)現(xiàn)高速公路項(xiàng)目投資建設(shè)將在國(guó)內(nèi)逐步發(fā)展成為主流，并以公私博弈的方式梳理政府部門與社會(huì)投資人的合作關(guān)系，可以有效解決雙方收益分配不均衡的問(wèn)題，從而保證項(xiàng)目高效推進(jìn)。