“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法：理論闡釋、規(guī)范考察與制度完善

蔣慧 孫有略

【摘 要】鑄牢中華民族共同體意識(shí)是新時(shí)代民族工作的鮮明主線和戰(zhàn)略任務(wù)，“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化的重要保障，也是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治發(fā)展的深刻實(shí)踐。通過(guò)對(duì)“法”采取廣義的解釋方法，可以發(fā)現(xiàn)“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”已經(jīng)從中央立法層面擴(kuò)展到地方立法層面，在體系與規(guī)范化方面實(shí)現(xiàn)邏輯上的自洽，但是頂層設(shè)計(jì)不足、條款的剛性缺失以及制度銜接等方面仍存在問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法的制度完善需要深刻理解條款的規(guī)范功能、提升具體條款的操作性、做好配套制度的銜接。

【關(guān)鍵詞】中華民族共同體意識(shí);立法實(shí)踐;制度完善

【作 者】蔣慧，廣西民族大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士;孫有略，廣西民族大學(xué)相思湖學(xué)院教師，法學(xué)碩士。廣西南寧，530006。

【中圖分類(lèi)號(hào)】C956 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A ?【文章編號(hào)】1004-454X（2021）03-0036-0009

一、問(wèn)題的提出

鑄牢中華民族共同體意識(shí)是新時(shí)代民族工作的鮮明主線和戰(zhàn)略任務(wù)，也是十八大以來(lái)習(xí)近平同志作出的重大原創(chuàng)性論斷。在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，“中華民族”概念的入憲，深刻地疊加了我國(guó)在處理民族關(guān)系、構(gòu)建中華民族共同體問(wèn)題上的厚重反思與沉淀，不僅為從法治層面建設(shè)中華民族共同體提供了根本法源依據(jù)，也廓清了中華民族共同體建構(gòu)的根本宗旨與憲制目標(biāo)。中華民族共同體建構(gòu)所揭示的上下位特征的層次化關(guān)系，以及其本身所具備的函數(shù)意義上的統(tǒng)合性特征，[1]亦是基于現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)、響應(yīng)時(shí)代需求的綜合性考量。在此背景下，探討“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法的理論與實(shí)踐面向，對(duì)于轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)家治理的變革無(wú)疑具有重要意義。

近年來(lái)，關(guān)于“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的研究主要從理論與實(shí)踐兩個(gè)維度推進(jìn)。在理論層面的探討著眼于中華民族共同體意識(shí)的內(nèi)涵、意義、理論來(lái)源等層面，如青覺(jué)、徐欣順認(rèn)為，我國(guó)各族人民共同交往生活的記憶、感知與期許，是中華民族共同體意識(shí)的主要意涵;[2]虎有澤、云中指出，中華民族共同體意識(shí)是國(guó)家認(rèn)同的表現(xiàn)形式;[3]高承海認(rèn)為中華民族共同體意識(shí)在本質(zhì)上是各族人民在認(rèn)知、情感和行為三個(gè)方面對(duì)“中華民族”這一共有身份的認(rèn)同意識(shí)[4]。從其意義上看，王延中指出，鑄牢中華民族共同體意識(shí)是增強(qiáng)五個(gè)認(rèn)同、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的情感依托和思想前提;[5]郝子涵、張寶成從價(jià)值指引的視角，認(rèn)為鑄牢中華民族共同體意識(shí)為保障國(guó)家主權(quán)完整統(tǒng)一、各民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步等方面提供了行動(dòng)導(dǎo)向[6]。從理論來(lái)源上看，閆麗娟、李智勇認(rèn)為中華民族共同體意識(shí)發(fā)端自“天下觀”，再造于“民族觀”，充實(shí)在“馬克思主義民政理論”，同中華民族經(jīng)歷“自在”到“自覺(jué)”過(guò)程相隨;[7]徐杰舜認(rèn)為，馬克思主義的“歷史合力論”、費(fèi)孝通的“中華民族多元一體格局”等理論，構(gòu)成了鑄牢中華民族共同體意識(shí)理論的學(xué)術(shù)支撐體系[8]。

在實(shí)踐層面，鑄牢中華民族共同體的路徑可以從發(fā)展經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)各民族交往交流、思想教育等層面推進(jìn)。彭謙、李陽(yáng)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)是培育中華民族共同體意識(shí)的利益紐帶，需要協(xié)調(diào)好民族經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展;[9]馬冬梅認(rèn)為，發(fā)展是增強(qiáng)中華民族共同體意識(shí)的必然要求，需要建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，將政策動(dòng)力和內(nèi)生潛力有機(jī)結(jié)合[10]。各民族情感交融有助于鑄牢中華民族共同體意識(shí)，納日碧力戈、陶染春認(rèn)為，可以通過(guò)心通、情通、語(yǔ)通、文通、政通強(qiáng)化民族交往交融;[11]王易、陳玲提出應(yīng)不斷挖掘和創(chuàng)新民族交往交流交融的實(shí)踐方式和載體，形成共有的文化心理認(rèn)同[12]。郭錦鵬基于全球化的視角，認(rèn)為應(yīng)依托新技術(shù)新媒體建立中華民族共同體意識(shí)宣教新格局;[13]王鑒、胡紅杏認(rèn)為，打牢中華民族共同體思想基礎(chǔ)需要加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)教育、愛(ài)國(guó)主義教育和國(guó)際合作教育[14]。

綜合來(lái)看，學(xué)界對(duì)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的理論根基與實(shí)踐路徑進(jìn)行較為系統(tǒng)地闡述，對(duì)凝聚共識(shí)、促進(jìn)相關(guān)工作開(kāi)展具有重要指導(dǎo)意義。但是，現(xiàn)有成果多集中于民族學(xué)、歷史學(xué)、政治學(xué)層面，大多數(shù)以政策話語(yǔ)為主，以法學(xué)視角進(jìn)行的規(guī)范分析較少涉及?；诖?，本文圍繞“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法的理論與實(shí)踐進(jìn)行闡述，進(jìn)一步探討相應(yīng)的制度完善方向。

二、“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法的理論闡釋

“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法就是以法文本的形式將新時(shí)代民族工作的主線納入到我國(guó)法律法規(guī)體系中，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興背景下加強(qiáng)民族工作的重要載體和制度支撐，有利于更進(jìn)一步推動(dòng)民族工作制度化、規(guī)范化。

（一）“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化的重要保障

有效的治理是國(guó)家興旺發(fā)達(dá)和長(zhǎng)治久安的關(guān)鍵，而國(guó)家治理的有效性歸根到底要受制于治理表象的制度邏輯。[15]強(qiáng)調(diào)國(guó)家退場(chǎng)是西方治理理論原初語(yǔ)境最基本的訴求，“國(guó)家的回退”亦成為賦值“治理”概念能指的邏輯設(shè)置。[16]西方治理理論以消解國(guó)家權(quán)威為邏輯起點(diǎn)，如讓-彼埃爾·戈丹提出的“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”[17]，以及詹姆斯·羅西瑙所提出的“沒(méi)有政府統(tǒng)治的治理”[18]32，旨在以國(guó)家退場(chǎng)形塑拯救政府失靈和市場(chǎng)失靈的新模式。但是，從馬克思?xì)v史唯物主義立場(chǎng)出發(fā)則可以發(fā)現(xiàn)，西方治理理論“國(guó)家不在場(chǎng)”問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是資本發(fā)展必然導(dǎo)致的“社會(huì)分工的無(wú)政府狀態(tài)”。因此，探尋國(guó)家治理有效性需要撥開(kāi)紛繁復(fù)雜的理論迷霧，在歷史與現(xiàn)實(shí)中挖掘中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯，進(jìn)而破解國(guó)家治理過(guò)程中的合法性和有效性問(wèn)題。在治理過(guò)程中，合法性作為國(guó)家邏輯的基石，也必然要涉及到國(guó)家與社會(huì)之間的信任關(guān)系，即人民對(duì)國(guó)家權(quán)力、秩序的“同意”或者“認(rèn)同”。而法律作為社會(huì)共同體的普遍社會(huì)規(guī)范，深刻地回答了國(guó)家治理中必然的價(jià)值要求。良法善治也要求國(guó)家在執(zhí)行國(guó)家制度體系中必須依照法律的思維、規(guī)律及原則治理國(guó)家，如此方能最大限度地釋放國(guó)家治理的效能。[19]346

國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，是需要以整體國(guó)民為依托的體系革新與能力提升。民族事務(wù)治理嵌入在國(guó)家治理之中，二者在治理體系與治理能力現(xiàn)代化上是相互促進(jìn)的關(guān)系。通過(guò)民族治理鞏固并強(qiáng)化國(guó)家認(rèn)同、構(gòu)筑各族人民共享的社會(huì)利益與社會(huì)價(jià)值，也是關(guān)乎國(guó)家統(tǒng)一和穩(wěn)定的系統(tǒng)性工程。鑄牢中華民族共同體意識(shí)是克服現(xiàn)代中國(guó)國(guó)家認(rèn)同問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)有效治理與政治進(jìn)步的基礎(chǔ)保障，[20]這需要夯實(shí)各族人民共有的精神家園，搭建各族人民平等共享的政治空間，更需要將鑄牢中華民族共同體意識(shí)融入民族事務(wù)治理的實(shí)踐之中。而在民族事務(wù)治理過(guò)程中，穩(wěn)定、精準(zhǔn)和高效地執(zhí)行民族工作事務(wù)制度是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，法治則為制度體系的有效運(yùn)行提供最佳選擇。因此，鑄牢中華民族共同體意識(shí)作為新時(shí)代民族工作的鮮明主線和戰(zhàn)略任務(wù)，也必須在法治的軌道上運(yùn)行方能有效消解地方治理與國(guó)家治理之間的抵牾。這意味著需要通過(guò)“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法，在總體上提供原則性綱要、細(xì)節(jié)上提供具體問(wèn)題的精細(xì)化解決，增強(qiáng)民族工作事務(wù)治理的執(zhí)行度、可行性和運(yùn)行性，[21]并進(jìn)一步強(qiáng)化公民身份權(quán)、民族歸宿感，實(shí)現(xiàn)中華民族共同體由歷史文化共同體向政治法律共同體的轉(zhuǎn)型，最終助力國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

（二）“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治發(fā)展的深刻實(shí)踐

從理論意義上看，“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法，一方面深刻詮釋了中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的思想根基。作為馬克思主義法律思想的創(chuàng)新和發(fā)展，中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論是歷史邏輯與現(xiàn)實(shí)邏輯的有機(jī)統(tǒng)一。[22]馬克思主義法律思想是馬克思恩格斯在漫長(zhǎng)的革命實(shí)踐和思想探索中不斷完善的，其取得的每一個(gè)成就都能滋養(yǎng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的生成。比如，對(duì)馬克思主義對(duì)法權(quán)關(guān)系內(nèi)容的決定因素是經(jīng)濟(jì)關(guān)系本身的論述，與中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論所強(qiáng)調(diào)的法律要準(zhǔn)確反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系、協(xié)調(diào)利益關(guān)系不謀而合。而“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法，則是對(duì)這一理念的深刻詮釋?zhuān)鐟椃ㄖ写_立的“平等團(tuán)結(jié)互助和諧”的新型民族關(guān)系，就是以牢固的中華民族共同體意識(shí)為基礎(chǔ)的整體性國(guó)民塑造。中國(guó)“統(tǒng)一的多民族國(guó)家”屬性決定了法治秩序的構(gòu)建不能忽視民族因素，[23]鑄牢中華民族共同體意識(shí)是我國(guó)民族工作的總體戰(zhàn)略與總基調(diào)，將其通過(guò)法律規(guī)范的形式進(jìn)行確立，更好地協(xié)調(diào)各民族利益，也深刻反映了中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的思想根基。

另一方面，“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法，高度彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的中國(guó)性。根植于中國(guó)法治實(shí)踐而生成的中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，也吸收了中國(guó)傳統(tǒng)的法律思想與智慧，具有鮮明的理論品格、時(shí)代特征及重大的現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義。通過(guò)對(duì)比世界上其他國(guó)家解決民族問(wèn)題的方案可以發(fā)現(xiàn)，將民族問(wèn)題當(dāng)做文化問(wèn)題或者是社會(huì)問(wèn)題來(lái)解決均不是最優(yōu)選項(xiàng)。中國(guó)對(duì)民族問(wèn)題的解決方案諸如民族區(qū)域自治制度、鑄牢中華民族共同體意識(shí)等，均具有堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)和縝密的歷史邏輯，深刻揭示法治的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)、中國(guó)氣派?！拌T牢中華民族共同體意識(shí)”入法理順了我國(guó)多民族國(guó)家的共同性與差異性、統(tǒng)一性與多樣性之間的辯證關(guān)系，并將個(gè)人前途命運(yùn)與國(guó)家前途命運(yùn)緊緊聯(lián)系在一起，詮釋了中華民族共同體由自發(fā)走向自覺(jué)的內(nèi)生動(dòng)力，是凝聚中華民族最大共識(shí)的行動(dòng)指南?？梢?jiàn)，“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法帶有鮮明的中國(guó)色彩，這與中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的性質(zhì)具有內(nèi)在的一致性。

從制度完善上看，“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法就是將新時(shí)代民族工作的決策部署納入到法治體系的重要路徑。早在2014年召開(kāi)的中央民族工作會(huì)議上，習(xí)近平同志就指出要把堅(jiān)持依法治國(guó)作為中國(guó)特色解決民族問(wèn)題正確道路的重要內(nèi)容。在第三次中央新疆工作座談會(huì)上，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)要高舉社會(huì)主義法治旗幟，弘揚(yáng)法治精神，把全面依法治國(guó)的要求落實(shí)到新疆工作各個(gè)領(lǐng)域。作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論體系的重要組成部分，習(xí)近平同志關(guān)于民族法治的論述，構(gòu)成了民族領(lǐng)域法治理論體系的基本框架，[24]不斷豐富的民族領(lǐng)域法治思想體系也為民族工作決策部署法治化提供了行動(dòng)指南。弗朗西斯·福山在政治現(xiàn)代化研究中指出法治在塑造國(guó)家能力中的重要作用，全面依法治理將會(huì)使得國(guó)家治理制度化、常規(guī)化和透明化，[25]19～21而現(xiàn)代國(guó)家的制度體系在很大程度上就是集中化的法律秩序。因此，“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法不僅為立法工作保持高度的政治性，也為民族工作事務(wù)治理提供了制度保障。

三、“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法的規(guī)范考察

本文對(duì)“法”采取廣義的解釋方法，將國(guó)家法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、黨內(nèi)法規(guī)與地方性法規(guī)作為考察對(duì)象，通過(guò)北大法寶以“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，截止到2020年底，剔除部門(mén)工作文件、公報(bào)、實(shí)施綱要等規(guī)范性文件后，搜索到現(xiàn)行有效的涉及“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的法規(guī)合計(jì)42部，其中部門(mén)規(guī)章1部、黨內(nèi)法規(guī)3部、省級(jí)地方性法規(guī)13部、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)4部、自治條例和單行條例21部，具體如表1所示。

（一）“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法漸成體系

“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的法律文本漸成體系，立法層級(jí)貫通部門(mén)規(guī)章、黨內(nèi)法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，調(diào)整領(lǐng)域從中央宏觀層面擴(kuò)展到地方微觀層面。以時(shí)間線索來(lái)看，“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法最早是在2015年的《新疆維吾爾自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例》，在2016～2019年穩(wěn)步增長(zhǎng)，并最終在2020年實(shí)現(xiàn)數(shù)量上的倍增，這也反應(yīng)了十八大以來(lái)我國(guó)民族工作主線在立法上的實(shí)踐歷程。

從入法的效力位階來(lái)看，“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法的原則首先且必須體現(xiàn)在法律中，其次才會(huì)在具體的部門(mén)法規(guī)、地方性法規(guī)條款中涉及?！爸腥A民族”入憲，為鑄牢中華民族共同體意識(shí)提供了法律基礎(chǔ)，也為統(tǒng)一多民族國(guó)家建設(shè)目標(biāo)以及民族團(tuán)結(jié)提供了基礎(chǔ)性規(guī)范的指引。[26]但是，目前在憲法及部門(mén)法層面還沒(méi)有具體的“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”條款，僅能通過(guò)學(xué)理解釋闡述鑄牢中華民族共同體意識(shí)的內(nèi)容，在實(shí)際的操作中會(huì)面臨著法律依據(jù)支撐不足的問(wèn)題。實(shí)際上，我國(guó)重大路線方針政策一般先由中國(guó)共產(chǎn)黨提出，然后再通過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志，不僅體現(xiàn)了黨對(duì)國(guó)家的政治領(lǐng)導(dǎo)，也能保證國(guó)家立法的科學(xué)性。而“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”寫(xiě)入黨章，就是對(duì)新時(shí)代民族工作的理論回應(yīng)與現(xiàn)實(shí)考量，也必將成為解決民族問(wèn)題的中國(guó)智慧和中國(guó)方案。目前有關(guān)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的立法內(nèi)容在效力位階上還相對(duì)較低，并且多散見(jiàn)于地方立法領(lǐng)域，如本文統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)中地方立法占90%以上，而在上位法層面的立法空間較大，法律體系仍有待進(jìn)一步完善。

從入法的調(diào)整范圍來(lái)看，主要是涉及以下幾個(gè)方面：一是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)。如文化和旅游部頒布的《國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性傳承人認(rèn)定與管理辦法》第五條規(guī)定，“傳承人在開(kāi)展傳承、傳播等活動(dòng)時(shí)要堅(jiān)持正確的歷史觀、國(guó)家觀、民族觀、文化觀，鑄牢中華民族共同體意識(shí)”，將非物質(zhì)文化傳承與新時(shí)代民族工作的主線緊密結(jié)合，彰顯了非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的時(shí)代性。二是黨內(nèi)工作準(zhǔn)則。如黨章中關(guān)于維護(hù)和發(fā)展新型民族關(guān)系的表述、社會(huì)主義學(xué)院中研究中華文化的價(jià)值取向、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中關(guān)于民族工作的基本方針等，均增加了“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的規(guī)范條款，對(duì)于黨內(nèi)工作的開(kāi)展同樣具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。三是民族地區(qū)的自治事項(xiàng)。民族地區(qū)的自治條例作為民族自治地方的立法變通，既是為了保障少數(shù)民族成員在法律規(guī)范中表達(dá)其社會(huì)性文化的權(quán)利，也是實(shí)現(xiàn)各族成員權(quán)力平等的必要方式，[27]在立法中增加新時(shí)代民族工作主線的最新表述也是民族地區(qū)自治條例應(yīng)有之義。四是民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作。地方民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例的修訂也體現(xiàn)民族工作的時(shí)代特征，早在2015年就增加“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的表述，部分地區(qū)還在條例的第一條將其作為立法目的條款，這也成為近年民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作立法的一大亮點(diǎn)。

（二）“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法的規(guī)范化

“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法是新時(shí)期民族工作實(shí)踐向民族事務(wù)法律要法律供給的主要方式。“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”作為一個(gè)統(tǒng)合概念，無(wú)論是從顯性文本還是從隱性規(guī)范來(lái)看，都經(jīng)歷了漸進(jìn)完備的過(guò)程。從規(guī)范層面上講，我國(guó)民族事務(wù)治理的法治體系必須符合國(guó)家治理自身規(guī)律的“良法”以及推動(dòng)國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)的“善治”，進(jìn)而形成以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的“法秩序”體系，并以部門(mén)法、地方性法規(guī)等為補(bǔ)充交叉互動(dòng)體系。有學(xué)者指出，“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”和民族團(tuán)結(jié)都是構(gòu)筑“中華民族共同體”的方式，[28]這就需要在立法上實(shí)現(xiàn)“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的法律化，而非簡(jiǎn)單地對(duì)民族團(tuán)結(jié)立法進(jìn)行小修小補(bǔ)。

“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的顯性表達(dá)一般是在立法宗旨、立法原則部分，對(duì)新時(shí)代民族工作的鮮明主線和戰(zhàn)略任務(wù)進(jìn)行平鋪直敘，將“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”作為規(guī)范條款，如《山東省民族工作條例》第一條，將鑄牢中華民族共同體意識(shí)與維護(hù)和發(fā)展社會(huì)主義民族關(guān)系、促進(jìn)各民族交往交流交融共同放在立法目條款中。同時(shí)，也有地方立法將“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”放在具體的民族工作條款中，如《玉樹(shù)藏族自治州自治條例》第五十八條，將鑄牢中華民族共同體意識(shí)作為自治機(jī)關(guān)處理民族事務(wù)的重要目標(biāo);《云南省民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)建設(shè)條例》第三十四條，將中華民族共同體意識(shí)納入學(xué)校民族基本知識(shí)教學(xué)內(nèi)容。筆者認(rèn)為，無(wú)論是在立法的宗旨、原則部分，還是在具體的工作條款上，直接在法文本中寫(xiě)入“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的內(nèi)容均是新時(shí)期民族工作主線和戰(zhàn)略任務(wù)在地方立法的具象化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家政策與地方立法的規(guī)范與“理性”交互影響及融合。

“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的隱性表達(dá)則寓于法律主體、權(quán)利義務(wù)等法律術(shù)語(yǔ)之中，間接彰顯新時(shí)期民族工作的主線。隱性規(guī)范需要運(yùn)用法律解釋的方法解讀出“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的意涵。地方性法規(guī)中也大量存在這類(lèi)規(guī)范，如《黑龍江省城市民族工作條例》第三條要求城市民族工作堅(jiān)持黨的基本路線，認(rèn)真宣傳貫徹黨的民族政策;《拉薩市民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》第三條中要求開(kāi)展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持“三個(gè)離不開(kāi)”原則;《呼和浩特市民族教育條例》第四條要求開(kāi)展愛(ài)國(guó)主義、社會(huì)主義、馬克思主義民族觀和民族歷史、傳統(tǒng)文化教育等，均間接傳達(dá)了“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的規(guī)范意蘊(yùn)。當(dāng)然，顯性規(guī)范與隱性規(guī)范主要是從學(xué)理層面對(duì)“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法的形式做區(qū)分，只有二者之間的相互交融才能有效強(qiáng)化各個(gè)領(lǐng)域、各項(xiàng)工作之間的聯(lián)系，最終推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（三）“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法存在的問(wèn)題

一是“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法的頂層設(shè)計(jì)不足。現(xiàn)代法治不僅為國(guó)家治理注入了良法的基本價(jià)值，也為國(guó)家治理提供了善治的創(chuàng)新機(jī)制。[29]“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法凝聚著我國(guó)各族人民的共同心愿，是在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力舉措，這勢(shì)必需要在整體的法律體系上有所體現(xiàn)。如前所述，現(xiàn)行有關(guān)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的規(guī)范條款多集中于地方性法規(guī)，在國(guó)家法律層面僅能通過(guò)法律解釋的方法深刻理解其意蘊(yùn)。由于缺乏高位階立法的頂層設(shè)計(jì)，也容易導(dǎo)致“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法的程序設(shè)計(jì)、主體實(shí)施、制度銜接等方面內(nèi)容水平不高，難以與國(guó)家整體的法治實(shí)施體系、法律監(jiān)督體系和法治保障體系相協(xié)調(diào)。比如在部門(mén)規(guī)章方面僅有文化和旅游部出臺(tái)的《國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性傳承人認(rèn)定與管理辦法》第五條規(guī)定國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性傳承人在開(kāi)展傳承、傳播活動(dòng)時(shí)要堅(jiān)持鑄牢中華民族共同體意識(shí)，其他部門(mén)規(guī)章并無(wú)任何涉及“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的條款。這就容易在客觀上造成新時(shí)代民族工作的主線和戰(zhàn)略任務(wù)在具體的工作中沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)法治化，立法上規(guī)范條款的缺失也使得國(guó)家治理出現(xiàn)制度掣肘。

二是“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法的剛性不足。法律規(guī)范的有效性意味著它所指向的那些人具有約束力，[30]347 并由那些受委托的機(jī)構(gòu)付諸實(shí)施。“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法意味著要用法律的“剛性約束”來(lái)進(jìn)一步強(qiáng)化民族工作的主線，但是現(xiàn)行“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的條款多屬于宏觀、抽象規(guī)范，多集中于立法原則、立法目的章節(jié)，到具體執(zhí)行層面的剛性不足。當(dāng)然，這并非否定鑄牢中華民族共同體意識(shí)在國(guó)家治理及其發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮的重要作用，而是表明在國(guó)家治理過(guò)程中民族工作的主線仍需要借由具體的部門(mén)法律為承載，通過(guò)政策與法律的相互協(xié)同來(lái)實(shí)施，才能確保鑄牢中華民族共同體意識(shí)從立法到執(zhí)法、司法、守法的貫通。因此，鑄牢中華民族共同體意識(shí)仍需要在法律規(guī)范中實(shí)現(xiàn)剛性約束，提升具體條款的操作性。

三是“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法制度銜接不暢。制度銜接需要建立長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，這也就意味著從立法到執(zhí)法、司法、守法等方面均要有所體現(xiàn)。以黨內(nèi)法規(guī)為例，2017年中國(guó)共產(chǎn)黨章程的修改，意味著兼具法律與政策屬性的黨內(nèi)法規(guī)在鑄牢中華民族共同體意識(shí)的具體實(shí)施中起到“軟法”彌補(bǔ)和“高位推動(dòng)”功能，通過(guò)發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的“外溢效應(yīng)”間接實(shí)現(xiàn)了引導(dǎo)、規(guī)范和保障民族事務(wù)的治理。但是黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行力方面也難以避免存在一定范圍內(nèi)的口頭性、一定程度的表面性與應(yīng)付性、一定對(duì)象的選擇性問(wèn)題，[31] 這就需要整個(gè)國(guó)家治理體系的動(dòng)態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)、內(nèi)部要素之間的協(xié)調(diào)配合進(jìn)行支撐，唯有如此制度應(yīng)然層面的優(yōu)勢(shì)才能更好地轉(zhuǎn)化為實(shí)然層面的治理效果。因此，在鑄牢中華民族共同體意識(shí)的框架內(nèi)仍需提升黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系的協(xié)調(diào)性，并優(yōu)化實(shí)施機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、保障機(jī)制等方面的作用。

四、“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法的制度完善

（一）深刻理解條款的規(guī)范功能

從我國(guó)社會(huì)主義民族法治的工作歷程來(lái)看，無(wú)論是在規(guī)范依據(jù)還是在制度保障上，70余年的經(jīng)驗(yàn)為鞏固和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。尤其是黨的十八大以來(lái)，全面依法治國(guó)成為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，加快了民族事務(wù)治理法治化和民族法治建設(shè)的歷程。法治是廣泛時(shí)空范圍內(nèi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與邏輯理性的結(jié)合，[32] 而法律文本是連接法治理論與實(shí)踐的重要橋梁，在社會(huì)法治與國(guó)家法治互動(dòng)過(guò)程中，深刻理解法律文本的規(guī)范功能尤為重要。因此，需要厘清“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”與民族團(tuán)結(jié)的關(guān)系，明確上位概念與下位概念的區(qū)別，并深刻理解“新時(shí)代民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作要堅(jiān)持以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為根本方向”的內(nèi)涵。目前有關(guān)“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的立法多是以民族團(tuán)結(jié)進(jìn)行推進(jìn)，而民族團(tuán)結(jié)的關(guān)鍵機(jī)制是民族政策機(jī)制，所針對(duì)的是特定群體并非是全體國(guó)民，不具有促成全體國(guó)民對(duì)中華民族的認(rèn)同和想象的功能，[33] 鑄牢中華民族共同體意識(shí)還需要通過(guò)增強(qiáng)國(guó)民意識(shí)的路徑來(lái)推進(jìn)。由此，需要圍繞新時(shí)代民族工作的主基調(diào)和主旋律，在立法上從民族團(tuán)結(jié)轉(zhuǎn)向“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”，在重要法律法規(guī)中明確規(guī)定鑄牢中華民族共同體意識(shí)的地位，并從加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)和提高國(guó)民意識(shí)雙重進(jìn)路推進(jìn)。

（二）立法上提升具體條款的操作性

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平同志立足于統(tǒng)一的多民族國(guó)家基本國(guó)情，多次談到“中華民族共同體意識(shí)”，從中央第二次新疆工作座談會(huì)到黨的十九大報(bào)告，鑄牢中華民族共同體意識(shí)作為中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的正確道路，已經(jīng)成為全黨和全國(guó)人民的共同意志和基本遵循。堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，需要運(yùn)用法治思維和法治方式解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的深層次問(wèn)題。鑄牢中華民族共同體意識(shí)最初是作為一種政策導(dǎo)向型的概念，而民族政策和民族法律作為協(xié)調(diào)處理民族關(guān)系、民族事務(wù)的重要工具，二者在民族法治的實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用?！坝梅蓙?lái)保障民族團(tuán)結(jié)”并不是要否定民族政策的功能與作用，[34] 提升民族事務(wù)治理法治化水平也不意味要摒棄民族政策這一工具，而是要通過(guò)民族政策的法律化，運(yùn)用法律內(nèi)蘊(yùn)的穩(wěn)定性、權(quán)威性機(jī)能實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理的穩(wěn)定預(yù)期。任何一種制度，其合法性與社會(huì)支持之間都會(huì)呈現(xiàn)著較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。[35] 法律是國(guó)家權(quán)威和國(guó)家意志的象征，法律與國(guó)民互動(dòng)的實(shí)踐過(guò)程也是全體公民共同體意識(shí)的塑造與維系過(guò)程。[36] 因此，堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要通過(guò)法律文本強(qiáng)化“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的重要思想，除了在原則性、綱領(lǐng)性條款中增加“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的表述，統(tǒng)領(lǐng)立法的整體價(jià)值取向，還應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)文化發(fā)展等方面進(jìn)一步提升具體條款的操作性，把國(guó)家制度執(zhí)行和監(jiān)督貫穿鑄牢中華民族共同體意識(shí)全過(guò)程，提高鑄牢中華民族共同體意識(shí)的法治化水平。

（三）完善相應(yīng)的制度銜接機(jī)制

一是構(gòu)筑各民族共有精神家園。中華民族共同體意識(shí)以天下一統(tǒng)與大同理想作為理念支撐，以經(jīng)世致用和民本思想作為現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和合法性來(lái)源，[37] 體現(xiàn)了內(nèi)生傳統(tǒng)性與現(xiàn)代社會(huì)之間的有機(jī)統(tǒng)一。為此，需要通過(guò)深入研究并完善馬克思主義的民族工作思想體系，深入理解習(xí)近平新時(shí)代民族工作的指導(dǎo)思想，堅(jiān)定走有中國(guó)特色的解決民族問(wèn)題的“中國(guó)道路”，從而打牢中華民族共同體意識(shí)的思想基礎(chǔ)。同時(shí)，還需要增強(qiáng)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的自信自覺(jué)，堅(jiān)持中華民族共同的理想信念、價(jià)值理念和道德觀念，使之成為各族人民行動(dòng)的指南，并大力推進(jìn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的培養(yǎng)和踐行，增強(qiáng)各族群眾“五個(gè)認(rèn)同”。二是加強(qiáng)各民族交往交流交融。將鑄牢中華民族共同體意識(shí)作為民族交往交往交融的根本目標(biāo)，表明了其對(duì)多元一體民族格局的尊重與遵循，以及著眼于強(qiáng)化中華民族整體性的功能定位。[38] 為此，需要?jiǎng)?chuàng)新民族地區(qū)基層社會(huì)治理體系，推動(dòng)構(gòu)建相互嵌入式社會(huì)結(jié)構(gòu)和環(huán)境;推廣普及國(guó)家通用語(yǔ)言文字，通過(guò)通識(shí)教育和媒介傳播引導(dǎo)各族人民形成集體尊嚴(yán);利用網(wǎng)絡(luò)空間加強(qiáng)網(wǎng)上各民族文化內(nèi)容供給和監(jiān)管，建立少數(shù)民族語(yǔ)言網(wǎng)絡(luò)信息資源長(zhǎng)期保存機(jī)制。三是實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮發(fā)展。加快民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，促成中華民族經(jīng)濟(jì)利益共同體形成，是鑄牢中華民族共同體意識(shí)的根本保障。為此，需要鞏固現(xiàn)有的脫貧攻堅(jiān)成果，將解決相對(duì)貧困問(wèn)題和推動(dòng)鄉(xiāng)村振興緊密結(jié)合，提升教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等社會(huì)公共服務(wù)能力。同時(shí)，解決各族群眾生活中的困難，進(jìn)一步完善差別化的區(qū)域政策，滿足他們對(duì)美好生活的多層次需要，提升民族地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

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"FORGING THE CONSCIOUSNESS OF CHINESE NATION COMMUNITION"INTO THE LAW： THEORETICAL INTERPRETATION， LEGISLATIVE INVESTIGATION， AND

INSTITUTIONAL IMPROVEMENT

Jiang Hui，Sun Youlue

Abstract：Forging the consciousness of Chinese nation community is the main clue and strategic task of ethnic work in the new era. "Forging the consciousness of Chinese nation community" into the law is an important guarantee for the modernization of national governance system's governing capacity， and is also a profound practice of the law development of socialism with Chinese characteristics. By adopting a broad interpretation of the "law"， it can be found that "forging the consciousness of Chinese nation community" has expanded from the central legislative level to the local legislative level， achieving logical self-consistency in both the system and the standardization aspects. However， there are still some problems such as the insufficiency in top-level design， the serious deficiency of clauses， and the lack of institutional connections. Achieving the institutional improvement of "forging the consciousness of Chinese nation community" into the law requires a deep understanding of the regulative functions of clauses， the improvement of specific clauses' operability， and the connections of supporting institutions.

Keywords：The consciousness of Chinese nation community; legislative practice; institutional improvement

〔責(zé)任編輯：俸代瑜〕