關于榆林中心城區(qū)市政集中供熱價格改革的調研報告

王安國　傅永強

城市集中供熱是城市的基礎設施之一，是現(xiàn)代城市建設的重要標桿，標志著一個城市居民生活的便利度、城市大氣質量等諸多元素。尤其是在當今“碳達峰、碳中和”背景下，城市作為生產(chǎn)生活集聚地，節(jié)能城市建設日益成為了低碳綠色發(fā)展的重要依托。在榆林市建設陜甘寧蒙晉交界區(qū)域最具影響力城市的路徑中，中心城區(qū)清潔高效供熱尤為擺在突出重要位置，為統(tǒng)籌做好熱力資源高效利用、居民供暖舒適宜居、市場作用有效發(fā)揮、補貼精準扶難濟貧等工作，經(jīng)對銀川市、吳忠市就城市集中供暖進行充分調研，形成了如下調研報告。

一、榆林市中心城區(qū)市政集中供熱現(xiàn)狀與存在問題

（一）市場化改革程度不足

一是供暖補貼長期存在，我市當前安排集中供熱補貼（1.5元/平方米/月）僅針對于市政集中供熱區(qū)域，對于小區(qū)自備熱源區(qū)、燃氣供熱區(qū)、電采暖區(qū)的居民未有針對性補貼，對于城市低保戶、低收入人群未有針對性補貼，造成了城市內實質性福利階梯;二是熱源采購來源單一，當前我市熱源采購均來自于榆能供熱公司現(xiàn)有自備熱電廠與擬新建熱電廠，而周邊還有30余家火力發(fā)電廠可實現(xiàn)熱電聯(lián)產(chǎn)改造;三是供熱主體單一，銀川市全市共有3家大型供熱公司和90余家小型供熱公司，西安市有20余家供熱公司，而我市僅有一家供熱公司。四是當前空置房供熱繳費管理辦法仍未切實落地。

（二）集中供熱基礎設施水平較低

一是當前僅在榆陽區(qū)城區(qū)（2230萬平方米）、神木市城區(qū)（1100萬平方米）和府谷縣城區(qū)（380萬平方米）等3個縣市區(qū)實現(xiàn)了集中供熱，全市集中供熱面積僅占到了全市城區(qū)建筑面積的45%，其中中心城區(qū)的集中供熱面積占到了全市集中供熱總面積的60%，占到了中心城區(qū)建筑面積的47%。二是中心城區(qū)集中供熱以榆能榆神熱電（2×380MW）、銀河發(fā)電（2×135MW）和榆林匯通熱電（2×50MW）三家熱電聯(lián)產(chǎn)機組為熱源，目前具備2500萬平米供熱能力，改造后能滿足3050萬平米供熱能力（2023年中心城區(qū)預計達3000萬平米）。同時根據(jù)習近平總書記在全球氣候領導人峰會講話精神，我國將嚴控煤電項目，對于我市擴大城市供熱面積、提升后備熱源點建設造成了顯著影響;三是2015年以來累計建設干支線管網(wǎng)約540多公里，但同時我市供熱主線管網(wǎng)建設由財政安排資金予以建設，而銀川、吳忠的主線、支線管網(wǎng)均由供熱公司自主建設;四是中心城區(qū)距離熱源點平均距離為16.1公里（最近為2.3公里、最遠為37公里），當前已有部分管網(wǎng)老舊或達到設計壽命存在管網(wǎng)泄漏爆管風險，以2020—2021采暖期為例，中心城區(qū)累計報修供熱管網(wǎng)爆裂、失水17起。

（三）企業(yè)經(jīng)管能力較低

一是全市當前共有小區(qū)換熱站共約379個，但其中委托供熱公司建設換熱站190個，自建站189個，換熱站建管維護責任長期不明;二是兩部式熱價未全面鋪開，居民戶內溫度普遍在23℃—26℃之間，出現(xiàn)了不少開窗通風降溫與市內供熱并存現(xiàn)象;三是用熱端僅以簡單的居民、非居民兩類予以區(qū)分，而銀川、吳忠等多地已采取居民、行政事業(yè)單位和生產(chǎn)經(jīng)營三類予以梯度收費;四是經(jīng)調研，銀川、吳忠等供熱公司均可在無補貼情況下實現(xiàn)保本微利運營，而我市供暖企業(yè)在熱力提供量低于銀川、吳忠，熱力管網(wǎng)市政予以建設，財政予以1.5元/平米/月補貼的基礎上，仍每年有4000萬元的虧損;四是經(jīng)調研，銀川市熱吉焦出廠價為36.5元/GJ（占生產(chǎn)成本的70%），銀川居民采暖在無政府補貼的基礎上收費為4.9元/平方米/月，吳忠市熱吉焦出廠價為21.0元/GJ（占生產(chǎn)成本的60%），吳忠居民采暖在無政府補貼的基礎上收費為3.8元/平方米/月，而榆林市在自有熱電廠熱吉焦出廠價29.0元/GJ（占生產(chǎn)承辦58.45%），榆林市居民采暖價格為4.5元/平方米/月（內含1.5元/平方米/月的補貼）。

二、市政集中供熱有關問題的成因分析

（一）長期規(guī)劃政策體系缺位

一是我市自2013年編制中心城區(qū)供熱服務布局規(guī)劃以來，尚未跟隨中心城區(qū)人口集聚、建筑面積拓展等對供熱規(guī)劃予以修編;二是中心城區(qū)集中供熱價格自制定后再未根據(jù)收入、物價、運營成本等進行調整;三是為鼓勵集中供熱應用而從上世紀90年代起制定供熱補貼政策以來，也未根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展實際進行政策調整;四是當前我市集中供熱主線管網(wǎng)由市政投資建設、支線管網(wǎng)由供熱公司籌資建設、小區(qū)換熱站由小區(qū)自建和供熱公司代建，多元主體建管責任不明，也造成了維護、管理等后期運營階段的權責糾紛。

（二）價格結構不合理導致市場自主意愿不強

一是長期以來，集中供熱收費單一以面積計繳，居民用戶與非居民用戶均無節(jié)能降耗的自主意愿;二是長期以來的居民供暖價格補貼和支持類行業(yè)的價格折扣造成了熱力資源的浪費;三是企業(yè)經(jīng)營管理成本較高，造成了熱力價格構成中熱吉焦占比相對偏低。

（三）行業(yè)壟斷造成內生動力不足

當前我市供熱企業(yè)為榆能集團下屬榆林供熱公司，作為中心城區(qū)集中供熱唯一壟斷公司，公司受益于榆能整體賬務平衡與財政補貼紅利，對于降低經(jīng)營成本、提高供熱效率和擴大供熱范圍的積極性遠低于新建熱電聯(lián)產(chǎn)廠等基礎設施建設類事項。

三、推進中心城區(qū)供熱價格改革的建議

經(jīng)過筆者對于銀川市、吳忠市等地的調研發(fā)現(xiàn)，理順城市供熱的主要措施在于發(fā)揮價格信號，引導居民將供熱作為資源予以考慮，并深入開展市場化改革瓶頸在于，一是要發(fā)揮價格信號作用，二是要引導居民將供熱作為資源予以看待，三是要開展市場化改革，四是探索引入第三方特許經(jīng)營權機構，五是提升現(xiàn)有供暖企業(yè)經(jīng)管水平。

（一）充分發(fā)揮價格信號作用

根據(jù)供熱價格成本核算表（見附件2），將政府補貼部分計算在內以后，我市居民供熱價格已經(jīng)達到4.5元/平米/月，基本與銀川（4.9元/平米/月）、吳忠（3.8元/平米/月）等周邊市持平。同時，參照成本核算表中將換熱站建管費、支線管網(wǎng)建設費等全部納入供暖價格中后，我市供熱價格也基本處于4.79元/平米/月。因此，一是參照銀川、吳忠模式分設居民、行政事業(yè)單位和商業(yè)用熱三種價格，根據(jù)供熱面積按比例可得，居民供熱價格為4.5元/平米/月，行政事業(yè)單位供熱價格為5.6元/平米/月，商業(yè)用熱為6.3元/平米/月，與銀川市（4.5/6.8/7.1元）平米/月和吳忠市（3.8/5.1/5.8元）平米/月基本持平;二是通過設立三年補貼退出期，從2021年供熱季（民眾支出3.5元、政府補貼1元）、2022年供熱季（民眾支出4.0元、政府補貼0.5元）、2023年供熱季（民眾支出4.5元、政府不再補貼），我市預計三年可調整出資金3.345億元（第一年0.5575億元、第二年1.115億元、第三年1.6725億元），按照現(xiàn)行管網(wǎng)與換熱站建管費用計算，三年累計可新敷設供熱直線管網(wǎng)36.76公里或新修384個小區(qū)換熱站，再不考慮供熱量的前提下，基本可將我市中心城區(qū)全部小區(qū)納入集中供熱服務范圍;三是更新城市供暖補貼機制，改變現(xiàn)有“大水漫灌”的補貼方式，對城市低保、低收入家庭等燃氣、電采暖戶進行定向補貼，充分發(fā)揮補貼對于低收入家庭的扶持作用。