支持特殊類型地區(qū)發(fā)展研究

賈若祥

國家“十四五”規(guī)劃綱要明確提出支持特殊類型地區(qū)發(fā)展，特殊類型地區(qū)主要包括革命老區(qū)、生態(tài)退化地區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)、資源型地區(qū)、老工業(yè)基地、邊境地區(qū)等發(fā)展相對滯后的地區(qū)，這些地區(qū)是我國區(qū)域發(fā)展不平衡不充分體現(xiàn)最為明顯的區(qū)域，也是滿足人民群眾對美好生活的向往、實現(xiàn)共同富裕的重點攻堅地區(qū)。“十四五”時期，要著眼于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局，統(tǒng)籌謀劃特殊類型地區(qū)高質(zhì)量振興發(fā)展。

一、特殊類型地區(qū)振興發(fā)展的基本現(xiàn)狀

特殊類型地區(qū)涉及國土面積廣，空間上交織重疊，面臨的問題雖表現(xiàn)各有不同，但都具有發(fā)展困難的“底色”，在我國現(xiàn)代化建設(shè)新征程中屬于最大的“短板”地區(qū)，是發(fā)展不平衡不充分體現(xiàn)最為集中的區(qū)域，是推進共同富裕建設(shè)的重點攻堅區(qū)域。

（一）基本公共服務(wù)供給不平衡不充分

特殊類型地區(qū)受區(qū)位偏遠、地域廣大等因素影響，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化體育、就業(yè)等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)成本高，運營難度大，基本公共服務(wù)供給能力遠低于全國平均水平。還有一些地區(qū)硬件設(shè)施發(fā)展較快，但受城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展形勢變化等的影響，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基本公共服務(wù)設(shè)施、人口、專業(yè)技術(shù)人才之間的不匹配問題更加凸顯。農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施的大幅改善與農(nóng)村人口的持續(xù)流出同步發(fā)生，農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施的浪費較為普遍。城市吸引了大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移就業(yè)，而又難以及時有效的提供相應(yīng)的基本公共服務(wù)，造成城市大班額、就醫(yī)難等諸多問題。特殊類型地區(qū)本地專業(yè)技術(shù)人才流失嚴重，引進和留住專業(yè)技術(shù)人才更是困難，人才短缺已經(jīng)嚴重阻礙特殊類型地區(qū)公共服務(wù)水平的提升。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營管護水平低

特殊類型地區(qū)大多區(qū)位偏遠，地形地貌復(fù)雜，有的地處高原高寒缺水等自然條件非常嚴酷的地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高、難度大、欠賬多。特殊類型地區(qū)的公路網(wǎng)、鐵路網(wǎng)密度遠低于其他地區(qū)，交通通達性差，快速交通通道缺乏，交通運輸能力不足，物流成本高。在航空、高鐵等方面，特殊類型地區(qū)發(fā)展更為滯后。特殊類型地區(qū)已建成的公路大都存在建設(shè)標準較低、抗災(zāi)能力較弱、養(yǎng)護投入嚴重不足等問題。在能源、環(huán)境、水利、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施方面，特殊類型地區(qū)同樣存在建設(shè)滯后和運營管護能力不足的問題。

（三）產(chǎn)業(yè)層次低發(fā)展能力不足

特殊類型地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)比較薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一，“依投資、依資源、依扶持”的特點突出。

一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次較低。一產(chǎn)弱而不強，生產(chǎn)方式粗放，缺乏品牌和影響力;二產(chǎn)大都停留在農(nóng)牧產(chǎn)品、資源產(chǎn)品等的初加工階段，“原”字頭“初”字號的產(chǎn)品多，產(chǎn)品附加值低;三產(chǎn)量小質(zhì)低，支撐能力不足。

二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展更多依賴政府投資支持。特殊類型地區(qū)很多產(chǎn)業(yè)依賴政策扶持發(fā)展，產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展能力較差，綜合競爭力不足，資源型地區(qū)和老工業(yè)地區(qū)國有經(jīng)濟占比高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)倚能倚重明顯，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對投資依賴嚴重，民營經(jīng)濟發(fā)展不足，缺少市場活力。

三是產(chǎn)業(yè)人才和產(chǎn)業(yè)工人缺乏。特殊類型地區(qū)人口受教育水平低，本就存在勞動力素質(zhì)偏低問題，近年來受人口、人才大量外流等因素影響，人口老齡化、低技能化問題更加突出，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨高素質(zhì)勞動力供給不足的嚴重制約。

四是特殊類型地區(qū)思想觀念和市場意識比較保守。由于缺乏與國內(nèi)外先進經(jīng)濟體系的有機對接，致使特殊類型地區(qū)體制機制與現(xiàn)代化建設(shè)的要求差距較大，缺乏產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的外部環(huán)境和支撐保障。

二、特殊類型地區(qū)的戰(zhàn)略定位和高質(zhì)量振興發(fā)展的主攻方向

促進特殊類型地區(qū)高質(zhì)量振興發(fā)展，要瞄準到2035年與全國同步基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的宏偉目標，立足新發(fā)展階段，落實新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，促進高質(zhì)量發(fā)展，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，更好融入國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局，因地制宜全面推進特殊類型地區(qū)高質(zhì)量振興發(fā)展，全面提升特殊類型地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)水平，大幅提升居民收入水平，增強發(fā)展內(nèi)生動力，增進人民團結(jié)，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進。

（一）特殊類型地區(qū)的戰(zhàn)略定位

鞏固拓展脫貧攻堅成果的主戰(zhàn)場。特殊類型地區(qū)是我國發(fā)展最為滯后的地區(qū)，要加強對已脫貧地區(qū)和已脫貧人口的后續(xù)政策扶持，鞏固已脫貧人口“兩不愁三保障”成果，建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制，健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和精準幫扶機制，對易返貧致貧人口實施常態(tài)化監(jiān)測，建立健全快速發(fā)現(xiàn)和響應(yīng)機制。加大對特殊類型地區(qū)人口的勞務(wù)技能培訓(xùn)力度，全力推進產(chǎn)業(yè)培育、就業(yè)幫扶、社區(qū)融入等易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作，切實做好搬遷群眾戶口遷移、上學(xué)就醫(yī)、社會保障、心里疏導(dǎo)等接續(xù)服務(wù)工作，提升搬遷群眾的獲得感、幸福感和安全感。

促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的攻堅區(qū)。特殊類型地區(qū)適應(yīng)百年未有之大變局和適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的能力弱，我國區(qū)域發(fā)展不平衡不充分集中體現(xiàn)在特殊類型地區(qū)，在“十四五”現(xiàn)代化建設(shè)新征程中，特殊類型地區(qū)是需要國家重點扶持的區(qū)域。通過國家重點扶持和特殊類型地區(qū)自身的努力，才能在發(fā)展不平衡中通過高質(zhì)量振興發(fā)展營造更高層次的協(xié)調(diào)發(fā)展，更好支撐我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施。

維護國家生態(tài)安全、邊疆安全、能源資源安全保障區(qū)。特殊類型地區(qū)在保障國家生態(tài)安全、糧食安全、邊疆安全和傳承紅色基因方面發(fā)揮著不可替代的特殊作用。要按照現(xiàn)代化建設(shè)的要求，促進特殊類型地區(qū)高質(zhì)量振興發(fā)展，充分發(fā)揮特殊類型地區(qū)在保障國家生態(tài)安全、糧食安全和邊疆安全等方面的積極作用。要保護好、傳承好、弘揚好革命傳統(tǒng)，推動紅色文化發(fā)展創(chuàng)新，提升革命老區(qū)精神和紅色文化影響力，建設(shè)全國愛國主義教育和革命傳統(tǒng)教育基地。

推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的支撐區(qū)。社會主義現(xiàn)代化建設(shè)是全面的現(xiàn)代化，特殊類型地區(qū)是不可或缺的重要組成部分。在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程中，只有推進特殊類型地區(qū)高質(zhì)量振興發(fā)展，才能更好支撐社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局。要通過國家精準化扶持和特殊類型地區(qū)自身努力，不斷提升特殊類型地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力，促進特殊類型地區(qū)能夠在國家現(xiàn)代化建設(shè)大潮中“跟上隊”。