我國農(nóng)地調(diào)整研究述評

馮華超 韓春旭

摘要：通過對我國農(nóng)地調(diào)整的發(fā)生原因、主體、實踐差別、影響和發(fā)展方向等方面相關(guān)文獻進行梳理和歸納，發(fā)現(xiàn)：既有研究在農(nóng)地調(diào)整的實踐差別上基本達成一致，但在發(fā)生原因、發(fā)起主體、影響和發(fā)展方向等方面尚存在需深入探討的問題。未來應(yīng)努力探索如何健全農(nóng)地調(diào)整的替代性制度和協(xié)調(diào)解決涉及農(nóng)地調(diào)整的法律法規(guī)之間的內(nèi)在張力。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地調(diào)整;正式規(guī)則;非正式約束;農(nóng)地確權(quán)

土地是大部分農(nóng)戶賴以生存的最主要生產(chǎn)要素，土地如何分配與用什么樣的方式分配對農(nóng)民的糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟收入具有重要意義[1]。1980年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施雖然使得我國在土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出一種高度平均主義的特征[2]，但是這種按人頭平均分配土地的制度安排可以保證每個農(nóng)村家庭糧食的消費，這對于平滑家庭消費具有重要意義。也正是基于公平和保障的目標(biāo)考慮，我國大多數(shù)農(nóng)村都采取了定期或不定期的行政性農(nóng)地調(diào)整政策，這已經(jīng)成為大多數(shù)研究者所普遍接受的一個事實[3-4]。但是均田分配的益處在得到廣泛認同的同時，借助政府干預(yù)下的農(nóng)地調(diào)整來保證農(nóng)民獲得土地均等機會的合理性和必要性，值得我們進一步研究和討論[1]。特別是在當(dāng)前農(nóng)地確權(quán)的實踐中，農(nóng)地調(diào)整引發(fā)的矛盾和糾紛嚴重制約了農(nóng)地確權(quán)的推進，這也與我國的政策取向相違背。在這種情況下，重新思考農(nóng)地調(diào)整的合理性和必要性很有必要。鑒于此，本文擬通過梳理相關(guān)研究文獻，從農(nóng)地調(diào)整的發(fā)生原因、主體、實踐差別、影響和發(fā)展方向五個方面，系統(tǒng)評價相關(guān)研究與進展，以期為我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革與實踐提供理論基礎(chǔ)和實踐參考。

一、我國農(nóng)地調(diào)整的發(fā)生原因：風(fēng)險分擔(dān)和利益共享機制

土地的頻繁調(diào)整及其帶來的地權(quán)不穩(wěn)定是我國農(nóng)地制度的重要特征之一。 從中央的政策取向來看是努力抑制農(nóng)地調(diào)整的，但剛性的制度在基層實踐中不斷被異化，承包關(guān)系由制度層面的穩(wěn)定變成實踐層面的調(diào)整[5]。是什么原因?qū)е铝说貦?quán)的不穩(wěn)定呢？這成為學(xué)界關(guān)注的重點。大多數(shù)研究從經(jīng)濟學(xué)或法學(xué)的視角切入，形成了兩種比較有解釋力的假說：一是“產(chǎn)權(quán)殘缺學(xué)說”，該假說認為在現(xiàn)行的土地承包制度中，由土地產(chǎn)權(quán)虛置而產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)功能殘缺問題尤為突出，土地所有權(quán)并沒有嚴格的排他功能，按照人口變動來分配土地就成為這一制度的內(nèi)生安排[6-7];二是“市場缺失假說”，該假說認為在我國絕大部分地區(qū)由于土地租賃和農(nóng)業(yè)雇傭勞動力市場發(fā)育不完全，當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素缺乏進行進一步優(yōu)化配置的市場途徑時，必然在客觀上存在進行農(nóng)地調(diào)整的要求[2]。

以上兩種解釋雖都表明了農(nóng)地調(diào)整的合理性，但并沒有揭示出農(nóng)地調(diào)整的深層原因。實際上，農(nóng)地不僅是重要的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民生存的依靠。在人均土地資源稟賦極少的地區(qū)，農(nóng)民的理性原則并不是收入最大化，而是把生存安全放在第一位[8]，此時，農(nóng)地向少數(shù)人集中的制度無法維持社會穩(wěn)定。特別是在沒有良好運行的農(nóng)地租賃市場的環(huán)境下，農(nóng)地調(diào)整提供了一種風(fēng)險分擔(dān)的機制[9]，它迎合了傳統(tǒng)的公平觀念[10]，在某種程度上發(fā)揮了社會保障的作用[11]。也正是在這個意義上，盡管農(nóng)地調(diào)整會導(dǎo)致一定的效率損失，但是這種效率損失是保障平等的必要成本[12]。當(dāng)前，雖然農(nóng)民收入水平在不斷提高，土地的社會保障功能也在減退，但由于非農(nóng)收入的不確定性，對于大部分農(nóng)民來說，土地的社會保障功能并沒有徹底轉(zhuǎn)變。此外，在一些地區(qū)由于大范圍征地或流轉(zhuǎn)，土地價值提高，村級組織通過農(nóng)地調(diào)整可以化解矛盾，滿足多數(shù)人的需求，實現(xiàn)利益共享。從這個角度來講，農(nóng)地調(diào)整是使擁有較少土地的農(nóng)民面臨最小風(fēng)險的機制，是社區(qū)和農(nóng)民囿于嚴峻的農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境和社區(qū)內(nèi)部的資源約束條件所作出的理性選擇[3]。

二、我國農(nóng)地調(diào)整的主體：村級調(diào)控與政府調(diào)控

當(dāng)面對農(nóng)地調(diào)整這一重要問題時，一些海外研究者認為，中國農(nóng)村的管理是自上而下的，甚至一旦干部對某件事情做出決定便可以強加到農(nóng)民身上[13]，即村干部是農(nóng)地調(diào)整的主體。從現(xiàn)實的情況來看，由于農(nóng)地調(diào)整的行動是由村委會或者村民小組進行的，因而農(nóng)地調(diào)整實踐很大程度上是由村組干部進行推動和執(zhí)行的[14]，海外研究者的判斷也基本符合實情。在農(nóng)地調(diào)整中，村級組織是除政府外實施農(nóng)地調(diào)整的主要力量，特別是當(dāng)農(nóng)地潛在價值越高時，村干部可能越傾向于通過調(diào)整來進行尋租[15]。有研究甚至發(fā)現(xiàn)，年紀較大的村干部進行的農(nóng)地調(diào)整更頻繁[2]。農(nóng)戶在面對問卷中有關(guān)農(nóng)地調(diào)整的決策權(quán)和地塊分配的決定權(quán)由誰掌握的問題時，回答為“村干部”的比例占樣本的絕大多數(shù)[16]。

村級調(diào)控權(quán)在一定程度上揭示了農(nóng)地調(diào)整的動力機制，但是僅僅將農(nóng)地調(diào)整歸于村組干部的推動顯然與大多數(shù)地區(qū)的實際不符。因為村級組織對農(nóng)地的調(diào)控并非隨意的，村權(quán)之?dāng)U張也并非完全基于一般性的法律框架不明，也會受到土地規(guī)則本身與村治的政治框架兩方面制約[17]。一些研究就發(fā)現(xiàn)，當(dāng)遇到由于人口原因而有人提議實行農(nóng)地調(diào)整時，所在的村民小組會要求進行民意投票，只有獲得普遍贊同之后才會實行調(diào)整，即使是在縣級或鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提議農(nóng)地調(diào)整時，一般也都會由村民小組來決定是否實施[17]。

村級組織雖然是農(nóng)地調(diào)整的決策者與組織實施者，但其權(quán)力基礎(chǔ)是人民公社時期形成的國家政治權(quán)力的延續(xù)[11]，在合法的范圍內(nèi)更多的體現(xiàn)出國家意志的貫徹者和執(zhí)行者的角色。就農(nóng)地調(diào)整而言，由村一級和縣級以上政府決定農(nóng)地調(diào)整的占絕大比例[18]，特別是隨著國家對村級組織調(diào)控權(quán)的限制，由政府行為引發(fā)的調(diào)整比例越來越大。一項對1002個農(nóng)民的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，認為村里進行農(nóng)地調(diào)整的原因是政府規(guī)定或要求的占 86.4%，是村干部要求的僅占 4.9%[19]。而另一項關(guān)于農(nóng)民對于農(nóng)地調(diào)整主體的認知的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，認為調(diào)整主體是“地方政府”的占比最高[20]。在廣大農(nóng)民眼里，法律意義上的真正土地所有者代表——村集體在農(nóng)地調(diào)整中所起的作用似乎遠比不上政府的作用大[19]。綜合以上分析，村級組織的調(diào)控權(quán)在現(xiàn)實中似乎被夸大了。

三、我國農(nóng)地調(diào)整的實踐差別：正式規(guī)則與非正式約束的協(xié)調(diào)與互動

正如上文所言，農(nóng)地調(diào)整的發(fā)生可能是基于平等的考慮，但問題是為什么在中央統(tǒng)一的政策下，不同的農(nóng)地調(diào)整實踐卻又千差萬別，即便是同一村莊不同小組的調(diào)整形式和周期等也有所不同？針對這一問題，學(xué)界大致從國家正式規(guī)則、非正式約束和鄉(xiāng)村治理三種角度來進行詮釋。有學(xué)者從誘致性制度變遷的視角進行解釋，認為盡管中央政策的大方向是一致的，但實施的力度卻是先松后緊、逐步增強的具體分為三個階段：允許土地大、小調(diào)整階段;允許小調(diào)整、不允許大調(diào)整階段;強調(diào)承包關(guān)系長久不變和確權(quán)發(fā)證階段。

這種不同時期中央政策規(guī)定文本上的“有意模糊”的漸進式實施方式，給予地方較大的政策調(diào)整空間，使得各地可以根據(jù)自己的資源稟賦條件和經(jīng)濟社會發(fā)展水平來做出相應(yīng)決策，這是造成各地土地調(diào)整差異的重要原因[21]。但是實際上，村級土地制度的安排與實施要受到村中各種經(jīng)濟、社會、文化因素的影響與制約[14]，并不是國家正式規(guī)則可以單方面決定的。

有學(xué)者從村莊經(jīng)歷和內(nèi)部結(jié)構(gòu)出發(fā)，認為能否調(diào)整土地的關(guān)鍵在于所有的村民是否具有一致的地方性共識[22]，這種共識要受到不同歷史時期的制度遺產(chǎn)的交互影響：（1）在小農(nóng)社會中，農(nóng)民生存高度依賴土地，農(nóng)民一直有平均占有土地的強烈意識;（2）在人民公社時期，土地的集體所有制和其他平均主義實踐則以隱蔽的方式對之有所強化;（3）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實行后雖然現(xiàn)實情況已經(jīng)改變，由于滯后效應(yīng)的存在，人們的觀念并沒有完全改變，加上對當(dāng)前國家政策和法律的想象和曲解，農(nóng)民對農(nóng)地調(diào)整仍然有比較強的偏好[10]。一般而言，地方性共識越強，村莊的自主性就越強，國家正式規(guī)則的介入所產(chǎn)生的變化就越慢，從而使得不同地區(qū)的調(diào)整呈現(xiàn)出差異。這一假說從非正式約束的角度來理解農(nóng)地調(diào)整的差異，注意到了調(diào)整內(nèi)生的社會心理基礎(chǔ)。

農(nóng)地調(diào)整的差異不僅與國家政策規(guī)則的漸進形成的政策空間與地方性共識相關(guān)，還與鄉(xiāng)村治理和發(fā)展有著密切的關(guān)系。張靜[23]認為，地權(quán)不穩(wěn)定是由于中國是一個人治的社會，相對于規(guī)則主觀能動性高度發(fā)達，規(guī)則是可以被選擇的，農(nóng)地調(diào)整是基于利益沖突或利益分配的多規(guī)則博弈，國家政策、村干部決策、集體意愿和當(dāng)事人約定等因素都可能成為選擇土地規(guī)則的力量，土地使用規(guī)則隨著利益、力量的變動而具有不確定性，由此使得農(nóng)地調(diào)整的實踐在各地千差萬別。這種解釋的普適性較高，具備一定的彈性，但是其對調(diào)整的建構(gòu)過程缺乏關(guān)注。實際上，農(nóng)地調(diào)整的差異主要是由于國家正式規(guī)則的加入與非正式約束等制度要素協(xié)調(diào)和互動的程度不一。在一些地區(qū)，農(nóng)民一直有強烈的調(diào)地偏好，村級組織通過調(diào)地也可以做成一些事情，如化解矛盾和利益分享，這就形成了調(diào)地的需求和堅持。與此同時，基層政策基于穩(wěn)定的治理邏輯，會對中央的政策或制度規(guī)則、邏輯進行選擇性運用，這種相對獨立性為農(nóng)地調(diào)整的存續(xù)提供了庇護，地方政府的治理邏輯、村組的利益和農(nóng)民的需求相契合，農(nóng)地調(diào)整由此成為可能[14]。但在地理條件較差的地區(qū)，調(diào)整的交易成本較高，經(jīng)濟發(fā)展和非農(nóng)就業(yè)降低了農(nóng)民對調(diào)地的需求，村莊調(diào)地的共識不強，實際上調(diào)整減少。因此，農(nóng)地調(diào)整之所以在各地千差萬別，主要原因在于國家的正式規(guī)則與民間的非正式約束等制度要素協(xié)調(diào)和互動的程度不一，在二者相一致的地區(qū)農(nóng)地調(diào)整較少發(fā)生，而當(dāng)二者不一致時，正式規(guī)則留下的政策空間為非正式約束作用的發(fā)揮提供了條件。

四、我國農(nóng)地調(diào)整的影響：對土地投資的影響

在以往研究中得到廣泛關(guān)注的是土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性對土地投資的影響。許多研究者都認為，土地的頻繁調(diào)整帶來的地權(quán)不穩(wěn)定，不利于農(nóng)戶達成投資的預(yù)期收益目標(biāo)，也影響了農(nóng)戶進一步投資的積極性。很多經(jīng)濟學(xué)家對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與農(nóng)戶投資之間的關(guān)系進行了實證研究，大多數(shù)研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地調(diào)整帶來的地權(quán)不穩(wěn)定和對土地產(chǎn)權(quán)交易的限制，削弱了農(nóng)民在土地上進行投資特別是土壤保護性投資的積極性[24]。例如，何凌云等[25]對廣東的調(diào)查表明，土地使用權(quán)越穩(wěn)定，農(nóng)民投資的積極性越高;馬賢磊[26]以丘陵地區(qū)水稻生產(chǎn)為例，研究了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變量對土壤保護性投資的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，村莊農(nóng)地調(diào)整越頻繁，農(nóng)戶施用農(nóng)家肥的可能性越低。

但也有研究者對地權(quán)不穩(wěn)定給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率造成的不利影響表示質(zhì)疑。其一，農(nóng)地調(diào)整和地權(quán)穩(wěn)定并不一定是此消彼長的關(guān)系，調(diào)整也不一定會造成農(nóng)民投資積極性的下降。對于擁有不同土地來源的農(nóng)戶來說，對地權(quán)穩(wěn)定性的判斷是不一致的，特別是個體差異的存在使得我們也無法認同同一個村莊內(nèi)部的農(nóng)戶對于地權(quán)穩(wěn)定性都具有相同的判斷[27]。在某種程度上，只要農(nóng)地調(diào)整的規(guī)則是穩(wěn)定的且被農(nóng)民所認同，就不會影響地權(quán)穩(wěn)定[28]。從實際情況來看，受農(nóng)地制度漸進式變革和交易成本的影響，現(xiàn)階段的調(diào)整主要是小調(diào)整，大調(diào)整已經(jīng)較少發(fā)生，故而即便發(fā)生農(nóng)地調(diào)整也并不意味著村莊內(nèi)所有的農(nóng)地都會調(diào)整，農(nóng)民所有的地塊都會改變。基于中國農(nóng)村的小調(diào)整較為普遍的事實，Kung[29]認為，更有可能出現(xiàn)的情況是：中國的農(nóng)民大體上已經(jīng)接受了根據(jù)人口與土地的變動進行邊際調(diào)整的慣例，在不進行大規(guī)模調(diào)整的情況下，這種慣例反而向農(nóng)民傳達了一個信息，即他們可以在未來耕種相同的地塊（只要家庭人口不發(fā)生減少）。

其二，地權(quán)穩(wěn)定性是否影響投資可能與投資的類型有關(guān)。從農(nóng)地調(diào)整的發(fā)生時間來講，大多數(shù)調(diào)整都發(fā)生在收獲季節(jié)之后，農(nóng)戶并不擔(dān)心農(nóng)地調(diào)整對他們當(dāng)期收益的影響，因而調(diào)整可能并不會影響生產(chǎn)要素的短期投入[30]。對于那些為了進行出租或服務(wù)的投資，如購買大型農(nóng)機等，由于并不與特定地塊相連，即便調(diào)整改變了農(nóng)戶的土地面積、質(zhì)量或位置，農(nóng)戶的投資依然可以用于改變之后的地塊的生產(chǎn)活動，我們沒有理由認為調(diào)整會降低這一類投資的積極性[31]。這樣看來，農(nóng)地調(diào)整可能只是影響少數(shù)幾種特定類型的投資。

其三，農(nóng)戶投資主要基于收益-成本分析，相對于地權(quán)不穩(wěn)定的風(fēng)險，其他因素對投資的決策作用可能更重要。從中國的具體情況來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的回報率仍然比較低，即使地權(quán)穩(wěn)定對農(nóng)業(yè)投資具有正面作用，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量也未必會因此有所增加[32]。此外，與土地有關(guān)的投資如農(nóng)田水利灌溉設(shè)施，農(nóng)戶的投資積極性并不高[31]。所以，僅僅提高地權(quán)的穩(wěn)定性，將重點放在阻礙投資上，并不能解決農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模過小和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益低等原因引發(fā)的投資意愿不高的問題。因此，土地制度安排本身并不能保證農(nóng)地經(jīng)營者可以獲得較高的投資收益[33]。

五、我國農(nóng)地應(yīng)不應(yīng)該調(diào)整？

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)地調(diào)整所面臨的約束（法律限制與交易成本）不斷增強，相關(guān)的替代制度（如社會保障制度）不斷建立與完善，農(nóng)地調(diào)整逐漸減少， 但當(dāng)人口變動或非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定時，農(nóng)民內(nèi)部依然會涌動出調(diào)地的訴求。豐雷等[21]對17省份的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2010年農(nóng)民對在30年承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度持“反對”的比例仍有28.6%，相比2005年23.7% 的“反對”比例甚至還有所回升。但實際上國家是嚴格限制農(nóng)地調(diào)整的，農(nóng)地調(diào)整制度由此陷入“調(diào)地，不合法;不調(diào)地，不合理”的困境，那么農(nóng)地應(yīng)不應(yīng)該進行調(diào)整呢？

多數(shù)研究者認為農(nóng)地調(diào)整帶來了地權(quán)的不穩(wěn)定，給經(jīng)濟績效帶來一系列消極影響[24-26]，這種負面的評價為國家規(guī)制農(nóng)地調(diào)整的規(guī)范提供了正當(dāng)性，有學(xué)者提出未來要徹底禁止農(nóng)地調(diào)整，繼續(xù)加大政策執(zhí)行力度，并對法律法規(guī)中關(guān)于農(nóng)地調(diào)整的條款進一步具體細化，以維護農(nóng)村的公平和穩(wěn)定[26]。針對農(nóng)民的農(nóng)地調(diào)整訴求，國家主張在土地承包經(jīng)營關(guān)系長期不變的框架下通過制度創(chuàng)新來實現(xiàn)，如以土地流轉(zhuǎn)發(fā)揮類似調(diào)整的功能[34]。

然而，禁止調(diào)整的出發(fā)點主要在于調(diào)整在地權(quán)穩(wěn)定和農(nóng)地效益方面的負面效應(yīng)，難免有將土地視為一種產(chǎn)品或資本的傾向。農(nóng)地制度作為我國農(nóng)村社會的根本制度，其不只具有經(jīng)濟性，還具備社會性和政治性，因此對農(nóng)地制度的考察不能僅僅考慮效率。從社會性和政治性的角度來講，農(nóng)地調(diào)整也具備一定的正功能[35]，可能是一項造福農(nóng)民的基礎(chǔ)工程[36]，如發(fā)揮了社會保障的作用[11]，維護和保障了婦女的土地權(quán)益[37]，促進了農(nóng)民的自我管理和農(nóng)村社會的自我調(diào)節(jié)[10]，以及促進了勞動力長期流動[12]和農(nóng)地使用權(quán)市場的發(fā)育[27]。退一步講，即便要禁止農(nóng)地調(diào)整，也需要在技術(shù)上處理好至少以下兩個問題：一是由于現(xiàn)有法律中存在允許調(diào)整的條款，要對既有法律、法規(guī)進行整理和修訂;二是農(nóng)地調(diào)整是村民自治的重要內(nèi)容和形式，禁止調(diào)整的情形下就需要調(diào)整村民自治的制度結(jié)構(gòu)與重要功能[17]。從中國的具體實際來看，這兩個問題都是不可能在短時間內(nèi)解決的。

筆者認為，不同地區(qū)人均土地資源稟賦差異較大，農(nóng)民對于土地調(diào)整的偏好也是不同的，在權(quán)衡是否調(diào)整時，重要的是要給予農(nóng)民更多的選擇權(quán)，而不是替農(nóng)民做出決斷。政府可在了解農(nóng)民調(diào)地意愿的基礎(chǔ)上采取針對性的舉措：在一些人地矛盾特別突出的、絕大多數(shù)農(nóng)民希望調(diào)地的地方，在堅持大穩(wěn)定的基礎(chǔ)上政府應(yīng)該允許農(nóng)地調(diào)整，但應(yīng)努力控制農(nóng)地調(diào)整的頻率和規(guī)模，并對農(nóng)地調(diào)整的辦法和實施過程給予嚴格的監(jiān)督;如果農(nóng)民不愿意調(diào)整，那么就應(yīng)修訂相關(guān)法律，調(diào)整相關(guān)制度，切實維護農(nóng)村的穩(wěn)定，保障農(nóng)民的權(quán)益。

六、研究展望

綜上可以看出，學(xué)界在農(nóng)地調(diào)整的合理性與必要性方面形成了豐富的成果，已經(jīng)取得的成果具有以下特征：（1）在研究內(nèi)容上，充分考慮到農(nóng)地調(diào)整的政治、經(jīng)濟與社會特性，關(guān)注了農(nóng)地調(diào)整與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、勞動力流動、社會保障、鄉(xiāng)村治理等議題的層層牽連，強調(diào)了農(nóng)地調(diào)整的復(fù)雜性與深刻影響;（2）在研究視角上，既有研究已經(jīng)不再局限于從單一視角研究農(nóng)地調(diào)整，大多能夠從國家、集體與農(nóng)戶兩個或三個層面來審視農(nóng)地調(diào)整問題;（3）在研究方法上，既有理論層面的邏輯分析，又有大量的實證研究，特別是一些量化研究注重實證研究結(jié)論的穩(wěn)健性。

未來，以下兩個問題需要關(guān)注。

1.如何健全傳統(tǒng)農(nóng)地調(diào)整的替代性制度

當(dāng)前，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進與農(nóng)村土地和勞動力的快速流動，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局正面臨著農(nóng)業(yè)邊緣化、勞動力弱質(zhì)化的挑戰(zhàn)[33]，如何提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率成了農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實問題。此外，隨著新農(nóng)保、新農(nóng)合等制度的施行，農(nóng)村居民的社會保障水平不斷提高，以公平為訴求進行農(nóng)地調(diào)整的意義已經(jīng)有所弱化。因而，無論是在理論還是在實踐層面上，一定程度上都表明，傳統(tǒng)均分土地的調(diào)整方式已經(jīng)不符合土地制度改革的方向。由于均分土地的調(diào)整方式在當(dāng)前仍有一定的存在空間，如何健全傳統(tǒng)均分土地的替代性制度，進一步穩(wěn)定地權(quán)就成為下一步研究的方向之一。

2.如何協(xié)調(diào)農(nóng)地調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)在張力

在現(xiàn)實中，仍有許多村組進行農(nóng)地調(diào)整，調(diào)整在這些地方甚至成了村規(guī)民約的一部分，即成了地方性共識。在村治的框架下，按照村莊民主與多數(shù)原則進行農(nóng)地調(diào)整以解決人地之間的矛盾，是村民自治制度的具體體現(xiàn)，符合村民自治的形式和內(nèi)容，在一定程度上合乎相關(guān)法律、法規(guī)的具體條文和精神。但在當(dāng)前農(nóng)地確權(quán)的背景下，農(nóng)地調(diào)整已經(jīng)不被制度允許。鑒于當(dāng)前農(nóng)地調(diào)整仍然存在的事實，有必要重新審視不同法律、法規(guī)之間存在的內(nèi)在張力，重新整理、修訂和完善既有法律法規(guī)、政策條文。

參考文獻：

[1]金松青，DEININGER K.中國農(nóng)村土地租賃市場的發(fā)展及其在土地使用公平性和效率性上的含義[J].經(jīng)濟學(xué)（季刊），2004（4）：1003.

[2] BRAND L，李果，黃季焜，等.中國的土地使用權(quán)和轉(zhuǎn)移權(quán)：現(xiàn)狀評價[J].經(jīng)濟學(xué)（季刊），2004（4）：951

[3] 張紅宇.中國農(nóng)地調(diào)整與使用權(quán)流轉(zhuǎn)：幾點評論[J].管理世界，2002（5）：76.

[4] 豐雷，蔣妍，葉劍平，等.中國農(nóng)村農(nóng)地調(diào)整制度變遷中的農(nóng)戶態(tài)度：基于1999—2010年17省份調(diào)查的實證分析[J].管理世界，2013（7）：44.

[5] 鐘漲寶，狄金華.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會保障體系的完善[J].江蘇社會科學(xué)，2008（1）：147.

[6] 黃弘.產(chǎn)權(quán)到戶是遏制土地頻繁調(diào)整的有效途徑[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2005（12）：38.

[7] 孔濤，UNGER J，劉鵬凌.農(nóng)村承包地調(diào)整的實證研究：通過村民小組數(shù)據(jù)的分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2014（11）：87.

[8] 斯科特.農(nóng)民的道義經(jīng)濟學(xué)：東南亞的反叛與生存[M].程立顯，劉建，譯.南京：譯林出版社，2001：156.

[9] 龔啟圣，周飛舟.當(dāng)代中國農(nóng)村土地調(diào)整的個案分析[J].二十一世紀（香港），1999（10）：136.

[10]朱冬亮.土地延包“30年不變”的再認識[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2001（1）：37.

[11]李尚蒲，羅必良.農(nóng)地調(diào)整的內(nèi)在機理及其影響因素分析[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2015（3）：18.

[12]姚洋.非農(nóng)就業(yè)結(jié)構(gòu)與土地租賃市場的發(fā)育[J].中國農(nóng)村觀察，1999（2）：18.

[13]BERNSTEIN P，L X B.Taxation without representation in contemporary rural China[M].New York： Cambridge University Press，2003.

[14]聶建亮，鐘漲寶.庇護與堅持： 農(nóng)地調(diào)整的存續(xù)邏輯：基于對湖北邢村的個案研究[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013（6）：74.

[15]錢忠好.農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)市場流轉(zhuǎn)的困境與鄉(xiāng)村干部行為：對鄉(xiāng)村干部行為的分析[J].中國農(nóng)村觀察，2003（2）：10.

[16]朱明芬，常敏.農(nóng)用地隱性市場特征及其歸因分析[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2011（11）：10.

[17]毛丹，王萍.村級組織的農(nóng)地調(diào)控權(quán)[J].社會學(xué)研究，2004（6）：41.

[18]于樂榮， 張林秀.中國農(nóng)村耕地調(diào)整頻率及變化趨勢：一項來自全國五個省的實證調(diào)查報告[J].生產(chǎn)力研究，2007（14）：24.

[19]徐旭，蔣文華，應(yīng)風(fēng)其.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)：農(nóng)民的認知與意愿：對浙江農(nóng)戶的調(diào)查[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2002（6）：36.

[20]湯謹銘，朱俊峰.農(nóng)戶認知對農(nóng)地制度變遷的影響及作用機制：基于重慶市的實證研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2013（7）：71.

[21]豐雷，蔣妍，葉劍平.誘致性變遷還是強制性變遷？——中國農(nóng)村土地調(diào)整的制度演進及地區(qū)差異研究[J].經(jīng)濟研究，2013（6）：4.

[22]陳柏峰.地方性共識與農(nóng)地承包的法律實踐[J].中外法學(xué)，2008（2）：295.

[23]張靜.土地使用規(guī)則的不確定：一個解釋框架[J].中國社會科學(xué)，2003（1）：113.

[24]姚洋.農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)績效的實證研究[J].中國農(nóng)村觀察，1998（6）：3.

[25]何凌云，黃季焜.土地使用權(quán)的穩(wěn)定性與肥料使用：廣東省實證研究[J].中國農(nóng)村觀察，2001（5）：42.

[26]馬賢磊.現(xiàn)階段農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度對農(nóng)戶土壤保護性投資影響的實證分析：以丘陵地區(qū)水稻生產(chǎn)為例[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2009（5）：31.

[27]田傳浩，賈生華.農(nóng)地制度、地權(quán)穩(wěn)定性與農(nóng)地使用權(quán)市場發(fā)育：理論與來自蘇浙魯?shù)慕?jīng)驗[J].經(jīng)濟研究，2004（1）：112.

[28]唐浩.農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)偏好及其影響因素研究[J].山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2011（4）：9.

[29]KUNG J K S.Common property rights and land reallocations in rural China：evidence from a Village Survey[J].World Development，2000（4）：701.

[30]俞海，黃季焜，SCOTT R，等.地權(quán)穩(wěn)定性、土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)地資源持續(xù)利用[J].經(jīng)濟研究，2003（9）：82.

[31]鐘甫寧，紀月清.土地產(chǎn)權(quán)、非農(nóng)就業(yè)機會與農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資[J].經(jīng)濟研究，2009（12）：43.

[32]姚洋.效率，抑或政治需要？——評《土地承包法》[J].南風(fēng)窗，2002（9）：40.

[33]馮華超，盧揚，鐘漲寶.論土地調(diào)整的合理性與必要性：兼論土地制度改革的方向[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2018（1）：10.

[34]張紅宇，李偉毅.以起點公平為基礎(chǔ)實現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變[J].新視野，2013（4）：14.

[35]馮華超，鐘漲寶.土地調(diào)整的合理性與必要性：一個研究述評[J].中國土地科學(xué)，2017（7）：83.

[36]賀雪峰，劉金志.土地何以成了農(nóng)民的權(quán)利問題[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010（3）：19.

[37]田傳浩，陳佳.禁止土地調(diào)整與婦女土地權(quán)利保障：基于浙江和陜西的經(jīng)驗[J].經(jīng)濟學(xué)（季刊），2013（1）：719.

[收稿日期]2020-03-01

[基金項目]國家自然科學(xué)基金青年項目（71803077）;教育部人文社會科學(xué)研究青年項目（18YJC90128）;河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃青年項目（2019CSH024）;河南省教育廳人文社會科學(xué)研究一般項目（2020-ZZJH-503）

[作者簡介]馮華超（1989—），男，河南省新野縣人，鄭州輕工業(yè)大學(xué)講師，博士，主要研究方向：農(nóng)村改革與區(qū)域發(fā)展。