我國(guó)農(nóng)地調(diào)整研究述評(píng)

馮華超 韓春旭

摘要：通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)地調(diào)整的發(fā)生原因、主體、實(shí)踐差別、影響和發(fā)展方向等方面相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理和歸納，發(fā)現(xiàn)：既有研究在農(nóng)地調(diào)整的實(shí)踐差別上基本達(dá)成一致，但在發(fā)生原因、發(fā)起主體、影響和發(fā)展方向等方面尚存在需深入探討的問(wèn)題。未來(lái)應(yīng)努力探索如何健全農(nóng)地調(diào)整的替代性制度和協(xié)調(diào)解決涉及農(nóng)地調(diào)整的法律法規(guī)之間的內(nèi)在張力。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地調(diào)整;正式規(guī)則;非正式約束;農(nóng)地確權(quán)

土地是大部分農(nóng)戶(hù)賴(lài)以生存的最主要生產(chǎn)要素，土地如何分配與用什么樣的方式分配對(duì)農(nóng)民的糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)收入具有重要意義[1]。1980年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施雖然使得我國(guó)在土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出一種高度平均主義的特征[2]，但是這種按人頭平均分配土地的制度安排可以保證每個(gè)農(nóng)村家庭糧食的消費(fèi)，這對(duì)于平滑家庭消費(fèi)具有重要意義。也正是基于公平和保障的目標(biāo)考慮，我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村都采取了定期或不定期的行政性農(nóng)地調(diào)整政策，這已經(jīng)成為大多數(shù)研究者所普遍接受的一個(gè)事實(shí)[3-4]。但是均田分配的益處在得到廣泛認(rèn)同的同時(shí)，借助政府干預(yù)下的農(nóng)地調(diào)整來(lái)保證農(nóng)民獲得土地均等機(jī)會(huì)的合理性和必要性，值得我們進(jìn)一步研究和討論[1]。特別是在當(dāng)前農(nóng)地確權(quán)的實(shí)踐中，農(nóng)地調(diào)整引發(fā)的矛盾和糾紛嚴(yán)重制約了農(nóng)地確權(quán)的推進(jìn)，這也與我國(guó)的政策取向相違背。在這種情況下，重新思考農(nóng)地調(diào)整的合理性和必要性很有必要。鑒于此，本文擬通過(guò)梳理相關(guān)研究文獻(xiàn)，從農(nóng)地調(diào)整的發(fā)生原因、主體、實(shí)踐差別、影響和發(fā)展方向五個(gè)方面，系統(tǒng)評(píng)價(jià)相關(guān)研究與進(jìn)展，以期為我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革與實(shí)踐提供理論基礎(chǔ)和實(shí)踐參考。

一、我國(guó)農(nóng)地調(diào)整的發(fā)生原因：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制

土地的頻繁調(diào)整及其帶來(lái)的地權(quán)不穩(wěn)定是我國(guó)農(nóng)地制度的重要特征之一。 從中央的政策取向來(lái)看是努力抑制農(nóng)地調(diào)整的，但剛性的制度在基層實(shí)踐中不斷被異化，承包關(guān)系由制度層面的穩(wěn)定變成實(shí)踐層面的調(diào)整[5]。是什么原因?qū)е铝说貦?quán)的不穩(wěn)定呢？這成為學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)。大多數(shù)研究從經(jīng)濟(jì)學(xué)或法學(xué)的視角切入，形成了兩種比較有解釋力的假說(shuō)：一是“產(chǎn)權(quán)殘缺學(xué)說(shuō)”，該假說(shuō)認(rèn)為在現(xiàn)行的土地承包制度中，由土地產(chǎn)權(quán)虛置而產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)功能殘缺問(wèn)題尤為突出，土地所有權(quán)并沒(méi)有嚴(yán)格的排他功能，按照人口變動(dòng)來(lái)分配土地就成為這一制度的內(nèi)生安排[6-7];二是“市場(chǎng)缺失假說(shuō)”，該假說(shuō)認(rèn)為在我國(guó)絕大部分地區(qū)由于土地租賃和農(nóng)業(yè)雇傭勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育不完全，當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素缺乏進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化配置的市場(chǎng)途徑時(shí)，必然在客觀上存在進(jìn)行農(nóng)地調(diào)整的要求[2]。

以上兩種解釋雖都表明了農(nóng)地調(diào)整的合理性，但并沒(méi)有揭示出農(nóng)地調(diào)整的深層原因。實(shí)際上，農(nóng)地不僅是重要的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民生存的依靠。在人均土地資源稟賦極少的地區(qū)，農(nóng)民的理性原則并不是收入最大化，而是把生存安全放在第一位[8]，此時(shí)，農(nóng)地向少數(shù)人集中的制度無(wú)法維持社會(huì)穩(wěn)定。特別是在沒(méi)有良好運(yùn)行的農(nóng)地租賃市場(chǎng)的環(huán)境下，農(nóng)地調(diào)整提供了一種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的機(jī)制[9]，它迎合了傳統(tǒng)的公平觀念[10]，在某種程度上發(fā)揮了社會(huì)保障的作用[11]。也正是在這個(gè)意義上，盡管農(nóng)地調(diào)整會(huì)導(dǎo)致一定的效率損失，但是這種效率損失是保障平等的必要成本[12]。當(dāng)前，雖然農(nóng)民收入水平在不斷提高，土地的社會(huì)保障功能也在減退，但由于非農(nóng)收入的不確定性，對(duì)于大部分農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地的社會(huì)保障功能并沒(méi)有徹底轉(zhuǎn)變。此外，在一些地區(qū)由于大范圍征地或流轉(zhuǎn)，土地價(jià)值提高，村級(jí)組織通過(guò)農(nóng)地調(diào)整可以化解矛盾，滿(mǎn)足多數(shù)人的需求，實(shí)現(xiàn)利益共享。從這個(gè)角度來(lái)講，農(nóng)地調(diào)整是使擁有較少土地的農(nóng)民面臨最小風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，是社區(qū)和農(nóng)民囿于嚴(yán)峻的農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境和社區(qū)內(nèi)部的資源約束條件所作出的理性選擇[3]。

二、我國(guó)農(nóng)地調(diào)整的主體：村級(jí)調(diào)控與政府調(diào)控

當(dāng)面對(duì)農(nóng)地調(diào)整這一重要問(wèn)題時(shí)，一些海外研究者認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村的管理是自上而下的，甚至一旦干部對(duì)某件事情做出決定便可以強(qiáng)加到農(nóng)民身上[13]，即村干部是農(nóng)地調(diào)整的主體。從現(xiàn)實(shí)的情況來(lái)看，由于農(nóng)地調(diào)整的行動(dòng)是由村委會(huì)或者村民小組進(jìn)行的，因而農(nóng)地調(diào)整實(shí)踐很大程度上是由村組干部進(jìn)行推動(dòng)和執(zhí)行的[14]，海外研究者的判斷也基本符合實(shí)情。在農(nóng)地調(diào)整中，村級(jí)組織是除政府外實(shí)施農(nóng)地調(diào)整的主要力量，特別是當(dāng)農(nóng)地潛在價(jià)值越高時(shí)，村干部可能越傾向于通過(guò)調(diào)整來(lái)進(jìn)行尋租[15]。有研究甚至發(fā)現(xiàn)，年紀(jì)較大的村干部進(jìn)行的農(nóng)地調(diào)整更頻繁[2]。農(nóng)戶(hù)在面對(duì)問(wèn)卷中有關(guān)農(nóng)地調(diào)整的決策權(quán)和地塊分配的決定權(quán)由誰(shuí)掌握的問(wèn)題時(shí)，回答為“村干部”的比例占樣本的絕大多數(shù)[16]。

村級(jí)調(diào)控權(quán)在一定程度上揭示了農(nóng)地調(diào)整的動(dòng)力機(jī)制，但是僅僅將農(nóng)地調(diào)整歸于村組干部的推動(dòng)顯然與大多數(shù)地區(qū)的實(shí)際不符。因?yàn)榇寮?jí)組織對(duì)農(nóng)地的調(diào)控并非隨意的，村權(quán)之?dāng)U張也并非完全基于一般性的法律框架不明，也會(huì)受到土地規(guī)則本身與村治的政治框架兩方面制約[17]。一些研究就發(fā)現(xiàn)，當(dāng)遇到由于人口原因而有人提議實(shí)行農(nóng)地調(diào)整時(shí)，所在的村民小組會(huì)要求進(jìn)行民意投票，只有獲得普遍贊同之后才會(huì)實(shí)行調(diào)整，即使是在縣級(jí)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提議農(nóng)地調(diào)整時(shí)，一般也都會(huì)由村民小組來(lái)決定是否實(shí)施[17]。

村級(jí)組織雖然是農(nóng)地調(diào)整的決策者與組織實(shí)施者，但其權(quán)力基礎(chǔ)是人民公社時(shí)期形成的國(guó)家政治權(quán)力的延續(xù)[11]，在合法的范圍內(nèi)更多的體現(xiàn)出國(guó)家意志的貫徹者和執(zhí)行者的角色。就農(nóng)地調(diào)整而言，由村一級(jí)和縣級(jí)以上政府決定農(nóng)地調(diào)整的占絕大比例[18]，特別是隨著國(guó)家對(duì)村級(jí)組織調(diào)控權(quán)的限制，由政府行為引發(fā)的調(diào)整比例越來(lái)越大。一項(xiàng)對(duì)1002個(gè)農(nóng)民的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，認(rèn)為村里進(jìn)行農(nóng)地調(diào)整的原因是政府規(guī)定或要求的占 86.4%，是村干部要求的僅占 4.9%[19]。而另一項(xiàng)關(guān)于農(nóng)民對(duì)于農(nóng)地調(diào)整主體的認(rèn)知的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，認(rèn)為調(diào)整主體是“地方政府”的占比最高[20]。在廣大農(nóng)民眼里，法律意義上的真正土地所有者代表——村集體在農(nóng)地調(diào)整中所起的作用似乎遠(yuǎn)比不上政府的作用大[19]。綜合以上分析，村級(jí)組織的調(diào)控權(quán)在現(xiàn)實(shí)中似乎被夸大了。

三、我國(guó)農(nóng)地調(diào)整的實(shí)踐差別：正式規(guī)則與非正式約束的協(xié)調(diào)與互動(dòng)

正如上文所言，農(nóng)地調(diào)整的發(fā)生可能是基于平等的考慮，但問(wèn)題是為什么在中央統(tǒng)一的政策下，不同的農(nóng)地調(diào)整實(shí)踐卻又千差萬(wàn)別，即便是同一村莊不同小組的調(diào)整形式和周期等也有所不同？針對(duì)這一問(wèn)題，學(xué)界大致從國(guó)家正式規(guī)則、非正式約束和鄉(xiāng)村治理三種角度來(lái)進(jìn)行詮釋。有學(xué)者從誘致性制度變遷的視角進(jìn)行解釋?zhuān)J(rèn)為盡管中央政策的大方向是一致的，但實(shí)施的力度卻是先松后緊、逐步增強(qiáng)的具體分為三個(gè)階段：允許土地大、小調(diào)整階段;允許小調(diào)整、不允許大調(diào)整階段;強(qiáng)調(diào)承包關(guān)系長(zhǎng)久不變和確權(quán)發(fā)證階段。

這種不同時(shí)期中央政策規(guī)定文本上的“有意模糊”的漸進(jìn)式實(shí)施方式，給予地方較大的政策調(diào)整空間，使得各地可以根據(jù)自己的資源稟賦條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平來(lái)做出相應(yīng)決策，這是造成各地土地調(diào)整差異的重要原因[21]。但是實(shí)際上，村級(jí)土地制度的安排與實(shí)施要受到村中各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化因素的影響與制約[14]，并不是國(guó)家正式規(guī)則可以單方面決定的。

有學(xué)者從村莊經(jīng)歷和內(nèi)部結(jié)構(gòu)出發(fā)，認(rèn)為能否調(diào)整土地的關(guān)鍵在于所有的村民是否具有一致的地方性共識(shí)[22]，這種共識(shí)要受到不同歷史時(shí)期的制度遺產(chǎn)的交互影響：（1）在小農(nóng)社會(huì)中，農(nóng)民生存高度依賴(lài)土地，農(nóng)民一直有平均占有土地的強(qiáng)烈意識(shí);（2）在人民公社時(shí)期，土地的集體所有制和其他平均主義實(shí)踐則以隱蔽的方式對(duì)之有所強(qiáng)化;（3）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行后雖然現(xiàn)實(shí)情況已經(jīng)改變，由于滯后效應(yīng)的存在，人們的觀念并沒(méi)有完全改變，加上對(duì)當(dāng)前國(guó)家政策和法律的想象和曲解，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地調(diào)整仍然有比較強(qiáng)的偏好[10]。一般而言，地方性共識(shí)越強(qiáng)，村莊的自主性就越強(qiáng)，國(guó)家正式規(guī)則的介入所產(chǎn)生的變化就越慢，從而使得不同地區(qū)的調(diào)整呈現(xiàn)出差異。這一假說(shuō)從非正式約束的角度來(lái)理解農(nóng)地調(diào)整的差異，注意到了調(diào)整內(nèi)生的社會(huì)心理基礎(chǔ)。

農(nóng)地調(diào)整的差異不僅與國(guó)家政策規(guī)則的漸進(jìn)形成的政策空間與地方性共識(shí)相關(guān)，還與鄉(xiāng)村治理和發(fā)展有著密切的關(guān)系。張靜[23]認(rèn)為，地權(quán)不穩(wěn)定是由于中國(guó)是一個(gè)人治的社會(huì)，相對(duì)于規(guī)則主觀能動(dòng)性高度發(fā)達(dá)，規(guī)則是可以被選擇的，農(nóng)地調(diào)整是基于利益沖突或利益分配的多規(guī)則博弈，國(guó)家政策、村干部決策、集體意愿和當(dāng)事人約定等因素都可能成為選擇土地規(guī)則的力量，土地使用規(guī)則隨著利益、力量的變動(dòng)而具有不確定性，由此使得農(nóng)地調(diào)整的實(shí)踐在各地千差萬(wàn)別。這種解釋的普適性較高，具備一定的彈性，但是其對(duì)調(diào)整的建構(gòu)過(guò)程缺乏關(guān)注。實(shí)際上，農(nóng)地調(diào)整的差異主要是由于國(guó)家正式規(guī)則的加入與非正式約束等制度要素協(xié)調(diào)和互動(dòng)的程度不一。在一些地區(qū)，農(nóng)民一直有強(qiáng)烈的調(diào)地偏好，村級(jí)組織通過(guò)調(diào)地也可以做成一些事情，如化解矛盾和利益分享，這就形成了調(diào)地的需求和堅(jiān)持。與此同時(shí)，基層政策基于穩(wěn)定的治理邏輯，會(huì)對(duì)中央的政策或制度規(guī)則、邏輯進(jìn)行選擇性運(yùn)用，這種相對(duì)獨(dú)立性為農(nóng)地調(diào)整的存續(xù)提供了庇護(hù)，地方政府的治理邏輯、村組的利益和農(nóng)民的需求相契合，農(nóng)地調(diào)整由此成為可能[14]。但在地理?xiàng)l件較差的地區(qū)，調(diào)整的交易成本較高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和非農(nóng)就業(yè)降低了農(nóng)民對(duì)調(diào)地的需求，村莊調(diào)地的共識(shí)不強(qiáng)，實(shí)際上調(diào)整減少。因此，農(nóng)地調(diào)整之所以在各地千差萬(wàn)別，主要原因在于國(guó)家的正式規(guī)則與民間的非正式約束等制度要素協(xié)調(diào)和互動(dòng)的程度不一，在二者相一致的地區(qū)農(nóng)地調(diào)整較少發(fā)生，而當(dāng)二者不一致時(shí)，正式規(guī)則留下的政策空間為非正式約束作用的發(fā)揮提供了條件。

四、我國(guó)農(nóng)地調(diào)整的影響：對(duì)土地投資的影響

在以往研究中得到廣泛關(guān)注的是土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性對(duì)土地投資的影響。許多研究者都認(rèn)為，土地的頻繁調(diào)整帶來(lái)的地權(quán)不穩(wěn)定，不利于農(nóng)戶(hù)達(dá)成投資的預(yù)期收益目標(biāo)，也影響了農(nóng)戶(hù)進(jìn)一步投資的積極性。很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與農(nóng)戶(hù)投資之間的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證研究，大多數(shù)研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地調(diào)整帶來(lái)的地權(quán)不穩(wěn)定和對(duì)土地產(chǎn)權(quán)交易的限制，削弱了農(nóng)民在土地上進(jìn)行投資特別是土壤保護(hù)性投資的積極性[24]。例如，何凌云等[25]對(duì)廣東的調(diào)查表明，土地使用權(quán)越穩(wěn)定，農(nóng)民投資的積極性越高;馬賢磊[26]以丘陵地區(qū)水稻生產(chǎn)為例，研究了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變量對(duì)土壤保護(hù)性投資的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，村莊農(nóng)地調(diào)整越頻繁，農(nóng)戶(hù)施用農(nóng)家肥的可能性越低。

但也有研究者對(duì)地權(quán)不穩(wěn)定給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率造成的不利影響表示質(zhì)疑。其一，農(nóng)地調(diào)整和地權(quán)穩(wěn)定并不一定是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，調(diào)整也不一定會(huì)造成農(nóng)民投資積極性的下降。對(duì)于擁有不同土地來(lái)源的農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，對(duì)地權(quán)穩(wěn)定性的判斷是不一致的，特別是個(gè)體差異的存在使得我們也無(wú)法認(rèn)同同一個(gè)村莊內(nèi)部的農(nóng)戶(hù)對(duì)于地權(quán)穩(wěn)定性都具有相同的判斷[27]。在某種程度上，只要農(nóng)地調(diào)整的規(guī)則是穩(wěn)定的且被農(nóng)民所認(rèn)同，就不會(huì)影響地權(quán)穩(wěn)定[28]。從實(shí)際情況來(lái)看，受農(nóng)地制度漸進(jìn)式變革和交易成本的影響，現(xiàn)階段的調(diào)整主要是小調(diào)整，大調(diào)整已經(jīng)較少發(fā)生，故而即便發(fā)生農(nóng)地調(diào)整也并不意味著村莊內(nèi)所有的農(nóng)地都會(huì)調(diào)整，農(nóng)民所有的地塊都會(huì)改變。基于中國(guó)農(nóng)村的小調(diào)整較為普遍的事實(shí)，Kung[29]認(rèn)為，更有可能出現(xiàn)的情況是：中國(guó)的農(nóng)民大體上已經(jīng)接受了根據(jù)人口與土地的變動(dòng)進(jìn)行邊際調(diào)整的慣例，在不進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整的情況下，這種慣例反而向農(nóng)民傳達(dá)了一個(gè)信息，即他們可以在未來(lái)耕種相同的地塊（只要家庭人口不發(fā)生減少）。

其二，地權(quán)穩(wěn)定性是否影響投資可能與投資的類(lèi)型有關(guān)。從農(nóng)地調(diào)整的發(fā)生時(shí)間來(lái)講，大多數(shù)調(diào)整都發(fā)生在收獲季節(jié)之后，農(nóng)戶(hù)并不擔(dān)心農(nóng)地調(diào)整對(duì)他們當(dāng)期收益的影響，因而調(diào)整可能并不會(huì)影響生產(chǎn)要素的短期投入[30]。對(duì)于那些為了進(jìn)行出租或服務(wù)的投資，如購(gòu)買(mǎi)大型農(nóng)機(jī)等，由于并不與特定地塊相連，即便調(diào)整改變了農(nóng)戶(hù)的土地面積、質(zhì)量或位置，農(nóng)戶(hù)的投資依然可以用于改變之后的地塊的生產(chǎn)活動(dòng)，我們沒(méi)有理由認(rèn)為調(diào)整會(huì)降低這一類(lèi)投資的積極性[31]。這樣看來(lái)，農(nóng)地調(diào)整可能只是影響少數(shù)幾種特定類(lèi)型的投資。

其三，農(nóng)戶(hù)投資主要基于收益-成本分析，相對(duì)于地權(quán)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，其他因素對(duì)投資的決策作用可能更重要。從中國(guó)的具體情況來(lái)看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的回報(bào)率仍然比較低，即使地權(quán)穩(wěn)定對(duì)農(nóng)業(yè)投資具有正面作用，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量也未必會(huì)因此有所增加[32]。此外，與土地有關(guān)的投資如農(nóng)田水利灌溉設(shè)施，農(nóng)戶(hù)的投資積極性并不高[31]。所以，僅僅提高地權(quán)的穩(wěn)定性，將重點(diǎn)放在阻礙投資上，并不能解決農(nóng)戶(hù)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益低等原因引發(fā)的投資意愿不高的問(wèn)題。因此，土地制度安排本身并不能保證農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者可以獲得較高的投資收益[33]。

五、我國(guó)農(nóng)地應(yīng)不應(yīng)該調(diào)整？

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)地調(diào)整所面臨的約束（法律限制與交易成本）不斷增強(qiáng)，相關(guān)的替代制度（如社會(huì)保障制度）不斷建立與完善，農(nóng)地調(diào)整逐漸減少， 但當(dāng)人口變動(dòng)或非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定時(shí)，農(nóng)民內(nèi)部依然會(huì)涌動(dòng)出調(diào)地的訴求。豐雷等[21]對(duì)17省份的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2010年農(nóng)民對(duì)在30年承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度持“反對(duì)”的比例仍有28.6%，相比2005年23.7% 的“反對(duì)”比例甚至還有所回升。但實(shí)際上國(guó)家是嚴(yán)格限制農(nóng)地調(diào)整的，農(nóng)地調(diào)整制度由此陷入“調(diào)地，不合法;不調(diào)地，不合理”的困境，那么農(nóng)地應(yīng)不應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整呢？

多數(shù)研究者認(rèn)為農(nóng)地調(diào)整帶來(lái)了地權(quán)的不穩(wěn)定，給經(jīng)濟(jì)績(jī)效帶來(lái)一系列消極影響[24-26]，這種負(fù)面的評(píng)價(jià)為國(guó)家規(guī)制農(nóng)地調(diào)整的規(guī)范提供了正當(dāng)性，有學(xué)者提出未來(lái)要徹底禁止農(nóng)地調(diào)整，繼續(xù)加大政策執(zhí)行力度，并對(duì)法律法規(guī)中關(guān)于農(nóng)地調(diào)整的條款進(jìn)一步具體細(xì)化，以維護(hù)農(nóng)村的公平和穩(wěn)定[26]。針對(duì)農(nóng)民的農(nóng)地調(diào)整訴求，國(guó)家主張?jiān)谕恋爻邪?jīng)營(yíng)關(guān)系長(zhǎng)期不變的框架下通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)，如以土地流轉(zhuǎn)發(fā)揮類(lèi)似調(diào)整的功能[34]。

然而，禁止調(diào)整的出發(fā)點(diǎn)主要在于調(diào)整在地權(quán)穩(wěn)定和農(nóng)地效益方面的負(fù)面效應(yīng)，難免有將土地視為一種產(chǎn)品或資本的傾向。農(nóng)地制度作為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的根本制度，其不只具有經(jīng)濟(jì)性，還具備社會(huì)性和政治性，因此對(duì)農(nóng)地制度的考察不能僅僅考慮效率。從社會(huì)性和政治性的角度來(lái)講，農(nóng)地調(diào)整也具備一定的正功能[35]，可能是一項(xiàng)造福農(nóng)民的基礎(chǔ)工程[36]，如發(fā)揮了社會(huì)保障的作用[11]，維護(hù)和保障了婦女的土地權(quán)益[37]，促進(jìn)了農(nóng)民的自我管理和農(nóng)村社會(huì)的自我調(diào)節(jié)[10]，以及促進(jìn)了勞動(dòng)力長(zhǎng)期流動(dòng)[12]和農(nóng)地使用權(quán)市場(chǎng)的發(fā)育[27]。退一步講，即便要禁止農(nóng)地調(diào)整，也需要在技術(shù)上處理好至少以下兩個(gè)問(wèn)題：一是由于現(xiàn)有法律中存在允許調(diào)整的條款，要對(duì)既有法律、法規(guī)進(jìn)行整理和修訂;二是農(nóng)地調(diào)整是村民自治的重要內(nèi)容和形式，禁止調(diào)整的情形下就需要調(diào)整村民自治的制度結(jié)構(gòu)與重要功能[17]。從中國(guó)的具體實(shí)際來(lái)看，這兩個(gè)問(wèn)題都是不可能在短時(shí)間內(nèi)解決的。

筆者認(rèn)為，不同地區(qū)人均土地資源稟賦差異較大，農(nóng)民對(duì)于土地調(diào)整的偏好也是不同的，在權(quán)衡是否調(diào)整時(shí)，重要的是要給予農(nóng)民更多的選擇權(quán)，而不是替農(nóng)民做出決斷。政府可在了解農(nóng)民調(diào)地意愿的基礎(chǔ)上采取針對(duì)性的舉措：在一些人地矛盾特別突出的、絕大多數(shù)農(nóng)民希望調(diào)地的地方，在堅(jiān)持大穩(wěn)定的基礎(chǔ)上政府應(yīng)該允許農(nóng)地調(diào)整，但應(yīng)努力控制農(nóng)地調(diào)整的頻率和規(guī)模，并對(duì)農(nóng)地調(diào)整的辦法和實(shí)施過(guò)程給予嚴(yán)格的監(jiān)督;如果農(nóng)民不愿意調(diào)整，那么就應(yīng)修訂相關(guān)法律，調(diào)整相關(guān)制度，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定，保障農(nóng)民的權(quán)益。

六、研究展望

綜上可以看出，學(xué)界在農(nóng)地調(diào)整的合理性與必要性方面形成了豐富的成果，已經(jīng)取得的成果具有以下特征：（1）在研究?jī)?nèi)容上，充分考慮到農(nóng)地調(diào)整的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)特性，關(guān)注了農(nóng)地調(diào)整與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、勞動(dòng)力流動(dòng)、社會(huì)保障、鄉(xiāng)村治理等議題的層層牽連，強(qiáng)調(diào)了農(nóng)地調(diào)整的復(fù)雜性與深刻影響;（2）在研究視角上，既有研究已經(jīng)不再局限于從單一視角研究農(nóng)地調(diào)整，大多能夠從國(guó)家、集體與農(nóng)戶(hù)兩個(gè)或三個(gè)層面來(lái)審視農(nóng)地調(diào)整問(wèn)題;（3）在研究方法上，既有理論層面的邏輯分析，又有大量的實(shí)證研究，特別是一些量化研究注重實(shí)證研究結(jié)論的穩(wěn)健性。

未來(lái)，以下兩個(gè)問(wèn)題需要關(guān)注。

1.如何健全傳統(tǒng)農(nóng)地調(diào)整的替代性制度

當(dāng)前，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)與農(nóng)村土地和勞動(dòng)力的快速流動(dòng)，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)格局正面臨著農(nóng)業(yè)邊緣化、勞動(dòng)力弱質(zhì)化的挑戰(zhàn)[33]，如何提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率成了農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。此外，隨著新農(nóng)保、新農(nóng)合等制度的施行，農(nóng)村居民的社會(huì)保障水平不斷提高，以公平為訴求進(jìn)行農(nóng)地調(diào)整的意義已經(jīng)有所弱化。因而，無(wú)論是在理論還是在實(shí)踐層面上，一定程度上都表明，傳統(tǒng)均分土地的調(diào)整方式已經(jīng)不符合土地制度改革的方向。由于均分土地的調(diào)整方式在當(dāng)前仍有一定的存在空間，如何健全傳統(tǒng)均分土地的替代性制度，進(jìn)一步穩(wěn)定地權(quán)就成為下一步研究的方向之一。

2.如何協(xié)調(diào)農(nóng)地調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)在張力

在現(xiàn)實(shí)中，仍有許多村組進(jìn)行農(nóng)地調(diào)整，調(diào)整在這些地方甚至成了村規(guī)民約的一部分，即成了地方性共識(shí)。在村治的框架下，按照村莊民主與多數(shù)原則進(jìn)行農(nóng)地調(diào)整以解決人地之間的矛盾，是村民自治制度的具體體現(xiàn)，符合村民自治的形式和內(nèi)容，在一定程度上合乎相關(guān)法律、法規(guī)的具體條文和精神。但在當(dāng)前農(nóng)地確權(quán)的背景下，農(nóng)地調(diào)整已經(jīng)不被制度允許。鑒于當(dāng)前農(nóng)地調(diào)整仍然存在的事實(shí)，有必要重新審視不同法律、法規(guī)之間存在的內(nèi)在張力，重新整理、修訂和完善既有法律法規(guī)、政策條文。

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[收稿日期]2020-03-01

[基金項(xiàng)目]國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目（71803077）;教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目（18YJC90128）;河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目（2019CSH024）;河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目（2020-ZZJH-503）

[作者簡(jiǎn)介]馮華超（1989—），男，河南省新野縣人，鄭州輕工業(yè)大學(xué)講師，博士，主要研究方向：農(nóng)村改革與區(qū)域發(fā)展。