公眾信心與反腐敗機構改革:基于香港案例的分析

袁柏順 Sandun Yapa Karunarathna

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（1. 湖南大學 廉政研究中心，湖南 長沙 410082;2. 湖南大學 法學院， 湖南 長沙? 410082）

摘? ?要：重視公眾信心的獲取與維持，是香港廉政公署成立的主要原因，也是香港反腐敗機構改革的基本價值。公眾對于反腐敗機構歷次信心危機，是香港反腐敗機構改革的動因與契機。對反腐敗機構的公眾信心主要涵括其公正履職、反腐效能、反腐特權不被濫用三個方面，并由此決定了反腐敗機構改革的基本邏輯，即確保反腐效能前提下力求獨立公正以及權責平衡。對于反腐敗機構的公眾信心是反腐敗制度得以存在并維持的基石。香港地區(qū)反腐敗機構的基本價值與改革邏輯，可以為當前中國反腐敗機構的改革提供有益的借鑒與啟示。

關鍵詞：公眾信心;反腐敗機構;香港廉政公署;反腐敗制度

中圖分類號：D676.58? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2021）03-0017-11

反腐敗機構一向被認為是一個國家或地區(qū)反腐敗成敗的最重要因素。自20世紀90年代以來，中國香港地區(qū)廉政公署（以下簡稱為廉署）作為世界各國“最常引用” 的反腐敗機構成功典范而被廣泛討論與模仿，[1]主要以其為模板而總結、開發(fā)的反腐敗機構效能評估指標甚至國際標準， [2]成為世界上不少國家反腐敗機構改革建議遵循的指南。[3]這些標準包括專業(yè)（足夠的人員、資源并擁有專業(yè)知識與技能）、權力、協(xié)調力、獨立性，[1]以及一些報告與研究論文所注意到的問責性與接受監(jiān)督，等等。這些討論大多僅僅限于技術指標的層面，所注重的往往主要在于反腐敗機構的效能。而這些技術性指標的根據(jù)，以及反腐敗機構建立、運行以及反腐敗機構改革的基本價值與邏輯，反而甚少受到關注。事實上，這些基本價值與邏輯才是反腐敗機構乃至反腐敗事業(yè)取得成功的關鍵。另一方面，一些研究文獻強調不能復制或移植以香港反腐敗機構為代表的成功模式，理由是反腐敗機構的成功需要強烈的反腐敗政治意志，[4]有著各自的制度與文化背景，[5]并沒有包治百病的萬靈藥或現(xiàn)成答案。[6]不過，制度與文化差異并不能排除反腐敗機構改革應該有著某些共同的基本價值與邏輯。本文旨在從香港反腐敗機構面臨的歷次公眾信心危機及改革的歷程當中，探索總結反腐敗機構建立、運行與改革的基本價值與邏輯，認為獲取與維持公眾信心是反腐敗機構建立、運行與改革的基本價值，而充分的賦權與強化的問責之間的平衡是反腐敗機構改革應有的邏輯。

一、與香港反腐敗機構相關的歷次公眾信心危機

遠在廉政公署成立之前，香港業(yè)已存在反腐敗機構。對于香港反腐敗機構最大的一次信心危機，無疑是葛柏出逃事件。1973年6月4日，隸屬警方的檢舉貪污組在高級助理警務處長帶領下搜查涉嫌貪污的高級警官葛柏，并在搜得其非法管有不明財產的證據(jù)，準備在法定答辯期滿亦即一周后進行檢控之際，葛柏竟得以于6月8日下午逃出香港，輾轉到達倫敦。葛柏作為當時香港“官場整肅貪污歷史上最高級的現(xiàn)職人員”，其潛逃失蹤又有戲劇性的“演出”，因而引起輿論大嘩，“消息一經發(fā)表，立刻震憾整個社會，成為街頭巷尾市民談話的資料”。[7]不少媒體暗示“有人蓄意協(xié)助葛柏離港”[8]11。其后任命的百里渠調查委員會的首要任務，正是“對當局行將依防止賄賂條例而對某人提出控訴之際，該人究竟如何能夠離開香港一事”[8]21展開調查。

對于當時的反腐敗機構，即隸屬于警務部門的檢舉貪污組或所謂反貪污部，公眾顯然缺乏信心。調查表明，在反腐敗機構隸屬警隊的情形下，市民不敢舉報，擔心泄密，害怕因此受到打擊報復。警隊一向具有團體精神，彼此都以自己人相稱，葛柏被調查兩年最終逃脫，在公眾看來即是上述懷疑的“明證”。雖然其后的調查表明這種懷疑并無事實根據(jù)，但是公眾“對警察（包括檢舉貪污組在內）的誠實和廉潔缺乏信心”[9]卻是不爭的事實。

廉政公署建立以后，仍然面臨多次公眾信心危機，這其中較為重要的有以下幾次。

首次危機發(fā)生在1977年10月，警察聲稱反對廉署的“調查手法”，發(fā)起“反迫害運動”、大規(guī)模集會游行、部分罷工，甚至打砸廉署。10月28日召開的警察反迫害大會，控訴廉署在調查時不準睡覺，開冷氣太凍到要穿四件毛衣等等，控訴稱這些調查手法使受調查者實在難以忍受，被迫簽署保釋文件。[10]在其后警察們向警務處長提出九點要求，抗議廉署的調查手法諸如調查時間過長并使被調查者停職，以至于使被調查者及其家屬精神上受威脅，自尊受損;違反被調查者意愿強迫簽署保釋文件;用污點證人做唯一證人;在油麻地果欄毒案中用毒梟做污點證人獲減刑而查毒警務人員卻遭停職或可能停職，不公平;廉署人員拂曉到家執(zhí)行拘捕;油麻地果欄存在販毒已逾百年，而將其存在全部歸責于現(xiàn)時之低級警務人員;低級警務人員每天要與罪惡作戰(zhàn)易遭報復;廉署針對警務人員已然影響警隊士氣;促請廉署以公正及正常之方法接受調查之警務人員。[11]這些情形有相當部分顯然屬實，如港督不久后所承認的，“當時有很多社會人士，贊同警方所陳述的部分理由”[12]。事實上，警察們所抗議廉署的調查手法，部分民眾此前也有所領教。1976年，有民眾因給公務人員提供數(shù)額極小的“茶錢”被廉署扣留，其類似遭遇早已有媒體關注。 [13]

廉署成立初期的又一挑戰(zhàn)是局部特赦令頒布所帶來的公眾信心危機。作為一項危機管理舉措，港府被迫在一連串事件之后發(fā)布命令，特赦1977年1月1日以前、除已被調查、通輯和特赦發(fā)布之時未在香港的非嚴重腐敗罪行。民意調查結果表明，“市民對政府撲滅貪污的決心，確曾為1977年11月事件所動搖”。這一妥協(xié)，甚至使得“不少市民曾對公署可能停辦的問題表示關注”[14]。不過，上述危機并非針對廉署這一反腐敗機構本身，而是對整個香港反腐敗政治意志的公眾信心危機。

第二次危機發(fā)生在1993年10月。1993年10月10日廉政公署執(zhí)行處高級助理副處長徐家杰被廉政專員解雇，而且并未說明理由。徐當時是廉署最高級別的華籍雇員，他表達了抗議并聲言其遭受種族歧視。消息傳出，“令公眾及立法局議員同感震驚”，引起“公眾莫大的關注及揣測”。[15]雖然廉署專員在不說明理由的情況下解雇公署任何員工是《廉政公署條例》第 8（2）條所賦予的權力，徐也不是第一位，而是廉署建立以來第58位遭受此種對待的雇員。但探求事件真相的要求也促使社會重新評估香港的反腐敗立法與相關制度安排的合理性。正如有議員所指出的，徐家杰事件“已不單是廉署內部個別人士的任免問題。事件引起公眾社會的關注，直接影響廉署在公眾心目中的形象”[15]。

媒體的批露引發(fā)公眾對徐家杰遭到廉署解雇事件的關注，公眾的關切由廉署專員不說明理由解雇員工的權力是否適當發(fā)展到對整體上“廉政公署的特別權力是否仍然適當、須予保留和足夠”的質疑，由廉署在事件被公眾關注之后不及時向社會做出解釋與交待到社會關注“該署的問責制度是否恰當。”[16]此外，廉署自1974年成立至此已經近20年，社會已經發(fā)生了很大的變化。香港社會希望對有關廉署的法律、制度重新審查評估，增加其運轉的透明度，以及在廉署只向總督一人負責的制度下，能夠得到有效的制衡。而1991年香港人權法案的通過及在此前后對人權的關注與討論，使得公眾的人權意識得到提高。對于廉署可能濫權的警惕，已經由少數(shù)法律界專業(yè)人士和特定階層與群體的關切，在更大程度、更廣范圍上趨于變成整個社會的普遍關切。所有這些，使徐家杰事件得以引發(fā)公眾對廉署的信心危機。另一方面，1997年香港即將回歸中國，公眾擔心腐敗卷土重來，則又增加了人們對廉署是否有能力因應更艱巨挑戰(zhàn)的信心危機。因為當時內地的腐敗被認為非常嚴重，不同商業(yè)和社會文化使得香港市民和外國的投資者擔心香港的腐敗情況惡化，同時亦擔心廉署能否有能力適應九七后的環(huán)境。[17]總之，大多數(shù)香港市民一方面希望廉署能繼續(xù)卓有成效地反腐敗，一方面又希望對其加強監(jiān)管，防止濫權。

第三次危機發(fā)生在2013年，廉署即將步入建立40周年之際，因為前專員的酬酌、外訪等事件引發(fā)。香港政治氛圍的變化，更增加了事件的復雜性。不過，這次危機所涉及到的更多的是反腐敗機構自身的規(guī)管，而不涉及對廉署本身的權力配置與運行等方面。但事件導致公眾對廉署信心產生影響，雖則這種影響的程度與持續(xù)長度仍有待評估。

香港迄今為止的歷史表明，公眾對反腐敗機構的期望一直在上升，要求不斷朝著更為嚴格的方向進展。對于反腐敗機構的公眾信心，雖然因此呈現(xiàn)出更易受個別事件影響而產生波動的總體特征，而對于整個反腐敗制度的信心，卻得以持續(xù)維持?；蛘呱踔量梢哉J為，越是呈現(xiàn)出上述特征，反過來說明作為整體的反腐敗制度已經深入人心，內化為公眾的共享信念。

二、香港反腐敗機構的重大改革及其途徑

（一）香港反腐敗機構的重大改革

對于反腐敗機構的公眾信心危機，在香港往往成為反腐敗機構改革的契機與動因。

公眾對于香港反腐敗機構最大的信心危機無疑是1973年葛柏出逃所引發(fā)的，而香港反腐敗制度最大的一次變革也是在百里渠調查委員會全面評估香港反腐敗制度以后所發(fā)生的。這次變革最為重要的，就是《廉政公署條例》的通過以及原有的《防止賄賂條例》等相關立法的修訂，并繼而成立一個全新的獨立反腐敗機構。

1977年警廉沖突之前公眾對廉署信心的危機，因為警察的過火行動與港督的妥協(xié)導致公眾轉而關注廉署的存廢這一更為根本的問題。公眾一方面確曾對于廉署權力運用的不規(guī)范感到不滿，另一方面卻更為關注廉署能否繼續(xù)存在。廉署強力反貪引發(fā)貪污最嚴重的警務人員的普遍不安與強烈反彈，反而增強了對廉署反腐敗的決心與能力的信心。因此在廉署遭到打砸，繼而因總督頒布特赦令而士氣備受打擊之時，不少“市民屢次申明對公署的信心”，支持其所從事的反腐倡廉事業(yè)，[18]而港府隨后的堅決行動，重點亦是在重建公眾對反腐敗的信心。因此，此次危機并未有對廉署權力的全面檢討。

鑒于部分公眾仍存疑慮與不滿，盡管此前廉署架構當中的貪污問題咨詢委員會、審查貪污投訴咨詢委員會、防止貪污咨詢委員會、社區(qū)關系市民咨詢委員會在一定程度上已經履行監(jiān)督職能，港府仍于1977年12月1日成立了廉政公署事宜投訴委員會，對廉署加強了監(jiān)督。該委員會主要職權共有三項：監(jiān)察廉署如何處理任何人士對廉署及其人員所作不涉及刑事的投訴，并在委員會認為恰當時進行檢討;找出廉署工作程序中任何導致或可能導致投訴的漏洞;以及在委員會認為恰當時，向廉政專員提出建議，或在認為有需要時，向總督（行政長官）提出建議。該委員會由行政局、立法局議員出任委員，律政司出任當然委員，其權威性與獨立性甚強。從成立至今，該委員會每年都會接到相關投訴，其類別涉及到廉署職員行為不當、疏忽職守、濫用權力，及對廉署程序不當?shù)耐对V。而每一投訴都能通過相應的機制做出評估與調查，并對投訴者有回應。

1993年的危機給反腐敗機構所帶來的變革是巨大而深遠的。廉政公署權責檢討委員會全面評估反腐敗法例當中所賦予廉署的授權，從獲取信息與資料的權力，到搜查取證、逮捕、拘留、保釋、扣押旅行證件、限制財產處置的權力，從調查權力到調查程序，從外部權力到內部管理。另一方面，檢討了其問責體系及各委員會的結構、構成。此外，對于行政機關所希望廉署承擔的額外責任，即對公務員某些層級進行升職前的廉潔審查，廉署權責檢討委員會亦做了考慮。但總的說來，在強化問責與增強透明度的機制方面，有了大幅度的改革。即使已經有制約與監(jiān)督的情形下，仍盡力予以強化。例如，廉署所調查的案件，向來“只有在兩個情況下才可終結”，一個是律政司決定提出起訴的情況下，另一個是審查貪污舉報委員會在審閱廉署所做的調查報告確認案件已經過徹底的調查而無需采取進一步行動的情況下。[19]即令如此，這次改革仍通過擴大審查貪污舉報委員會當中非官方委員的人數(shù)，以盡力增強公眾信心。

（二）公眾信心危機下反腐敗機構改革的途徑

對于反腐敗機構的公眾信心危機，最終推動了反腐敗機構的改革。這其中除了媒體對于公眾信心的表達，立法機關及政府對民意的高度關注與敏感捕捉，相關評估機制的存在與健全、反腐敗機構自身致力于維持與獲取公眾信心并對旨在達到這一目的的改革持歡迎與合作而不是抗拒態(tài)度，至關重要。

1977年危機的因應，主要是港督通過會同立法局通過警察條例、殖民地條例相關條文的修正，堅決回擊全面特赦的要求，重申政府反腐敗決心，亦成立委員會加強對廉署的監(jiān)管而得以解除。后者對于廉署的監(jiān)督顯然加強。1994年危機是香港立法局有史以來第一次提出引用立法機構的權力及特權法例，對事件進行公開聆訊。爾后，政府提出成立獨立的檢討委員會進行全面檢討。沒有立法會首次援引立法局特權介入調查，公眾就永遠不知道事件真相;沒有立法局的特別調查，當局就不會成立廉政公署權責委員會對廉署權力的全面評估;沒有這一評估，公眾對廉署的高度信任與信心難以維系與持久。[20]

由獨立委員會對于反腐敗制度不時地開展系統(tǒng)而全面的評估，以檢討反腐敗制度的健全性與有效性，是香港制度廉潔性評估的一大特色。[21]從1973年危機之后的百里渠爵士調查委員會，到1994年廉政公署權責檢討委員會，再到其后對于香港反腐敗制度的檢討，獨立委員會對于香港反腐敗機構乃至整個反腐敗制度的評估，使反腐敗機構改革得以既對公眾關切高度回應，又不至于屈從民意中所包含的非合理因素的壓力。

迄今為止的歷史亦表明，廉署一貫珍視公眾信心的獲取與維持，因而對機構變革尤其是監(jiān)管與問責加強持開明與合作態(tài)度，而不是從自身利益和特權出發(fā)抵觸變革。

歷次變革當中，廉署對于涉及自身的機構改革，包括增強制約和監(jiān)督的改革，從總體上來說持歡迎和積極合作的態(tài)度。1991香港人權法案的通過，以及相應的對廉署自身調查權力的改革，是在廉署的“全力支持”下得以進行的。[1]而1993年危機之后，“廉政專員對檢討表示歡迎，他認為廉署要繼續(xù)得到公眾的支持，就必須在透明度、公開性和問責性各方面達到市民的期望，因為公眾支持一直以來都是廉署最重要的成功因素，在未來也是一樣。專員亦將這次檢討視為社會人士賦予廉署新任命的部分過程?！?[22]若干與行使調查權力有關的授權工作，得以于1997年6月改由法院執(zhí)行。自此，廉政公署須向法院申請搜查令?！霸撌饘Υ吮硎練g迎，認為此舉可使廉署成為問責性更高的機構?！盵23]

三、香港反腐敗機構改革的基本價值與邏輯

（一）獲取與維持公眾信心是香港反腐敗機構改革的基本價值

香港廉署之所以成立，本身即是當局求取公眾信心的產物。在廉署成立之前，香港業(yè)已存在隸屬警務處的反腐敗機構，而關于懲治與預防腐敗的行為規(guī)則亦早已存在。但無疑香港的反腐敗制度并未能真正得到有效實施，反腐敗制度從而并未真正成為香港民眾的共享信念。其中的重要原因，是民眾對于原有的反腐敗機構缺乏信心。反腐敗機構隸屬于警務處，而警務系統(tǒng)在民眾的印象當中恰好是腐敗最為嚴重的。因此，正如有報告所指出的，“設立一個新機構之舉，將可以表明政府撲滅貪污的決心，從而爭取民眾的支持”[9]50。在當時只有成立“獨立的”反腐敗機構才是解決問題的關鍵。所以如此，“最重要的理由，是使到社會人士深信，貪污問題正在真正地大力加以對付”[9]44。其后的百里渠調查委員會在了解香港民意并對既有制度做出評估之后發(fā)現(xiàn)，反腐敗機構隸屬于警務處，還是成立獨立機構兩種方案各有優(yōu)劣。盡管反腐敗機構隸屬于警務處使其可以有專業(yè)調查人員、專業(yè)調查知識與執(zhí)法技術、容易獲取更多執(zhí)法資源等各方面的好處，但港督選擇以公眾信心作為最重要的價值，決定成立獨立的反腐敗委員會即廉政公署，因為“公眾對一個與任何政府部門，包括警務處，毫無連系而完全獨立的組織明顯較具信心”[24]。

自廉署建立以后，該機構始終認定“揭發(fā)、懲罰和防止貪污都很重要;但長遠來說，反貪污這場戰(zhàn)爭還是要靠市民自己去爭取勝利”[25]。因此，珍惜市民的信心，致力于獲取與維持公眾對該機構的信心，一直是該機構珍視的基本價值。而這也使得該機構以及香港政府能夠在發(fā)生公眾信心危機之時，往往啟動相關程序，對反腐敗機構力行改革，以期繼續(xù)維持公眾對該機構的高度信任。公眾信心的獲取與維持，因而成為歷次改革的出發(fā)點與落腳點，成為香港反腐敗機構改革的基本價值。

公眾對于反腐敗機構的信心，首先在于反腐敗機構能夠通過自身的機構設置與運轉，表明其能夠公正履職。在這一方面，獨立于其他公共機構、政府部門的反腐敗機構顯然更能獲取公眾信心。1989年一項由學者所從事的對地區(qū)民選官員和香港18—30歲青年所做的調查表明，地區(qū)民選官員和青年群體受訪者中分別有73%、80%認為，廉署是獨立自主的，不會受到其他政府部門的影響。[26]而2005—2009年廉署發(fā)布的民意調查報告同樣能夠印證公眾對廉署獨立性的印象、感知和信心（見表1）。

其次，反腐敗機構應該有能力進行反腐敗行動，而要達到這一點就必須給這只猛虎裝上牙齒，賦予其必要的資源，包括專業(yè)的人員、充足的經費、特別的權力。在這當中，反腐敗調查所需的特別權力最為重要。擁有如此資源尤其是特別權力的反腐敗機構，更能取得反腐敗成效，贏得公眾信心;最后，反腐敗機構的特別權力及資源的運用，必須是可以控制、能夠確保不被濫用。

與此相關聯(lián)的是，公眾信心所包含的對反腐敗機構的期望與要求往往存在內在的沖突與矛盾。一方面，公眾樂于見到機構的存在，它是政府反腐敗的承諾與決心的體現(xiàn);公眾樂于見到機構的有效運行，期望和要求機構保持高效能，以能夠達成使命;但另一方面，公眾期望和要求這一機構的廉潔，它的權力能夠受到制約與監(jiān)督。

公眾對于反腐敗機構的合理期望與要求，其實亦包含充分賦權與強化問責兩個看似相互矛盾的方面。這一點在香港的案例當中體現(xiàn)至為明顯。1989年2月、3月香港某高校一位學者分別對當選的地區(qū)委員會成員和18—30歲的青年兩個群體進行了調查。前者因為是民眾選舉出來的，因而被認為更了解和貼近民意，但有可能較為保守，因而選擇較為挑剔的青年群體以作平衡。調查發(fā)現(xiàn)兩個群體分別有90%和89%的人認為公眾缺乏足夠的渠道去監(jiān)督它，甚至有分別達26%和50%的人認其為秘密警察組織，但只有28%的地區(qū)委員成員和12%的青年受訪者認為廉署權力太大，可能損害人權;即使廉署的某些權力被多數(shù)受訪者認為侵害人權，也同樣能為公眾接受。例如，對于廉署所擁有的未經法庭許可即可調查嫌疑人銀行帳戶之權力，兩個群體中分別有73%和65%認為侵害人權，但有53%和70%認為這一權力在所必需。[26]

廉署歷年的民意調查也能表明公眾對反腐敗機構相互矛盾的期望與要求。一方面，有更大比例的受調查者認為廉署的權力過小而希圖廉署有更大的權力，另一方面，大多數(shù)意識到廉署存在外部制約與監(jiān)督的受調查者當中，亦有更大比例的人認為應該增加對廉署權力的外部制約與監(jiān)督。權力更大、制約與監(jiān)督更強的要求同時存在（見表2）。

（二）反腐敗機構改革的邏輯：尋求充分賦權與強化問責之間的平衡

公眾信心所涵括的三個方面，以及所體現(xiàn)的公眾期盼與要求，決定了反腐敗機構改革的基本邏輯，是確保反腐效能的前提下力求其獨立公正，以及權責平衡。香港反腐敗機構的改革，除了從一開始建立獨立的反腐敗機構及運行至今，其獨立性基本得到保證。而該機構的改革，更多的關注在于充分賦權和加強問責之間求取平衡。

在充分賦權和加強問責之間求取平衡這一邏輯在1994年對廉政公署權責全面檢討評估時體現(xiàn)得至為明顯。當時一些民眾主張建立隸屬于總督或立法會的獨立委員會來監(jiān)督ICAC（廉政公署）的活動，另一些則主張更新現(xiàn)存的委員會，讓這些委員會更為主動積極地履行其監(jiān)督職能，其成員必須“更能代表社會”，許多人主張這些現(xiàn)存委員會的主席應該由非官守成員而不是廉署專員來擔任。[27]21因應公眾的上述要求與期盼，廉政公署權責檢討委員會明確表示，其目的是在一個有效的反腐敗機構與公共對于建立獨立監(jiān)督系統(tǒng)以確保ICAC（廉政公署）的權力不會被不恰當?shù)剡\用的明確愿望之間取得平衡。[27]30

這次評估的結果以及其后在相關法律修訂當中，并沒有削奪廉政公署條例和防止賄賂條例賦予廉署的任何既存的調查權力，相反，在這當中廉署竟得部分的“擴權”。如新授權廉政公署可查閱稅務紀錄;授權廉政專員在履行指明防止賄賂職責時，有權向公共機構取閱其持有的一切紀錄、薄冊及文件。加強問責與監(jiān)督，只不過是在程序上將某些權力的行使交由法庭而不是專員來審批授權。如《防止賄賂條例》第14 條廉署人員需要搜查樓宇（特殊情形除外），或防止疑犯處置財產時，便要取得法庭批準，而不是像過去由專員批準即可。此前的相關檢討亦要求廉署各項權力符合《人權法案條例》。如相關修訂案建議，廉政專員只有在他有理由相信有人可能已觸犯了《防止賄賂修例》所訂的某罪行的情況下，方能有特別調查權力;廉政專員只有在他有理由懷疑某人已觸犯有關罪名的情況下，方有權向裁判官申請通知書，規(guī)定該人交出旅游證件;無疑，朝向問責與監(jiān)督的此類改革會導致反腐敗機構開展工作的程序變得更為復雜，在一定程度上會影響其效能。不過，正如檢討委員會所指出的，由此帶來的不便只是為確保廉署非同一般的權力得以更加透明而付出的代價，更好地保護個體自由，從而公眾會對廉署更有信心。[27]121

其實，反腐敗機構改革的邏輯其實與其他政府機構改革的邏輯一樣，必須在充分賦權與強化問責之間求取平衡。美國立國之初的聯(lián)邦主義者曾經指出，軟弱無力的行政部門必然造成軟弱無力的行政管理，而軟弱無力無非是管理不善的另一種說法而已;管理不善的政府，不論理論上有何說辭，在實踐上就是個壞政府。[28]356“與其不適當?shù)叵拗啤瓩嗤拐疄殡y并危及公共安全，不如去冒濫用信任的危險?！盵28]156-165同樣，軟弱無力的反腐敗執(zhí)紀執(zhí)法機構也是如此。不賦予該機構必要的權力，只能是打虎不成反被虎吃，無法達成其使命。既要對反腐敗機構充分賦權，使其能夠達成反腐敗的使命，又要對其有合理限制，使之不得濫權，在這二者之間尋求恰當?shù)钠胶?，才是反腐敗機構改革的應取之道。

由于腐敗行為隱蔽性、復雜性的特征，反腐敗機構為著達成使命往往具有其他政府機構并不具備的特別權力，其權力甚至超過打擊其他類型犯罪的警察等執(zhí)法機構。恰當?shù)淖龇ú皇窍鳒p其權力，而只能是在保證其達成使命的前提下，盡可能加強問責、監(jiān)督與透明。這要求反腐敗機構改革在賦權、限權的平衡上有更為高超的藝術，權力與問責應雙向加強，而不是僅重一端，打破平衡，以至顧此失彼。

四、公眾對于反腐敗機構的信心是反腐敗制度的基石

基于博弈論的制度分析理論認為，制度實際上是一個共享信念（Shared belief）體系，或者說是基于共享信念的規(guī)則和組織。①“沒有共享信念，就沒有制度。”[29]從這一意義上來說，一個國家或地區(qū)的反腐敗制度同樣是一個共享信念體系。這一信念體系既包括公眾對于防止與懲治腐敗的行為規(guī)則的共享信念，也包括公眾對反腐敗機構的共享信念。由于反腐敗機構的存在及其運行是懲治與預防腐敗的行為規(guī)范能否成為有約束力的博弈規(guī)則的前提與基礎，是維護規(guī)范、懲罰違犯行為的關鍵，因此對于反腐敗機構的公眾信心（Public Confidence），才是決定懲防腐敗的規(guī)則成為社會的共享信念之基石，從而是整個反腐敗制度信念的基石。公眾對于反腐敗機構的信心危機也意味著對于整個反腐敗制度的危機，反腐敗機構的變革，如果致力于以獲得和維持公眾信心為目標，有助于強化公眾對整個反腐敗制度的信心。

香港的反腐敗制度應該是制度作為共享信念體系的一個典型體現(xiàn)。全世界很少有哪個反腐敗機構像香港的反腐敗制度及其機構廉政公署那樣一直維持著高度的公眾信任，享有世界上其他國家和地區(qū)難以企及的社會信念或公眾信心。廉署一度如有論者指出的那樣，“人們對廉政公署天真的全方位的予以信任”[30]。不管是不是屬于腐敗，公眾都樂于向廉署投訴，“且不問對還是錯，社會上存在這樣的一種信心——只要某個問題經過了廉政公署，它就會被更為及時和細致地考慮”[31]。此外，廉署自成立至今，一直擁有極高的公眾支持度。以近年為例，在2020年之前，民意調查數(shù)據(jù)顯示即使最低年份（2020年支持率及績效評價的雙雙走低，實為一大警訊，惟其原因與影響仍待進一步研究），仍維持高達95.6%的支持率，平均則維持在97.55%（見表3）。而認為其效能為非常好、很好、有效的公眾信心，亦能維持在平均76%的水平，認為其為無效及非常無效的比例，平均只有4%左右（見表4）。嚴格說來，香港反腐敗制度當中涉及懲治與預防腐敗的行為規(guī)范在1974年前后并未有根本的、重大的改變，但制度的績效卻呈現(xiàn)出明顯的差異。而這當中的關鍵，正在于公眾對于反腐敗機構的信心高低之間的差別。

對于反腐敗機構的信心，很大程度上決定了一個社會對反腐敗制度的信念，因為它提供了可信的證據(jù)。公眾對于反腐敗機構予以信任與支持，這種心理的認同與態(tài)度的表達，可以維系反腐敗機構的長期存在和工作的持續(xù)開展，[32]而不是被取消或工作難以為繼。不僅如此，公眾信心還決定著反腐敗機構的反腐敗效能。要有效地開展反腐敗工作，必須有足夠的資源賦予，包括足夠的權力、人事和財政資源。公眾信心不足，將難以持續(xù)地賦予反腐敗資源;腐敗行為的特性也決定了反腐敗必須要得到公眾支持、進行腐敗舉報，這樣才能有效揭露腐敗;必須要公眾誠心配合與接受，移風易俗，在態(tài)度上不容忍腐敗，行為上不參與腐敗，才能使反腐敗制度真正成為大眾信守和理性選擇遵循的博弈規(guī)則。

公眾對于反腐敗機構的信心，包括對機構成員的信心，以及機構本身的信心。就前者而言，其成員的廉潔與忠于使命至關重要;就后者而言，機構的存在及其有效運行則是根本。公眾對反腐敗機構的信心危機，可能來自其成員，亦可能來自其機構。就前者而言，要強化對其成員的約束、確保隊伍的純潔，在發(fā)現(xiàn)變質分子后毫不留情地處理，是恢復公眾信心的途徑;就后者而言，機構改革則是恢復公眾信心的主要途徑。

公眾對于反腐敗機構的信心，首先在于該機構的存在，其次在于該機構的反腐效能。而反腐效能在很大程度上來源于反腐敗機構所擁有的特別權力。因此反腐敗機構改革必須要檢查其權力是否足夠和適當。香港、新加坡的成功經驗正在于此。但就新加坡而言，反貪污調查局（CPIB）顯然缺乏如香港廉署所擁有的問責體系，[33]僅憑其特別權力和反腐敗的成效維持公眾信心，使新加坡的反腐敗制度成為該國國民乃至更多相關人士如外來投資者的共享信念。就香港而言，由于媒體自由度遠大于新加坡，因而能夠表達民意與公眾信心，給反腐敗機構和整個政府形成更大的輿論壓力。反腐敗制度在香港作為殖民地時期即得以形成，殖民地的地位，使得香港不能夠像新加坡作為主權國家一樣可以在綜合運用包括國家安全管理在內的各種權力;使用公共權力包括反腐敗調查權力在強度方面與新加坡亦不可同日而語。而新加坡舉國上下的憂患意識以及將腐敗與社會發(fā)展乃至國運相聯(lián)系，也使得一個有成效但不透明、問責性不強的反腐敗機構能夠為民眾所允許和支持。不過，在公眾的權利和民主意識日益強烈、對政府的問責日益增強的情形下，反腐敗機構的透明與問責的增強，顯然更有利于獲取和維持公眾信心，盡管這種問責與透明仍須以維持反腐敗機構的權力與反腐敗效能為限度而達至充分賦權與強化問責的平衡。

五、結論與啟示

香港反腐敗機構所經歷的歷次公眾信心危機及反腐敗制度變遷的歷史表明，反腐敗機構的建立、運行與改革始終應該以獲取和維持公眾信心作為其基本價值，盡管這并不意味著它應該成為唯一價值。公眾對于反腐敗機構的信心，決定著對整個反腐敗制度的信心，從而決定制度在多大程度上成為制度，以及人們的行為對反腐敗制度所構建的行為規(guī)則的遵循程度。因此，反腐敗機構的一切改革，除了致力于增強效能之外，應該以獲取和維持公眾信心作為其出發(fā)點和落腳點。

反腐敗機構改革的基本邏輯，應該是在特別授權與強化問責兩個方面求取平衡。公眾對于反腐敗機構的期望與要求，往往是既要其擁有足夠的權力，又要限制其權力之濫用。這一要求可以形象地概括為“既要馬兒使勁跑，又要馬兒不亂吃草”。由此，反腐敗機構的權責之間求得平衡，雙向加強，更有利于公眾信心的獲取與維持。忽視前者，反腐敗機構將成為無牙之虎，難以取得反腐效能，從而難以取信于民，獲得公眾信心;忽視后者，反腐敗將成為脫韁之馬，在公眾的權利和民主意識高漲的情形下同樣不利于公眾信心的維持。

反腐敗制度往往是一個國家和地區(qū)整體制度尤其是政治與法律制度的組成部分。內地與香港在反腐敗的道路、理論、文化以及政治、法律制度方面存在著巨大的差異，作為兩地反腐敗制度組成部分的反腐敗機構更是差異巨大。不過，同為反腐敗機構，在機構存在、運行與改革的基本價值以及機構設計的基本邏輯方面，無疑可以有一定的共通之處。從這一意義上來說，香港反腐敗機構改革的基本價值、邏輯及其改革歷程，應該可以為當前正在走向深入的國家監(jiān)察體制改革提供有益的借鑒與啟示。

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責任編校? ?王學青

Public Confidence and Anti-Corruption Agency Reform： A Case Study Based in Hong Kong

YUAN Baishun1， Sandun Yapa Karunarathna2（1. Clean Governance Research Center， Hu'nan University， Changsha 410082， Hunan， China; 2. School of Law， Hu'nan University， Changsha 410082， Hunan， China）

Abstract： The acquisition and maintenance of public confidence is not only the main reason for the establishment of the Hong Kong Independent Commission against corruption， but also the basic value of Hong Kongs anti-corruption institutional reform. The publics previous crisis of confidence in anti-corruption agency（ACA） is also the motivation and opportunity for the reform of anti-corruption institutions in Hong Kong. Public confidence in ACA mainly includes three aspects： The fairness of the duties performance， effectiveness and anti-corruption power being not abused. Therefore， the basic logic of ACA reform is to ensure independence and impartiality and balance of power and accountability on the basis of effectiveness of ACA. Public confidence in ACA is the cornerstone of the existence and maintenance of the anti-corruption institutions. The basic value and logic of ACA reform in Hong Kong could be helpful to the current reform of anti-corruption institutions in mainland China.

Key words： public confidence; anti-corruption agency; Hong Kong ICAC; anti-corruption institutions