《檔案檢查工作辦法》的主要內(nèi)容、實(shí)踐價(jià)值及相關(guān)問題思考

王英瑋 黃峰

摘要：2021年1月1日《檔案檢查工作辦法》實(shí)施以來，對我國檔案主管部門依法開展檔案檢查工作起到了重要的指導(dǎo)和規(guī)范作用。本文在介紹和評析《檔案檢查工作辦法》的基礎(chǔ)上，說明了其主要特點(diǎn)和實(shí)踐價(jià)值，并進(jìn)一步提出了完善該辦法的建議。

關(guān)鍵詞：檔案檢查 檔案監(jiān)督檢查 一主多元 檔案治理

中圖分類號：TU 242.3

Abstract：Since the implementation of the Mea？ sures for Archives Inspection on January 1，2021， it has played an important guiding and normative role in conducting the archives inspection work according to law. Based on the basis of introduction and evaluation， this paper explains its main characteristics and practi？ cal value， and further puts forward the suggestions.

Keywords：Archives inspection；Archives supervi？ sion and inspection；One main player and Multiple par？ ticipation；Archives Governance

2020年12月11日，國家檔案局為統(tǒng)籌規(guī)范檔案檢查工作，推動(dòng)檔案工作有效服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根據(jù)新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）和《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》等法律法規(guī)，印發(fā)了《檔案檢查工作辦法的通知》（檔發(fā)〔2020〕5號）（以下簡稱《辦法》），并于2021年1月1日開始施行?！掇k法》的實(shí)施，對進(jìn)一步推動(dòng)新時(shí)期我國檔案工作的建設(shè)和安全發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義和推動(dòng)作用。本文將通過介紹和解讀《辦法》的主要內(nèi)容，闡述《辦法》的實(shí)踐意義，從思想上助力《辦法》的深入實(shí)施與落實(shí)。同時(shí)，本文還對《辦法》及其實(shí)施中存在的問題，提出了相關(guān)的改進(jìn)建議。

一、《辦法》的主要特點(diǎn)和實(shí)踐價(jià)值

（一）《辦法》的主要特點(diǎn)

通過對《辦法》主要內(nèi)容的學(xué)習(xí)和理解，可以看出《辦法》的主要特點(diǎn)集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.指導(dǎo)思想的明確性

《辦法》以《檔案法》為依據(jù)，充分體現(xiàn)了“依法治檔”的精神，并確立了以統(tǒng)籌規(guī)范檢查工作，推動(dòng)檔案工作有效服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時(shí)期檔案檢查工作的目標(biāo)。《檔案法》第六章“監(jiān)督檢查”明確規(guī)定了檔案主管部門依照法律、行政法規(guī)有關(guān)檔案管理的規(guī)定，可以對檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織的檔案工作責(zé)任制和管理制度落實(shí)情況，檔案庫房、設(shè)施、設(shè)備配置使用情況，檔案工作人員管理情況，檔案收集、整理、保管、提供利用等情況，檔案信息化建設(shè)和信息安全保障情況，對所屬單位等的檔案工作監(jiān)督和指導(dǎo)情況等進(jìn)行檢查?！掇k法》的總則部分充分體現(xiàn)了新《檔案法》的規(guī)范要求，做到了有法可依。檔案事業(yè)發(fā)展與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之間的不適應(yīng)，與“為黨管檔、為國守史、為民服務(wù)”等戰(zhàn)略目標(biāo)之間的差距，是新時(shí)期我國檔案事業(yè)建設(shè)與發(fā)展所面臨的主要矛盾之一。實(shí)現(xiàn)依法治檔，規(guī)范檔案收集、整理工作，有效保護(hù)和利用檔案，提高檔案信息化建設(shè)水平，使檔案事業(yè)的發(fā)展更好地走向開放、走向現(xiàn)代化，為中國特色社會主義事業(yè)服務(wù)，是開展檔案檢查工作所面臨的主要問題。不斷完善和加強(qiáng)檔案檢查工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決各單位在檔案工作中存在的問題，尤其是消除制約檔案工作健康發(fā)展的安全隱患，就成為新時(shí)期我國檔案主管部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的重要政治任務(wù)。

2.內(nèi)容規(guī)定的完備性和程序設(shè)計(jì)的規(guī)范性

《辦法》對檔案主管部門開展檔案檢查的法律法規(guī)依據(jù)、適用范圍和對象、需要遵循的原則和程序、工作目標(biāo)和質(zhì)量要求、相關(guān)方的權(quán)責(zé)和義務(wù)、檢查的內(nèi)容和方式、組織實(shí)施的制度要求和方式方法、督促整改的要求和方式、責(zé)任追究的情形和方式、一般與特殊情況的處置及實(shí)施時(shí)間等，均做出了明確的規(guī)定。同時(shí)，《辦法》還提供了《中央國家機(jī)關(guān)檔案檢查評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》《中央企業(yè)檔案檢查評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》等兩個(gè)包含細(xì)化檢查和評級標(biāo)準(zhǔn)的附件，為省級以下檔案主管部門建立檔案檢查評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則提供了借鑒和參考。

《辦法》明確了檔案檢查的程序要求?！掇k法》的程序設(shè)計(jì)充分體現(xiàn)了既聽取受檢單位的工作情況匯報(bào)，又切實(shí)開展實(shí)地檢查；既明確指出受檢單位檔案工作存在的問題，又匯總檢查情況，填寫檔案檢查情況登記表；既向受檢單位通報(bào)檢查意見，又對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題提出整改要求；同時(shí)還明確了受檢單位及其成員有監(jiān)督檔案檢查人員，舉報(bào)、檢舉檢查人員濫用權(quán)力，以及檔案主管部門和有關(guān)部門及時(shí)處理相關(guān)問題的義務(wù)和工作期限。環(huán)環(huán)相扣，機(jī)制健全，為有效預(yù)防和避免檔案檢查工作的隱患提供了制度規(guī)范條件?！掇k法》把目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向有機(jī)地結(jié)合起來，做到了程序合規(guī)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)完整、措施設(shè)計(jì)科學(xué)、注重實(shí)效。

3.制度規(guī)范的剛性與可操作性

《辦法》依法依規(guī)提出的各項(xiàng)規(guī)定要求，不僅明確了檔案主管部門的責(zé)任、工作措施、義務(wù)要求，明確了受檢單位及其工作人員的責(zé)任義務(wù)與提出異議、揭發(fā)檢舉等方面權(quán)利，而且對發(fā)現(xiàn)問題、違法違紀(jì)的行為類型、行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的制度責(zé)任、懲戒措施等也做了剛性規(guī)定?！掇k法》對《檔案法》的第四十三條、四十四條、四十五條、四十六條、四十七條的細(xì)化規(guī)定，為有效杜絕檔案檢查工作中可能出現(xiàn)的各種隱患，堵塞制度實(shí)施過程中的漏洞，切實(shí)保證檔案檢查工作能夠依法、公開、公平、公正地開展，引領(lǐng)和警示相關(guān)單位和工作人員自覺遵紀(jì)守法，有效提升我國檔案檢查工作的科學(xué)性和規(guī)范性，起到防患于未然的作用。同《檔案法》的原則性、綱領(lǐng)性規(guī)定相比，《辦法》的各項(xiàng)規(guī)定和措施要求，更具有可操作性?！掇k法》的內(nèi)容規(guī)定既考慮到了檔案檢查中會遇到的一般情形和問題，又較為充分地考慮到了特殊情形和問題；既提出了對一般情形和問題的處置要求，又明確了對情形和特殊問題的處置要求。這就在很大程度上為杜絕檔案檢查工作中“一刀切”等問題的出現(xiàn)提供了操作性更強(qiáng)的手段、措施、方式和方法?！掇k法》對檔案檢查中相關(guān)問題的處理時(shí)間，也提出了明確的期限要求，從制度設(shè)計(jì)層面為杜絕工作拖延、玩忽職守等問題的出現(xiàn)提供了堅(jiān)實(shí)的制度規(guī)范。

（二）《辦法》的實(shí)踐價(jià)值

《辦法》的實(shí)踐價(jià)值可以從以下幾個(gè)方面加以認(rèn)識：

第一，《辦法》的制定與實(shí)施是新時(shí)期我國檔案事業(yè)實(shí)現(xiàn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。新《檔案法》的實(shí)施，為我國檔案事業(yè)的發(fā)展提供了必要的法律保障。但一部法律不可能解決檔案工作面臨的所有問題和矛盾，一些原則性和綱領(lǐng)性的法律規(guī)定尚需強(qiáng)有力的、科學(xué)的檔案工作章則制度來予以補(bǔ)充、細(xì)化和完善。《辦法》的適時(shí)出臺，為有效落實(shí)和推動(dòng)《檔案法》所要求的“監(jiān)督檢查”的各項(xiàng)規(guī)定提供了現(xiàn)實(shí)的、可操作性的思想和行為制度規(guī)范，是我國開展檔案檢查工作的重要抓手和工具。檔案工作治理體系的建設(shè)實(shí)踐中最關(guān)鍵的任務(wù)，就是要不斷的建設(shè)與完善具有中國特色的、政治站位高、科學(xué)實(shí)用的檔案法律法規(guī)制度體系?！掇k法》的制定和實(shí)施，在實(shí)踐層面，為我國檔案法律法規(guī)制度體系的建設(shè)提供了標(biāo)桿和樣板，是各檔案主管部門強(qiáng)化監(jiān)督檢查職能，增強(qiáng)履責(zé)意識，保證檔案事業(yè)發(fā)展整體安全的重要工具和手段。

第二，《辦法》是明確檔案檢查工作定位的重要依據(jù)。檔案檢查工作是檔案主管部門依法對受檢單位及其工作人員遵守檔案工作法律、法規(guī)、規(guī)章制度，執(zhí)行黨和國家的政令、決定等情況進(jìn)行檢查、了解、監(jiān)督的規(guī)范行為方式與準(zhǔn)則。在開展檔案檢查工作時(shí)，檔案主管部門應(yīng)充分認(rèn)識和掌握所在地的行政檢查、行政執(zhí)法工作實(shí)際情況，注意遵循有關(guān)督查、檢查、考核工作的統(tǒng)一規(guī)定和要求，以及國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》等文件的要求，做到合法合規(guī)地開展檔案檢查工作。值得注意的是：各級黨委開展的督導(dǎo)檢查、縣級以上人民政府開展的監(jiān)督檢查，分別屬于監(jiān)督行政、行政監(jiān)督的范疇，與檔案檢查在層級、性質(zhì)、對象、內(nèi)容等方面都存在較大區(qū)別，應(yīng)區(qū)別對待，避免重復(fù)檢查。因此，《辦法》在“附則”中明確要求，如果將檔案檢查納入統(tǒng)一部署或其他依法依規(guī)開展的監(jiān)督檢查考核工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照相應(yīng)規(guī)定執(zhí)行。這為將檔案檢查納入相關(guān)工作一并開展和明確檔案檢查的邊界提供了制度層面的依據(jù)。

第三，《辦法》為依法、公開、公正、公平地開展檔案檢查工作提供了重要依據(jù)。新《檔案法》明確了檔案主管部門依照法律、行政法規(guī)有關(guān)檔案管理的規(guī)定開展檔案檢查的權(quán)力；規(guī)定了檔案主管部門對社會組織（檔案館、機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織）檔案工作的六種情況進(jìn)行檔案檢查的權(quán)力；規(guī)定了檔案主管部門開展檔案檢查的安全保密前提和工作方式；明確了受檢單位和個(gè)人配合檔案檢查的義務(wù)，明確了各社會組織在發(fā)現(xiàn)本單位存在檔案安全隱患時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取補(bǔ)救措施，消除檔案安全隱患的責(zé)任和義務(wù)；明確了各社會組織在發(fā)生檔案損毀、信息泄露等情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向檔案主管部門的報(bào)告義務(wù)；賦予了檔案主管部門在發(fā)現(xiàn)檔案安全隱患時(shí)，有責(zé)令相關(guān)單位進(jìn)行限期整改，消除檔案安全隱患的權(quán)力；賦予了社會組織和個(gè)人發(fā)現(xiàn)檔案違法行為時(shí)，向檔案主管部門和有關(guān)機(jī)關(guān)舉報(bào)的權(quán)利；規(guī)定了接到舉報(bào)后，檔案主管部門或者有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法處理的義務(wù)；規(guī)定了檔案主管部門和工作人員應(yīng)當(dāng)遵循的禁止事項(xiàng)，即檔案主管部門及其工作人員應(yīng)當(dāng)按照法定的職權(quán)和程序開展監(jiān)督檢查工作，不得利用職權(quán)牟取利益，不得泄露履職過程中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私。這些法律規(guī)定是檔案主管部門開展檢查工作的重要依據(jù)。此外，檔案行政法規(guī)、檔案行政規(guī)章、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，也都是開展新時(shí)期檔案檢查工作的重要依據(jù)?！掇k法》的內(nèi)容規(guī)定，既體現(xiàn)了對已有法律法規(guī)及相關(guān)檔案工作規(guī)范的遵循，同時(shí)又創(chuàng)造性地細(xì)化了一些原則性的規(guī)定，充分考慮到了某些特殊情況的處置需要。

二、《辦法》的主要內(nèi)容介紹及評述

就《辦法》的整體結(jié)構(gòu)而言，《辦法》包括7章30條，以及兩個(gè)附件和兩個(gè)“檢查評價(jià)清單”。內(nèi)容包括：總則、工作職責(zé)、檢查內(nèi)容和方式、組織實(shí)施、督促整改、責(zé)任追究與附則。

（一）“總則”部分

《辦法》的總則部分，明確了制定《辦法》的目的和依據(jù)，適用對象，受檢對象（機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位及其他組織）的義務(wù)，檔案檢查工作應(yīng)堅(jiān)持的工作原則、程序和主要要求。

制定《辦法》的目的是：統(tǒng)籌規(guī)范檢查工作，推動(dòng)檔案工作有效服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。《辦法》的制定依據(jù)是新《檔案法》和《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》等法律法規(guī)。這體現(xiàn)了新時(shí)期我國檔案工作依法治檔的時(shí)代主旋律，同時(shí)也體現(xiàn)了與新《檔案法》所強(qiáng)調(diào)的檔案主管部門的監(jiān)督檢查責(zé)任要求相銜接的法律實(shí)施要求。

《辦法》的適用對象包括機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位及其他組織（以下簡稱各單位）。各單位應(yīng)把遵守檔案工作法律法規(guī)、規(guī)章制度作為開展檔案工作的基本準(zhǔn)則，做到有法可依、有章可循，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議上，正式提出的“習(xí)近平法治思想”，不僅具有十分重大的理論和實(shí)踐意義，而且具有非常深刻的政治意義和法治價(jià)值?！掇k法》的第二條明確規(guī)定要對各單位遵守檔案工作法律法規(guī)和規(guī)章制度情況進(jìn)行檢查，這是新時(shí)期在檔案事業(yè)建設(shè)和發(fā)展實(shí)踐中落實(shí)“習(xí)近平法治思想”的具體體現(xiàn)，也是促進(jìn)我國檔案事業(yè)健康發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、規(guī)范發(fā)展的重要舉措。

《辦法》對受檢對象的義務(wù)性要求是：各單位應(yīng)接受和配合檔案主管部門組織開展的檔案檢查工作?！包h要管檔”是我國新時(shí)期加強(qiáng)黨對檔案工作領(lǐng)導(dǎo)的政治要求，也是從根本上確保檔案工作建設(shè)與發(fā)展正確方向的必然要求。各級黨委（黨組）的檔案主管部門，應(yīng)按照這一根本性的原則，認(rèn)真組織開展檔案檢查工作，各單位有義務(wù)積極配合、主動(dòng)接受檔案主管部門組織的檔案檢查，并作為一項(xiàng)政治任務(wù)認(rèn)真予以落實(shí)。

《辦法》對檔案檢查應(yīng)堅(jiān)持的基本工作原則和要求做出了明確規(guī)定。檔案主管部門組織檔案檢查應(yīng)堅(jiān)持“依法、公開、公正、公平”的原則。在這一原則性的規(guī)定中，“依法”檢查是最基本的前提條件。在社會主義法治社會建設(shè)中，檔案主管部門開展檔案檢查工作只有不折不扣地堅(jiān)持“以法律為準(zhǔn)繩”的基本思路，才能避免檢查工作的主觀隨意性和工作的主觀性與盲目性。新《檔案法》及相關(guān)的檔案工作法律法規(guī)的主要作用包括：指引作用、評價(jià)作用、教育作用、預(yù)測作用、強(qiáng)制作用等。檔案工作的法律法規(guī)既是檔案主管部門開展檔案檢查的重要依據(jù)，同時(shí)也是在此項(xiàng)工作過程中做到“公開、公正、公平”的重要保證。

《辦法》對開展檔案檢查工作的基本要求是：突出問題導(dǎo)向，注重工作實(shí)效。開展檔案檢查的目的之一就是要切實(shí)發(fā)現(xiàn)各單位存在的檔案工作問題，尤其是關(guān)系到檔案資源安全的問題，并為日后整改確立任務(wù)對象、工作范圍和工作目標(biāo)等提供依據(jù)。發(fā)現(xiàn)各單位檔案工作存在的主要問題、主要矛盾，是檔案主管部門依法開展檔案檢查的主要工作目標(biāo)之一。只有找到了檔案工作存在的問題和矛盾，才能對癥下藥，才能為檔案主管部門分析問題成因、督促整改、明確主要工作任務(wù)提供符合實(shí)際的依據(jù)。若想有效避免檔案檢查工作不流于形式，取得實(shí)效，就應(yīng)在揭露問題方面不遮掩、不武斷，實(shí)事求是地依法公開在檢查工作中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)單位在指導(dǎo)思想、發(fā)展理念、體制機(jī)制、工作安排、資源配置、制度規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)程序、人才培養(yǎng)、隊(duì)伍建設(shè)、安全管控等方面存在的問題和矛盾。明確阻礙和制約各單位檔案工作科學(xué)發(fā)展、規(guī)范發(fā)展的“痛點(diǎn)”和難點(diǎn)問題、主要障礙、欠缺條件，是通過檔案檢查促進(jìn)我國檔案事業(yè)健康發(fā)展的重要任務(wù)。

《辦法》明確了開展檔案檢查的效率和質(zhì)量等方面的要求?！掇k法》規(guī)定：檔案檢查應(yīng)不斷增強(qiáng)科學(xué)性，充分運(yùn)用信息化手段提供檢查效率和質(zhì)量。所謂檔案檢查的科學(xué)性是指檔案檢查活動(dòng)必須在“習(xí)近平法治思想”和科學(xué)理論的指導(dǎo)下，遵循科學(xué)的檢查工作程序，運(yùn)用科學(xué)思維方法開展工作?？茖W(xué)性是相對于經(jīng)驗(yàn)性而言的。檔案主管部門應(yīng)通過不斷總結(jié)檔案檢查工作的經(jīng)驗(yàn)，深入研究發(fā)現(xiàn)的問題，并上升為理性認(rèn)識。檔案檢查工作的科學(xué)性應(yīng)具備：合法合規(guī)的價(jià)值取向，科學(xué)明確的工作目標(biāo)，工作任務(wù)清楚，信息搜集的全面、準(zhǔn)確，論證充分、分析恰當(dāng)、結(jié)構(gòu)完整、措施得當(dāng)、責(zé)任要求具體的工作方案，嚴(yán)整的工作程序，反饋及時(shí)的工作結(jié)果。同時(shí)，檔案主管部門在組織開展檔案檢查工作時(shí)，還應(yīng)充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)手段，不斷提高檔案檢查工作的效率，保證檢查工作的質(zhì)量。具體要求應(yīng)包括：充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)手段，簡化被檢查對象的工作負(fù)擔(dān)，統(tǒng)一制度、統(tǒng)一制表，列出可能存在的問題清單，明確相關(guān)問題的整改建議措施和手段，消除繁文縟節(jié)、主觀抽象的形式主義做法，避免數(shù)據(jù)重復(fù)收集，充分利用已有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和資料，突出重點(diǎn)、兼顧一般戒除“聽聽匯報(bào)、打打分?jǐn)?shù)”的官僚作風(fēng)，將主要精力花在發(fā)現(xiàn)問題和矛盾方面。

（二）“工作責(zé)任”部分

《辦法》的第二章明確規(guī)定了檔案主管部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的工作責(zé)任和具體實(shí)施要求。工作責(zé)任包括四項(xiàng)內(nèi)容，即：（1）建章立制責(zé)任，負(fù)責(zé)制定檔案檢查規(guī)章制度和檢查評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。（2）開展檔案檢查的責(zé)任，就是依法、公開、公正、公平地組織開展檔案檢查工作。（3）組織人員培訓(xùn)，就是對參與檢查工作的人員進(jìn)行必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以利做到統(tǒng)一思想、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一行動(dòng)。（4）指導(dǎo)責(zé)任，對本行政區(qū)域內(nèi)檔案檢查工作給予指導(dǎo)。實(shí)施要求是：（1）建立起檢查人員名錄庫，主要由檔案主管部門人員組成，可吸收部分單位的檔案工作人員和檔案專家輔助工作。檔案檢查人員應(yīng)取得檔案主管部門出具的資格證明，并可根據(jù)具體情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。（2）建立檢查對象名錄庫，名錄庫應(yīng)納入全部需要監(jiān)督檢查的單位，并可根據(jù)實(shí)際情況動(dòng)態(tài)調(diào)整。（3）按照分級原則對納入檢查對象名錄庫的單位進(jìn)行檢查，確實(shí)需要跨級檢查的，應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行年度計(jì)劃和審批報(bào)備制度。堅(jiān)決維護(hù)檔案法律法規(guī)和檔案檢查制度的剛性約束力，堅(jiān)決杜絕“破窗效應(yīng)”。

（三）“檢查內(nèi)容、方式”部分

《辦法》的第三章明確規(guī)定了檔案主管部門開展檔案檢查的內(nèi)容和方式。檔案檢查的內(nèi)容主要包括六項(xiàng)，即（1）檔案工作責(zé)任制和管理制度的落實(shí)情況。（2）檔案庫房、設(shè)施設(shè)備配備使用情況。（3）檔案工作人員管理情況；（4）檔案收集、整理、保管和提供利用等情況。（5）檔案信息化建設(shè)和檔案信息安全保障情況。（6）對所屬單位等的檔案工作監(jiān)督和指導(dǎo)情況。這六項(xiàng)檔案檢查內(nèi)容涵蓋面廣，包括了體制機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施、人才隊(duì)伍建設(shè)、主要檔案管理業(yè)務(wù)、檔案信息化和信息安全等諸多方面。充分實(shí)施這些方面的檔案檢查，可以有效地避免檔案檢查工作流于形式，掛一漏萬，也可以為實(shí)現(xiàn)檔案檢查的科學(xué)工作目標(biāo)創(chuàng)造條件。《辦法》規(guī)定了檔案主管部門建立檢查評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的方式和質(zhì)量要求。檔案主管部門應(yīng)根據(jù)檢查內(nèi)容建立檢查評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，明確檢查項(xiàng)目和評價(jià)方法；檔案檢查評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量應(yīng)符合“客觀、規(guī)范、科學(xué)，符合工作實(shí)際”的要求。為此，《辦法》根據(jù)檔案主管部門的檔案檢查內(nèi)容編制了兩個(gè)附件，即《中央國家機(jī)關(guān)檔案檢查評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（附件1）和《中央企業(yè)檔案檢查評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（附件2）?！掇k法》規(guī)定了檔案主管部門開展檢查的方式、檢查事項(xiàng)、適用要求、頻次。檔案檢查的方式包括綜合檢查和專項(xiàng)檢查兩種方式。綜合檢查應(yīng)包括所有檢查項(xiàng)目，檢查周期為5年。專項(xiàng)檢查可根據(jù)所選擇的檢查項(xiàng)目，按照工作安排來進(jìn)行。對存在檔案管理安全隱患、出現(xiàn)檔案管理違法違紀(jì)行為的單位，檔案主管部門應(yīng)及時(shí)組織檔案專項(xiàng)檢查。對于同一年度同一單位的檔案檢查，原則上不超過一次。

（四）“組織實(shí)施”部分

《辦法》規(guī)定了檔案主管部門組織實(shí)施檔案檢查的方式、制度要求。首先，檔案檢查應(yīng)有計(jì)劃地組織實(shí)施；其次，檔案檢查對象和參與檢查的人員應(yīng)隨機(jī)抽??；再次，檔案檢查應(yīng)堅(jiān)持相關(guān)人員回避制度，凡是與檢查單位有利害關(guān)系的人員應(yīng)當(dāng)回避。

《辦法》規(guī)定了受檢查單位配合檔案檢查的責(zé)任義務(wù)。其中包括：（1）各單位應(yīng)在每年年底前向檔案主管部門報(bào)送所有檢查項(xiàng)目的自我檢查情況。（2）開展專項(xiàng)檢查時(shí)，相關(guān)單位應(yīng)按規(guī)定時(shí)間報(bào)送指定檢查項(xiàng)目的自我檢查情況。

《辦法》規(guī)定了檔案主管部門開展檔案檢查的告知義務(wù)。包括：（1）一般情況下，應(yīng)提前30個(gè)工作日向受檢單位發(fā)出書面通知。（2）特殊情況下，可于檢查當(dāng)日進(jìn)行口頭通知，并由檢查人員將書面通知交予受檢單位。

《辦法》規(guī)定了檔案檢查的基本工作程序。即：（1）聽取受檢單位的檔案工作情況匯報(bào)。（2）查閱有關(guān)資料、詢問情況，進(jìn)行實(shí)地檢查。（3）指出檢查中發(fā)現(xiàn)的問題。（4）匯總檢查情況，填寫檔案檢查情況登記表。（5）向受檢單位通報(bào)檢查意見，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題提出整改要求。

《辦法》規(guī)定了檔案檢查結(jié)果的評價(jià)等級和原則性的評價(jià)等級設(shè)置要求。其中檔案綜合檢查結(jié)果的評價(jià)等次為4級，即優(yōu)秀、良好、合格、不合格；專項(xiàng)檢查結(jié)果的評價(jià)等次為2級，包括合格、不合格或直接評定風(fēng)險(xiǎn)數(shù)量。地方檔案主管部門可根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整檔案檢查結(jié)果的等次?！掇k法》還對4種不合格特殊情形，做出了明確規(guī)定。這4種情形包括：（1）不按要求報(bào)送自我檢查情況的。（2）不配合檔案現(xiàn)場檢查而造成檢查工作無法開展的。（3）檢查周期內(nèi)或近5年發(fā)生檔案安全事故的。（4）檢查周期內(nèi)或近5年發(fā)生檔案違法違紀(jì)行為的。

《辦法》規(guī)定了檔案主管部門在檔案檢查中發(fā)現(xiàn)安全隱患和檔案違法違紀(jì)行為等情形的處置要求。包括：（1）責(zé)令采取補(bǔ)救措施。（2）需要整改的，明確整改內(nèi)容和期限。（3）存在違反檔案法律法規(guī)行為的，提出處理建議。

《辦法》規(guī)定了檔案檢查結(jié)果的公布要求和工作材料的歸檔要求。為體現(xiàn)依法、公開、公正、公平原則的精神，鞭策后進(jìn)，鼓勵(lì)先進(jìn)，以檔案檢查為抓手，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，有效促進(jìn)和推動(dòng)我國檔案事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，《辦法》要求檔案主管部門應(yīng)及時(shí)公布檢查結(jié)果，整理歸檔檢查工作中形成的文件材料。

（五）“督促整改”部分

《辦法》的第五章對檔案檢查中發(fā)現(xiàn)問題的督促整改，提出了要求，明確了相關(guān)各方的責(zé)任和義務(wù)。受檢單位的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)包括：（1）按檔案主管部門的要求，制定整改措施，按期整改落實(shí)。（2）對違反檔案法律法規(guī)的行為，應(yīng)當(dāng)依法依紀(jì)進(jìn)行處理，并向檔案主管部門書面報(bào)告有關(guān)情況。（3）對檢查意見、復(fù)查意見存有異議的，可以書面向組織檢查的檔案主管部門提出。檔案主管部門的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)包括。（1）提出整改要求，明確整改期限。（2）督促和指導(dǎo)受檢單位的檔案整改工作。（3）檢查工作中發(fā)現(xiàn)受檢單位存在檔案安全隱患或檔案管理違法違紀(jì)行為的，適時(shí)組織復(fù)查，并于復(fù)查后10個(gè)工作日內(nèi)，向受檢單位出具復(fù)查意見。（4）對受檢單位提出異議的，應(yīng)當(dāng)在接到異議報(bào)告后20個(gè)工作日內(nèi)，對有關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查，并向受檢單位出具處理意見。（5）積極協(xié)助、協(xié)調(diào)受檢單位解決檔案檢查中發(fā)現(xiàn)的需要檔案主管部門解決或協(xié)調(diào)解決的問題。

（六）“責(zé)任追究”部分

《辦法》的第六章對檔案檢查工作中存在違法違紀(jì)違規(guī)行為的受檢單位及其工作人員、檔案檢查人員等行為主體，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的制度責(zé)任、處罰情形等，做出了明確規(guī)定。

1.受檢單位及其工作人員

在檔案檢查工作中發(fā)現(xiàn)受檢單位及其工作人員有下述4種情形之一者，應(yīng)當(dāng)予以批評；情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)提請有關(guān)部門予以處理。這4種情形包括：（1）存在檔案安全隱患，不采取補(bǔ)救措施或發(fā)生檔案安全事故，不按規(guī)定報(bào)告的。（2）包庇違反檔案法律法規(guī)行為，或?qū)z舉揭發(fā)違反法律法規(guī)行為人打擊報(bào)復(fù)的。（3）拒不配合，弄虛作假，隱匿、銷毀證據(jù)，或者以其他方式逃避、妨礙檔案檢查的。（4）無故拖延整改或拒不整改的。

2.檔案檢查人員

為了有效推進(jìn)檔案檢查工作，《辦法》對檢查人員的違法違紀(jì)行為也做出了明確的處理規(guī)定。凡是具有以下4種情形之一者，應(yīng)當(dāng)予以批評；情節(jié)嚴(yán)重者，應(yīng)當(dāng)依紀(jì)依法處理或提請有關(guān)部門予以處理。這4種情形是：（1）不按規(guī)定程序開展檔案檢查的。（2）泄露檢查工作中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的。（3）接受受檢單位和人員饋贈或者賄賂的。（4）未依法履行職責(zé)或?yàn)E用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的?！按蜩F還需自身硬”，檔案檢查人員如若缺乏底線意識法紀(jì)意識，不僅會影響檔案檢查工作的依法依規(guī)開展，而且會嚴(yán)重影響檔案事業(yè)發(fā)展的質(zhì)量。為此，《辦法》還賦予了受檢單位向檔案主管部門和有關(guān)部門舉報(bào)檢查人員違法違紀(jì)行為的權(quán)利，并規(guī)定了檔案主管部門應(yīng)在接到舉報(bào)后30個(gè)工作日內(nèi)，對有關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查處理，出具調(diào)查處理意見。

（七）“附則”部分

《辦法》對檔案檢查工作進(jìn)行了統(tǒng)一部署，規(guī)定了其他依法依規(guī)開展監(jiān)督檢查考核工作的情形，明確了檔案檢查要按照相應(yīng)規(guī)定執(zhí)行的要求。同時(shí)，規(guī)定了《辦法》的實(shí)施日期。

三、對進(jìn)一步完善《辦法》內(nèi)容及相關(guān)問題的思考

根據(jù)檔案治理理論和我國檔案事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)對進(jìn)一步完善《辦法》的內(nèi)容規(guī)定和相關(guān)問題的解決，提出以下幾點(diǎn)建議和思考，供有關(guān)部門參考。

（一）檔案檢查工作應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“一主多元”的現(xiàn)代檔案治理理念

目前，檔案行政管理部門的職能隨著新一輪的機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)了較大的調(diào)整。各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下的辦公廳（室）承擔(dān)了檔案行政管理的部分主要職能，業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和工作人員的數(shù)量非常有限。如有的省委辦公廳中從事檔案管理職能的人員只有四五個(gè)人，多的也不過十幾個(gè)人。而市、地、縣一級黨委辦公廳（室）中從事檔案管理業(yè)務(wù)的人員也數(shù)量有限。如果按照傳統(tǒng)的方式來實(shí)施檔案檢查工作，必然需要這些機(jī)構(gòu)和人員花費(fèi)大量時(shí)間成本，也會影響其他檔案職能業(yè)務(wù)工作的開展。為此，必須根據(jù)現(xiàn)代檔案治理理論，采取“一主多元”的協(xié)作方式，才能將檔案檢查工作長期、有效地進(jìn)行下去。所謂“一主多元”，就是由各級檔案主管部門牽頭，組織社會各有關(guān)方面的力量，共同推進(jìn)此項(xiàng)工作的開展。在檔案檢查的組織體制創(chuàng)新方面下功夫，而不是沿用傳統(tǒng)的“事必躬親”“大包大攬”的工作模式和思路。這樣做的好處是：有利于發(fā)揮檔案主管部門的主導(dǎo)優(yōu)勢，調(diào)動(dòng)各組織的力量共同參與檔案檢查工作；有利于“結(jié)賢借力、集思廣益”，通過專業(yè)培訓(xùn)，提升整個(gè)社會的參與意識；有利于培養(yǎng)一支熟悉檔案檢查工作制度和相關(guān)檔案工作業(yè)務(wù)理論的檔案治理工作團(tuán)隊(duì)；有利于使各單位的參與人員和檔案專家熟悉規(guī)則、明確新時(shí)期檔案工作的新目標(biāo)、新要求、新方向，提高法律責(zé)任意識和能力。從整體上增強(qiáng)整個(gè)社會的檔案工作責(zé)任意識、安全意識、價(jià)值意識，保證檔案資源存史、資政、育人等功能和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，提升國家檔案治理能力，才是開展檔案檢查的真正目的。所以，《辦法》在今后進(jìn)一步的完善工作中，應(yīng)在創(chuàng)新檔案檢查工作模式、改進(jìn)檔案檢查工作組織方式、提升檔案治理意識、增強(qiáng)多方協(xié)作意識等方面，進(jìn)行更為深入的思考。

（二）檔案檢查工作應(yīng)當(dāng)突出問題清單導(dǎo)向，進(jìn)一步明晰檔案檢查工作的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

《辦法》依據(jù)問題導(dǎo)向的基本工作思路，編制了《中央國家機(jī)關(guān)檔案檢查評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》《中央企業(yè)檔案檢查評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，為省級以下檔案主管部門建立檢查評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)提供了借鑒和參考。這對于將檔案檢查工作落實(shí)到位，確實(shí)起到了良好的指導(dǎo)和規(guī)范作用。但在檔案檢查評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)方式的系統(tǒng)性和條理性方面，尚存在改進(jìn)空間。如《中央企業(yè)檔案檢查評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》中，未能對企業(yè)檔案工作中存在的高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)予以分類呈現(xiàn)，而是選擇了按評價(jià)項(xiàng)目綜合呈現(xiàn)的方式。雖然也可以起到指導(dǎo)和規(guī)范檔案檢查工作的作用，但對實(shí)施單位來講，就顯得較為零亂。建議有關(guān)部門在改進(jìn)《辦法》評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的工作中，注意突出風(fēng)險(xiǎn)等級這一主線，并按風(fēng)險(xiǎn)類型將與之相關(guān)的檢查事項(xiàng)描述清楚。

通過問題清單式的檔案檢查，不僅可以讓企業(yè)明晰企業(yè)檔案工作中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)及風(fēng)險(xiǎn)等級，還可以為檔案主管部門及時(shí)匯總檔案檢查情況，分析相關(guān)數(shù)據(jù)，提出有針對性的整改意見，提供有效的參考依據(jù)。

參考文獻(xiàn)

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作者單位：中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院