淺議自然資源分類體系

張洪吉，李緒平，譚小琴*，馬 麗，李 亮

(1.四川省自然資源科學(xué)研究院，四川 成都 610015；2.成都市地質(zhì)環(huán)境檢測(cè)站，四川 成都 610000；3.四川省第三測(cè)繪工程院，四川 成都 610500)

對(duì)自然資源進(jìn)行科學(xué)的分類，是開(kāi)展自然資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、監(jiān)管的基礎(chǔ)性工作。自然資源部成立之前，中國(guó)對(duì)自然資源實(shí)行分類分部門管理，各部門根據(jù)管理需要分別開(kāi)展了相應(yīng)類別資源的分類研究并制定了對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，為資源管理工作提供了有力保障。然而，由于自然資源的整體性和系統(tǒng)性，長(zhǎng)期的分部門管理導(dǎo)致“九龍治水”等問(wèn)題[1-2]，同時(shí)使得各部門各自建立的自然資源分類之間存在交叉、重疊和矛盾[3-4]。所以，迫切需要從理論、技術(shù)和操作層面對(duì)自然資源進(jìn)行科學(xué)的系統(tǒng)分類，使之既與原有分類標(biāo)準(zhǔn)有效銜接，又能適應(yīng)自然資源統(tǒng)一管理的新要求[5-6]。有鑒于此，本文在梳理中國(guó)自然資源分類的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)要分析了存在的主要問(wèn)題，進(jìn)而在借鑒前人成果的基礎(chǔ)上初步提出自然資源分類構(gòu)想，以期為相關(guān)研究提供參考。

1 中國(guó)自然資源分類的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

中國(guó)對(duì)自然資源的分類管理與歷次機(jī)構(gòu)改革尤其是自然資源管理體制改革緊密相關(guān)，同時(shí)，其分類表達(dá)與管理模式和相關(guān)技術(shù)進(jìn)步密不可分。改革開(kāi)放以前，中國(guó)處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，自然資源管理的基本特征是以需求定供給，即資源的獲取是根據(jù)各種需求來(lái)開(kāi)展供給，因此在管理層面還沒(méi)有形成完整的自然資源分類體系。1982年頒布的《憲法》，對(duì)自然資源的種類進(jìn)行了列舉，即：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等。1988年國(guó)務(wù)院第二次機(jī)構(gòu)改革，由原地質(zhì)礦產(chǎn)部、水利部、原林業(yè)部、原農(nóng)業(yè)部、原國(guó)家土地管理局、原國(guó)家海洋局、原國(guó)家氣象局分別管理對(duì)應(yīng)的自然資源，即：地質(zhì)礦產(chǎn)資源、水利資源、森林資源、草原資源、土地資源和海洋資源[7-8]。此后至組建自然資源部之前又經(jīng)過(guò)多次改革，形成了分部門管理的格局，各部門根據(jù)自然資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)、規(guī)劃、評(píng)價(jià)、管理的需求從不同角度、不同維度進(jìn)行分類，形成了以分門類管理為導(dǎo)向的自然資源分類體系，如表1所示。

表1 中國(guó)自然資源分類現(xiàn)狀

(1)土地資源分類現(xiàn)狀。土地資源是自然資源的重要類型，同時(shí)也是礦產(chǎn)、森林、水、草原、濕地等其他自然資源的重要載體，在所有自然資源中具有基礎(chǔ)性作用，因此對(duì)土地資源的分類比較系統(tǒng)，也相對(duì)精細(xì)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。涉及土地管理的部門分別從不同的角度(或者不同的管理環(huán)節(jié)需求)制定了相應(yīng)的分類標(biāo)準(zhǔn)。其中，《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010—2017)從土地調(diào)查和用途變更的角度進(jìn)行分類；《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查技術(shù)規(guī)程》(TD/T 1055—2019)增加了濕地作為二級(jí)分類；《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》從規(guī)劃及用途管理的角度進(jìn)行分類；《海域使用分類》(HY/T 123—2009)從用途的角度對(duì)海域進(jìn)行分類；《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》在整合原《土地利用現(xiàn)狀分類》、《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》、《海域使用分類》等分類基礎(chǔ)上，建立了統(tǒng)一的國(guó)土空間用地用海分類，并與“三調(diào)”工作分類進(jìn)行對(duì)接。

(2)森林資源分類現(xiàn)狀?！吨腥A人民共和國(guó)森林法》以列舉的形式解釋了“森林”的涵義：包括喬木林、竹林和國(guó)家特別規(guī)定的灌木林。按照用途可以分為防護(hù)林、特種用途林、用材林、經(jīng)濟(jì)林和能源林?！读謽I(yè)資源分類與代碼 森林類型》(GB/T 14721—2010)按照植被類型分為喬木林、竹林、經(jīng)濟(jì)林、灌木林、自定義森林等一級(jí)類；按照森林類型組進(jìn)行二級(jí)分類；按照森林組進(jìn)行三級(jí)分類?！读值胤诸悺?LY/T 1812—2009)對(duì)林地進(jìn)行兩級(jí)分類，其中一級(jí)分類包括有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、苗圃地、無(wú)立木林地、宜林地、輔助生產(chǎn)林地等8種。《森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查技術(shù)規(guī)程》(GB/T 26424—2010)對(duì)森林類別及林種進(jìn)行分類，將森林類別分為生態(tài)公益林和商品林，將有林地、疏林地和灌木林地根據(jù)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的不同分為5個(gè)林種、23個(gè)亞林種。

(3)礦產(chǎn)資源分類現(xiàn)狀。《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》在礦產(chǎn)資源的定義中將其分為固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)3類?！吨腥A人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》附件中對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行了細(xì)分，一級(jí)類分為能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)和水氣礦產(chǎn)4大類，又按照礦產(chǎn)種類分為168種。

(4)草地資源分類現(xiàn)狀?！吨腥A人民共和國(guó)草原法》將草原分為天然草原和人工草地?！恫莸胤诸悺?NY/T 2997—2016)將具有相同氣候帶和植被型組的草地劃分為相同的類，有溫性草原類、高寒草原類、溫性荒漠類、高寒荒漠類等9類；在草地類中，按優(yōu)勢(shì)種、共優(yōu)種劃分為175個(gè)草地型。

(5)濕地資源分類現(xiàn)狀。《濕地分類》(GB/T 24708—2009)將濕地資源分為自然濕地和人工濕地2個(gè)一級(jí)類；自然濕地分為近海與海岸濕地、河流濕地、湖泊濕地、沼澤濕地4個(gè)二級(jí)類，進(jìn)一步分為30個(gè)三級(jí)類；人工濕地分為水庫(kù)、運(yùn)河與輸水河、淡水養(yǎng)殖場(chǎng)、農(nóng)用池塘等12個(gè)二級(jí)類。

(6)海洋資源分類現(xiàn)狀?！逗Ｓ蚴褂梅诸悺?HY/T 123—2009)按照海域用途分為漁業(yè)用海、工業(yè)用海、交通運(yùn)輸用海、旅游娛樂(lè)用海、海底工程用海、排污傾倒用海、造地工程用海、特殊用海、其它用海等9個(gè)一級(jí)類?！吨腥A人民共和國(guó)海島保護(hù)法》將海島劃定為有居民海島和無(wú)居民海島。

2 現(xiàn)行自然資源分類存在的主要問(wèn)題

2.1 各分類體系之間銜接不夠

由于對(duì)自然資源實(shí)行分類管理，在制定不同類別資源的分類標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，分類的角度、依據(jù)甚至目的有所不同，應(yīng)用的情景和范圍也不同。如土地利用現(xiàn)狀分類的依據(jù)是土地的用途；城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類的依據(jù)是土地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)功能；草地分類的主要依據(jù)是其自然屬性。同時(shí)，不同分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)資源類別的定義不同，如土地利用分類中的天然牧草地、人工牧草地與草地分類中的天然草地、人工草地定義有所差別。由于各種分類之間銜接不夠，往往對(duì)資源的認(rèn)定方式有所不同，導(dǎo)致在不同的分類標(biāo)準(zhǔn)下得到的各類資源劃定邊界不同。

2.2 空間分布交叉重疊和矛盾

自然資源的分布具有顯著的空間特性，而且在同一立體空間往往存在多種自然資源，比如礦產(chǎn)資源與土地資源重疊；濕地分類中的河流濕地、湖泊濕地、沼澤濕地與土地利用分類中的河流水面、湖泊水面、沼澤地空間重疊。在自然資源管理過(guò)程中，各部門為了掌握相關(guān)資源的總體情況，在分類統(tǒng)計(jì)過(guò)程中盡可能做到覆蓋相應(yīng)資源所在的全部空間，從而導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)的交叉重疊和重復(fù)計(jì)算，數(shù)據(jù)之間存在矛盾。

2.3 分類等級(jí)和詳細(xì)程度不對(duì)稱

一方面，不同門類自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性程度不同，有的屬于國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，有的屬于推薦性標(biāo)準(zhǔn)，有的屬于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，各類標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行程度不同。另一方面，由于各部門分類的關(guān)注重點(diǎn)不同，同類資源在不同分類標(biāo)準(zhǔn)中的級(jí)別不對(duì)稱，如土地利用現(xiàn)狀分類將沼澤草地、沼澤地(含草本沼澤)劃分為二級(jí)類，而濕地分類中將“草本沼澤”劃分為三級(jí)類，這導(dǎo)致不同分類的詳細(xì)程度不同，也可能導(dǎo)致不同數(shù)據(jù)之間的匹配性和可比性較差，影響對(duì)自然資源的綜合分析和評(píng)價(jià)。

3 自然資源分類思考

3.1 自然資源分類的思路和原則

(1)注重分類的系統(tǒng)性。自然資源統(tǒng)一管理，對(duì)自然資源分類提出了更高要求，亟需從頂層框架進(jìn)行統(tǒng)一分類的設(shè)計(jì)。各類自然資源之間是相互聯(lián)系、相互制約的，在空間上組成一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)。資源分類應(yīng)在空間全覆蓋的基礎(chǔ)上，既關(guān)注分類的完整性，又注重資源之間的相互聯(lián)系。自然資源管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，從調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)到規(guī)劃、監(jiān)管是環(huán)環(huán)相扣的過(guò)程。因此，自然資源分類框架需充分考慮各類資源的共性，兼顧自然資源管理各環(huán)節(jié)之間的銜接性，以便在自然資源類型區(qū)分、數(shù)量統(tǒng)計(jì)、質(zhì)量辨識(shí)等方面各環(huán)節(jié)中具有連貫性和一致性。

(2)兼顧技術(shù)的可行性。一是調(diào)查監(jiān)測(cè)技術(shù)的可行性，不同類別資源的調(diào)查對(duì)技術(shù)及其人力物力的要求有所差別，如遙感技術(shù)的迅猛發(fā)展使得地被覆蓋調(diào)查監(jiān)測(cè)難度降低、頻率加大，而生物資源、礦產(chǎn)資源調(diào)查監(jiān)測(cè)的自動(dòng)化、信息化程度仍需不斷提升，因此，分類的級(jí)別和詳細(xì)程度應(yīng)考慮技術(shù)的可達(dá)性。二是空間表達(dá)的可行性，自然資源往往重疊分布在三維立體空間上，如水資源與濕地資源、礦產(chǎn)資源與土地資源、地下空間資源與土地資源、生物資源與土地資源等，雖然三維地理信息等技術(shù)的快速發(fā)展為資源的立體化表達(dá)提供了強(qiáng)有力的手段，但當(dāng)前仍有部分資源以二維的方式進(jìn)行呈現(xiàn)，因此資源分類應(yīng)兼顧空間分層表達(dá)的可行性。

(3)兼顧工作的延續(xù)性。如上節(jié)所述，各門類自然資源已有較好的分類基礎(chǔ)，并積累了海量的調(diào)查、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。為便于工作的延續(xù)，增強(qiáng)分類標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整前后對(duì)資源的持續(xù)監(jiān)測(cè)、分析和評(píng)價(jià)，資源分類應(yīng)充分考慮與已有分類的銜接，其后續(xù)調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表現(xiàn)形式也應(yīng)盡量考慮與已有資料的對(duì)接。

3.2 自然資源兩級(jí)分類構(gòu)想

根據(jù)上述思路和原則，在現(xiàn)有各種分類的基礎(chǔ)上，按照《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案》中自然資源分層表達(dá)的理念，借鑒郝愛(ài)兵等[9]、陳國(guó)光等[10]、陳惠明等[11]、于麗雪[12]、龔健等[13]的研究成果，初步提出自然資源的一、二級(jí)分類。在垂直空間上分為地上空間層、地表覆蓋層、地表基質(zhì)層和地下資源層。進(jìn)而將自然資源分為氣候資源、(地上)空域資源、土地資源、水資源、(陸地)生物資源、海洋資源、地表基質(zhì)、礦產(chǎn)資源、地下空間資源9個(gè)一級(jí)類，分為耕地資源、林地資源等32個(gè)二級(jí)類，如表2所示。

4 小結(jié)

通過(guò)對(duì)以往各種自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范進(jìn)行梳理，說(shuō)明中國(guó)在自然資源分類方面已有很好的基礎(chǔ)，但面向自然資源統(tǒng)一管理的要求還存在一些問(wèn)題和矛盾，亟需形成統(tǒng)一的分類體系。本文在分析相關(guān)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出了自然資源統(tǒng)一分類體系的思路和原則，進(jìn)而初步構(gòu)建了自然資源兩級(jí)分類框架。然而，由于自然資源本身的系統(tǒng)性，及其精細(xì)化管理工作的復(fù)雜性，還需進(jìn)一步優(yōu)化分類體系，并對(duì)各類資源進(jìn)行細(xì)分，這也是后續(xù)將要深入研究的內(nèi)容之一。