生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)三色評(píng)價(jià)的思考與探討

劉帥華，袁 濤

（陜西黃河生態(tài)工程有限公司，陜西 西安 710021）

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)是水土保持工作的重要內(nèi)容，是中華人民共和國(guó)水土保持法律法規(guī)賦予的重要職責(zé)[1]，水土保持監(jiān)測(cè)是水土保持預(yù)防、監(jiān)督、治理修復(fù)的基礎(chǔ)，為生產(chǎn)建設(shè)單位和水行政主管部門決策提供建議[2]。

新時(shí)期，為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院的決策部署，深入落實(shí)“放管服”改革，水利部在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督管理過(guò)程中提出了更加科學(xué)有效的監(jiān)管方式，強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)事中事后第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，強(qiáng)化水土保持監(jiān)測(cè)。2019年6月3日，水利部在《水利部關(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)管的意見(jiàn)》（水?！?019〕160號(hào)）文中首次提到了水土保持監(jiān)測(cè)“綠黃紅”三色評(píng)價(jià)的概念。2020年7月28日，水利部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)工作的通知》（辦水?！?020〕161號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“161號(hào)文”），文件中明確了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)三色評(píng)價(jià)的具體執(zhí)行方法。自此，水土保持監(jiān)測(cè)三色評(píng)價(jià)正式開(kāi)始實(shí)施。

在三色評(píng)價(jià)辦法執(zhí)行將近一年的時(shí)間里，筆者參與了各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持三色評(píng)價(jià)工作，切實(shí)體會(huì)到該辦法的實(shí)施為建設(shè)單位和水行政主管部門開(kāi)展水土保持工作帶來(lái)的便利，對(duì)推動(dòng)水土保持監(jiān)測(cè)發(fā)展具有重要的意義。筆者結(jié)合自己的工作實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，提出自己的認(rèn)識(shí)、思考和建議，以期和廣大同行進(jìn)行探討，共同提高水土保持監(jiān)測(cè)水平。

1 對(duì)三色評(píng)價(jià)辦法的基本解讀

1.1 三色評(píng)價(jià)結(jié)論的意義

根據(jù)161號(hào)文的有關(guān)規(guī)定，三色評(píng)價(jià)采用評(píng)分法，即對(duì)不同指標(biāo)進(jìn)行賦分，根據(jù)賦分結(jié)果評(píng)價(jià)為“綠”色、“黃”色或“紅”色。

水土保持監(jiān)測(cè)三色評(píng)價(jià)結(jié)論既要為建設(shè)單位提供幫助和指導(dǎo)，又要站在客觀公正的角度，為水行政主管部門提供準(zhǔn)確的技術(shù)支撐，作為監(jiān)督檢查的依據(jù)。監(jiān)測(cè)單位依據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果進(jìn)行三色打分評(píng)價(jià)，得出綠黃紅的結(jié)論，水行政主管部門根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)論決策是否對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查，以及后續(xù)是否需要進(jìn)行驗(yàn)收核查，而生產(chǎn)建設(shè)單位可以根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)論，掌握項(xiàng)目的水土保持工作落實(shí)程度，決策后續(xù)水土保持工作如何開(kāi)展?？梢钥闯?，三色評(píng)價(jià)無(wú)論是對(duì)生產(chǎn)單位還是對(duì)水行政主管部門都有著十分重要的意義。具體詳見(jiàn)表1。

表1 三色評(píng)價(jià)結(jié)論對(duì)各單位的意義

1.2 三色評(píng)價(jià)打分表總體情況

三色評(píng)價(jià)表共包含4大類評(píng)價(jià)指標(biāo)，主要包括擾動(dòng)土地情況、水土流失狀況、水土流失防治措施及水土流失危害，其中擾動(dòng)土地情況包括擾動(dòng)范圍控制、表土剝離保護(hù)、棄土（石、渣）堆放，水土流失防治成效包括工程措施、植物措施和臨時(shí)措施。各指標(biāo)分值不同，有明確的賦分方法。通過(guò)分析賦分辦法的規(guī)定，結(jié)合實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，可以得出以下結(jié)論。

（1）水保方案未設(shè)計(jì)的內(nèi)容，均不予扣分。監(jiān)測(cè)工作的依據(jù)是水行政主管部門批復(fù)的水土保持方案，因此三色評(píng)價(jià)賦分也是以水土保持方案為對(duì)照，水土保持方案中未設(shè)計(jì)的措施，賦分表中都不予扣分，如表土剝離、棄土場(chǎng)等，在一些項(xiàng)目中方案未涉及此類內(nèi)容，則相關(guān)指標(biāo)無(wú)需扣分。

（2）未具備實(shí)施條件的措施不予扣分。水土流失防治成效指標(biāo)主要是評(píng)價(jià)水保方案設(shè)計(jì)的各類防治措施的實(shí)施情況，防治措施具備條件未實(shí)施，應(yīng)按規(guī)定扣分，但如果防治措施未到實(shí)施時(shí)間節(jié)點(diǎn)，或不具備實(shí)施條件的，則不應(yīng)扣分。如某項(xiàng)目綠化區(qū)域在12月份完成了土地整治，但由于氣候原因無(wú)法實(shí)施植物措施，那么該季度不應(yīng)對(duì)該項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行扣分。

2 關(guān)于賦分辦法的思考

2.1 項(xiàng)目規(guī)模越大越不易得分

一些指標(biāo)得分多少與項(xiàng)目規(guī)模息息相關(guān)，以擾動(dòng)范圍控制指標(biāo)為例，該指標(biāo)共15分，擅自擴(kuò)大施工擾動(dòng)面積達(dá)到1 000 m2的存在1處扣1分，可以推算出，面積擴(kuò)大1.5 hm2則該指標(biāo)得分為0。實(shí)際賦分操作過(guò)程中，項(xiàng)目規(guī)模越大、面積越大該指標(biāo)越難得分。如大型公路鐵路類項(xiàng)目，總占地面積常高達(dá)幾百甚至上千公頃，水保方案設(shè)計(jì)一般是可行性研究階段，而三色評(píng)價(jià)階段主要是在項(xiàng)目建設(shè)期，建設(shè)期工程受地質(zhì)條件、征地情況、周圍環(huán)境等因素影響，占地范圍往往會(huì)比可行性研究階段發(fā)生較大變化，面積增加超過(guò)1.5 hm2十分尋常，項(xiàng)目規(guī)模越大，可研階段到施工階段的不受控因素越多，面積變化的可能性越大，那么該指標(biāo)越不易得分。同樣的，表土剝離保護(hù)以及植物措施指標(biāo)也是以面積變化多少為依據(jù)進(jìn)行賦分，也存在類似的情況，指標(biāo)評(píng)價(jià)方法無(wú)法十分客觀合理的反應(yīng)不同規(guī)模項(xiàng)目的實(shí)際情況。

2.2 未充分考慮項(xiàng)目原始情況

個(gè)別指標(biāo)的賦分方法未充分考慮項(xiàng)目原始情況，使得該項(xiàng)指標(biāo)基本無(wú)法得分。如水土流失狀況指標(biāo)，土壤流失總量每100 m3扣1分，該指標(biāo)共15分，可以推算出，土壤流失總量大于1 500 m3后該項(xiàng)不得分。以項(xiàng)目占地面積小且背景土壤流失侵蝕模數(shù)較小的西安市某房地產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行推算，總占地面積 2 hm2，背景土壤流失模數(shù) 200 t/km2·a，項(xiàng)目區(qū)在未擾動(dòng)的情況下年土壤流失量可達(dá)4 t，流失體積約為2 800 m3左右，則不到一年的時(shí)間，土壤流失量就會(huì)超過(guò)1 500 m3，該指標(biāo)15分全部扣完。

我國(guó)不同區(qū)域土壤侵蝕模數(shù)背景值差異較大，有些地區(qū)高達(dá)幾千甚至上萬(wàn)，如西北黃土高原區(qū)，局部地區(qū)背景土壤侵蝕強(qiáng)度達(dá)到強(qiáng)烈，占地1 hm2的項(xiàng)目1個(gè)季度的背景土壤流失量就會(huì)超過(guò)1 500 m3，更何況在擾動(dòng)情況下或者占地面積更大的項(xiàng)目，該指標(biāo)幾乎無(wú)法得分。因此，該指標(biāo)的賦分方法有失準(zhǔn)確。

2.3 指標(biāo)賦分不易操作

個(gè)別指標(biāo)計(jì)算調(diào)查過(guò)程繁瑣，不易操作。如表土剝離指標(biāo)，按照表土剝離保護(hù)措施未實(shí)施面積計(jì)算，每達(dá)到1 000 m2扣1分。實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，很多建設(shè)單位在項(xiàng)目開(kāi)工后才委托水土保持監(jiān)測(cè)單位，監(jiān)測(cè)單位進(jìn)場(chǎng)后原有地面已被破壞，監(jiān)測(cè)單位只能通過(guò)調(diào)查、收集資料等手段來(lái)確定表土保護(hù)的面積大小，這種情況下往往無(wú)法得出準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，賦分操作只能大概估算。

3 建議

目前生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)工作都是由建設(shè)單位委托監(jiān)測(cè)服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展，監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)在實(shí)施監(jiān)測(cè)的過(guò)程中，更多的要考慮對(duì)建設(shè)單位的影響，并不能完全站在政府和社會(huì)的角度[3]。而水利部辦公廳實(shí)施生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)三色評(píng)價(jià)辦法以及信用監(jiān)管“兩單”制度以后，使監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)無(wú)法再對(duì)建設(shè)單位的水土流失行為“視而不見(jiàn)”甚至“包庇”。但如果三色評(píng)價(jià)辦法如不能客觀合理的評(píng)價(jià)建設(shè)單位的水土流失防治工作情況，那也失去了它真正的意義。

因此，如何使三色評(píng)價(jià)打分表適用于不同類別不同規(guī)模的項(xiàng)目，既簡(jiǎn)便易操作，又能客觀有效的體現(xiàn)出項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際情況，筆者提出幾點(diǎn)建議。

3.1 按變化比例進(jìn)行賦分

由于每個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模大小不同，實(shí)際建設(shè)過(guò)程中面積變化不同，建議將以面積變化多少進(jìn)行賦分的指標(biāo)調(diào)整為以面積變化比例進(jìn)行賦分。如擾動(dòng)范圍控制指標(biāo)，原扣分標(biāo)準(zhǔn)為擅自擴(kuò)大施工擾動(dòng)面積達(dá)到1 000 m2的存在一處扣1分，可以調(diào)整為擴(kuò)大擾動(dòng)面積1%扣1分，這樣可以避免賦分時(shí)項(xiàng)目規(guī)模大小不同帶來(lái)的差異，客觀的體現(xiàn)出項(xiàng)目擾動(dòng)面積變化情況，得出的分值就更具有說(shuō)服力。

另外，根據(jù)《水利部生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案變更管理規(guī)定（試行）》（辦水?！?016〕65號(hào)）規(guī)定，水土流失防治責(zé)任范圍增加以及植物措施面積減少超過(guò)一定的比例則需要編制變更方案，根據(jù)變化比例的大小賦分，也可以反映出項(xiàng)目建設(shè)是否達(dá)到了變更的程度，更有利于相關(guān)單位明確后續(xù)工作安排和要求。

3.2 增加對(duì)比情況

根據(jù)水利部發(fā)布的《中國(guó)水土保持公報(bào)》（2019年），全國(guó)水土流失面積達(dá)271.08萬(wàn)km2[4]，可以看出，我國(guó)現(xiàn)狀實(shí)施的大量生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在未擾動(dòng)情況下都會(huì)發(fā)生土壤流失，因此，水土流失狀況指標(biāo)不能只根據(jù)現(xiàn)狀水土流失量進(jìn)行扣分，應(yīng)考慮原地貌水土流失量情況，通過(guò)對(duì)比得到項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生的新增水土流失量，再根據(jù)新增水土流失量的變化情況進(jìn)行賦分，這樣更能體現(xiàn)出建設(shè)單位是否實(shí)施了有效的水土流失防治工作，不能粗略的把原地貌水土流失量也認(rèn)定為是建設(shè)單位的行為。

3.3 簡(jiǎn)化指標(biāo)計(jì)算過(guò)程

表土剝離保護(hù)指標(biāo)建議按照表土剝離保護(hù)量的變化進(jìn)行賦分，而不是以表土剝離保護(hù)面積的變化進(jìn)行賦分。在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，剝離的表土一般都會(huì)進(jìn)行集中堆放，監(jiān)測(cè)單位在項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)可明確測(cè)量實(shí)際的剝離量，無(wú)需再追究實(shí)際剝離表土的面積，將實(shí)際剝離與水保方案設(shè)計(jì)的表土量進(jìn)行對(duì)比，根據(jù)減少數(shù)量或減少比例進(jìn)行扣分，從而簡(jiǎn)化指標(biāo)計(jì)算的過(guò)程，避免調(diào)查工作的繁瑣和不準(zhǔn)確性。

3.4 增加加分項(xiàng)

在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，有時(shí)會(huì)根據(jù)需要增加一些水保方案中未設(shè)計(jì)的防護(hù)措施，起到了有效的防治效果。建議三色評(píng)價(jià)表增加加分項(xiàng)，如水土流失防治成效指標(biāo)，每實(shí)施1處方案未設(shè)計(jì)的水保措施可增加1分，這樣更能充分的體現(xiàn)出水土保持情況，鼓勵(lì)建設(shè)單位采取有效的防治措施。

3.5 增加指標(biāo)

水土保持監(jiān)測(cè)工作不僅要進(jìn)行常規(guī)的監(jiān)測(cè)，也應(yīng)系統(tǒng)性的分析項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)情況是否與方案設(shè)計(jì)發(fā)生變更，過(guò)去的監(jiān)測(cè)季度報(bào)告表中無(wú)法系統(tǒng)的體現(xiàn)這一內(nèi)容，筆者認(rèn)為，三色評(píng)價(jià)表格中可以增加這一項(xiàng)指標(biāo)，明確是否達(dá)到變更要求，需要編制水保方案變更報(bào)告書，以此幫助建設(shè)單位更好的落實(shí)水土流失防治責(zé)任。

4 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)工作越來(lái)越成熟，三色評(píng)價(jià)辦法也執(zhí)行近一年的時(shí)間，但仍需要繼續(xù)改進(jìn)和完善。水土保持監(jiān)測(cè)工作是建設(shè)單位和監(jiān)管部門的指示燈，從事監(jiān)測(cè)工作的各位同仁在工作過(guò)程中會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)與體會(huì)，只有大家共同努力共同參與，使各項(xiàng)制度和辦法更加規(guī)范化、合理化，才能使水土保持事業(yè)持續(xù)發(fā)展。