寧夏河湖管理保護(hù)“十四五”規(guī)劃編制工作的若干思考

丁志宏，劉海瑞，馬如國(guó)

（1.中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，天津300222；2.寧夏回族自治區(qū)河湖事務(wù)中心，寧夏銀川750002）

寧夏的河湖，既有阡陌成田的平原渠系縱橫，又有潺涓溪流的山區(qū)河道列布，是寧夏大地的血脈、各族人民的福祉。就水問題而言，寧夏可以說是一個(gè)微縮版的中國(guó)，整體來看，在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，水資源與水生態(tài)問題仍是制約寧夏發(fā)展的最大瓶頸，水量短缺、生態(tài)脆弱、環(huán)境污染、洪旱災(zāi)害等水問題皆待進(jìn)一步破解。站在新起點(diǎn)，邁向新階段，貫徹新理念，建設(shè)先行區(qū)，構(gòu)建新格局，河流與湖泊作為水資源的載體、水生態(tài)的組分、水環(huán)境的空間、水文化的源泉，其管理保護(hù)工作理所當(dāng)然地應(yīng)該也必須承擔(dān)起破除發(fā)展瓶頸、夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)的重任。

“十四五”時(shí)期是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展繼往開來的重要時(shí)期，是“兩個(gè)一百年”的歷史交匯節(jié)點(diǎn)，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的時(shí)代起點(diǎn)，是自治區(qū)建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)起步階段，寧夏河湖管理保護(hù)工作面臨著新形勢(shì)、新機(jī)遇、新任務(wù)、新要求。

寧夏河湖管理保護(hù)“十四五”規(guī)劃是未來5 a全區(qū)河湖管理保護(hù)工作的頂層設(shè)計(jì)、行動(dòng)指南、工作依據(jù)，規(guī)劃編制工作應(yīng)密切結(jié)合寧夏區(qū)情水情，深入貫徹“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，牢牢把握我國(guó)治水主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)化的歷史機(jī)遇，緊緊圍繞建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)戰(zhàn)略定位，積極踐行“推進(jìn)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展”的水利改革發(fā)展主線，“重在保護(hù)、要在治理”，通過開展現(xiàn)場(chǎng)查勘、典型調(diào)研、文獻(xiàn)整理、數(shù)據(jù)分析、座談交流、集中討論、專家咨詢等工作，在全面分析和系統(tǒng)總結(jié)寧夏河湖管理與保護(hù)現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，遵循對(duì)標(biāo)先進(jìn)、高點(diǎn)引領(lǐng)、創(chuàng)新先行、夯基提質(zhì)的規(guī)劃理念，進(jìn)行回顧、思考，提出規(guī)劃思路、目標(biāo)任務(wù)、重大工程、保障措施。

1 發(fā)展現(xiàn)狀

寧夏回族自治區(qū)土地面積6.64萬km2，全境海拔1 000 m以上，地勢(shì)南高北低。降水稀少且不均，蒸發(fā)強(qiáng)烈，氣候干旱，生態(tài)環(huán)境脆弱，三面沙漠環(huán)繞，黃河穿行而過，是唯一全境屬于黃河流域的省區(qū)。2019年全區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值3 748億元，地方公共財(cái)政預(yù)算收入423.6億元，常住人口694.66萬人，GDP總量位居全國(guó)第29位，人均GDP位居全國(guó)第15位。

寧夏境內(nèi)的河流全部屬于黃河水系，主要河流有黃河、清水河（寧夏境內(nèi)最大的黃河一級(jí)支流）、苦水河、涇河、茹河、渝河、葫蘆河。據(jù)調(diào)查，全區(qū)現(xiàn)有湖泊235個(gè)，其中永久性淡水湖156個(gè)、季節(jié)性淡水湖8個(gè)、永久性咸水湖8個(gè)、季節(jié)性咸水湖28個(gè)、庫塘類湖泊35個(gè)。20世紀(jì)60—90年代，受自然和人為因素影響，寧夏引黃灌區(qū)的湖泊濕地大幅萎縮，水域面積明顯減少，近年來通過修復(fù)治理，全區(qū)湖泊濕地面積得到了一定的恢復(fù)性增長(zhǎng)。

全區(qū)現(xiàn)狀共有906條河流、91個(gè)湖泊被納入河湖長(zhǎng)制管理，構(gòu)建了橫向到邊、縱向到底的“黨政責(zé)任鏈”“部門共治圈”，形成了“公眾齊參與”的工作格局，2019年寧夏成為全國(guó)5個(gè)河湖長(zhǎng)制工作受到國(guó)務(wù)院激勵(lì)表彰的省區(qū)之一，也是北方地區(qū)唯一獲此殊榮的省區(qū)?！笆濉逼陂g，寧夏頒布了《寧夏河湖管理保護(hù)條例》《寧夏濕地保護(hù)條例》《寧夏水污染防治條例》《寧夏生態(tài)保護(hù)紅線管理?xiàng)l例》《寧夏污染物排放管理?xiàng)l例》等地方法規(guī)；印發(fā)了《寧夏河長(zhǎng)巡查工作導(dǎo)則》《寧夏全面推行河湖長(zhǎng)制重點(diǎn)工作月通報(bào)暫行辦法（試行）》《寧夏河湖長(zhǎng)制工作水質(zhì)水量斷面交接制度》等制度辦法，與甘肅、內(nèi)蒙古等省區(qū)建立了河湖治理協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了上下游水污染聯(lián)防聯(lián)控；部分縣區(qū)采取了政府購買服務(wù)方式強(qiáng)化河湖管理保護(hù)，開展了“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)，強(qiáng)力整頓非法采砂，實(shí)施點(diǎn)源和面源污染治理，提標(biāo)改造污水處理設(shè)施，加強(qiáng)人工濕地建設(shè)，強(qiáng)化入黃排水溝道整治，使入黃水質(zhì)達(dá)Ⅳ類及以上；恢復(fù)河湖濕地20.67萬hm2，完成骨干溝道治理81 km，改善引黃灌區(qū)排水面積18 133.33 hm2，實(shí)現(xiàn)退耕還濕5 273.33 hm2；銀川市、吳忠市成為全國(guó)城市黑臭水體治理示范城市，隆德縣渝河成為全國(guó)首批17個(gè)示范河湖之一，全區(qū)15個(gè)國(guó)控?cái)嗝孢_(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類水的比例為93.3%，黃河干流寧夏段水質(zhì)穩(wěn)定保持在Ⅱ類。

2 思路目標(biāo)

規(guī)劃編制工作要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為統(tǒng)領(lǐng)，貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話、視察寧夏重要講話與重要指示精神，緊緊圍繞建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的戰(zhàn)略定位，勇?lián)鷷r(shí)代重任，堅(jiān)持“生態(tài)立區(qū)”，堅(jiān)持“四水同治”，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、源頭治理、系統(tǒng)治理，以強(qiáng)化河湖社會(huì)管理能力、提升河湖公共服務(wù)水平為導(dǎo)引，以建設(shè)“法治河湖、生態(tài)河湖、智慧河湖、社會(huì)河湖”4個(gè)河湖體系為主要任務(wù)，固底板防范風(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)短板聚焦民生、強(qiáng)監(jiān)管增進(jìn)效能，著力提升河湖管理能力、管理體系現(xiàn)代化水平和河湖保護(hù)社會(huì)文明程度，以“一河三山”為生態(tài)坐標(biāo)，加快構(gòu)建“一帶三區(qū)”總體布局，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，建設(shè)黃河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶、北部綠色發(fā)展區(qū)、中部封育保護(hù)區(qū)、南部水源涵養(yǎng)區(qū)，守好生態(tài)環(huán)境生命線，形成主體功能明顯、發(fā)展優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性互動(dòng)循環(huán)的高質(zhì)量發(fā)展局面，在實(shí)現(xiàn)“讓黃河成為造福人民的幸福河”宏偉目標(biāo)的不懈奮斗中體現(xiàn)寧夏擔(dān)當(dāng)、做出寧夏貢獻(xiàn)。

規(guī)劃編制工作要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，綠色發(fā)展；堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)；堅(jiān)持問題導(dǎo)向，因地制宜；堅(jiān)持強(qiáng)化約束，依法管理；堅(jiān)持多元協(xié)同，合力推進(jìn)；堅(jiān)持改革創(chuàng)新，兩手發(fā)力。

規(guī)劃編制工作以水域、水量、水質(zhì)、水生態(tài)的保護(hù)管理為主線，兼顧水景觀和水文化建設(shè)。在系統(tǒng)總結(jié)、深入思考、前瞻預(yù)判的基礎(chǔ)上，規(guī)劃編制工作提出的規(guī)劃思路，如圖1所示。

圖1 規(guī)劃思路

具體而言，圍繞一個(gè)定位，是指圍繞“建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)”的重大戰(zhàn)略定位；遵循一條主線，是指遵循“推進(jìn)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展”的水利改革發(fā)展主線；瞄準(zhǔn)一個(gè)目標(biāo)，是指瞄準(zhǔn)維系河湖健康、建設(shè)幸福河湖的規(guī)劃目標(biāo)；強(qiáng)化2個(gè)職能，是指提高涉河湖的水事活動(dòng)社會(huì)管理能力、提升涉河湖的多重功能公共服務(wù)水平；促進(jìn)雙輪互動(dòng)，是指促進(jìn)河湖管理的“自然良性循環(huán)”與“社會(huì)良性循環(huán)”的雙輪互動(dòng)態(tài)勢(shì)形成；把握3個(gè)重點(diǎn)，是指把握河湖管理保護(hù)中的水資源、水生態(tài)、水環(huán)境3個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域；建設(shè)4個(gè)體系，是指建設(shè)河湖管理保護(hù)的“法治河湖”體系、“生態(tài)河湖”體系、“智慧河湖”體系、“社會(huì)河湖”體系，法治河湖重在優(yōu)化管理環(huán)境、依法管理、依法保護(hù)，生態(tài)河湖重在塑造河湖實(shí)體、修復(fù)生態(tài)、防治污染，智慧河湖重在提升管理手段、科學(xué)管理、高效管理，社會(huì)河湖重在塑造“政府主導(dǎo)、公眾主體”的管理體系、服務(wù)社會(huì)、依靠社會(huì)；做好5個(gè)保障，是指做好組織領(lǐng)導(dǎo)、目標(biāo)責(zé)任、資金籌措、前期工作、機(jī)制創(chuàng)新5個(gè)方面的協(xié)調(diào)工作。

“十四五”期間，寧夏河湖管理保護(hù)的總體空間布局是在構(gòu)建黃河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶和北部綠色發(fā)展區(qū)、中部封育保護(hù)區(qū)、南部水源涵養(yǎng)區(qū)的“一帶三區(qū)”治理布局導(dǎo)引下，鞏固完善“一干七支百湖”的水生態(tài)安全格局，總體邏輯布局是著力構(gòu)建“科學(xué)完備、相互支撐、協(xié)同作用”的“四大河湖”體系；空間布局與邏輯布局的共同目標(biāo)是打造黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)示范區(qū)。

規(guī)劃目標(biāo)以建設(shè)“四個(gè)河湖”體系為統(tǒng)領(lǐng)，加強(qiáng)水域岸線管護(hù)、水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境治理，保障河湖生態(tài)流量（水量、水位），運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，全面提升河湖管理保護(hù)的法治化、智慧化、社會(huì)化、規(guī)范化、專業(yè)化水平，加快寧夏河湖管理保護(hù)由行政管理向法治管理、由粗放管理向精細(xì)管理、由信息管理向智慧管理、由政府主導(dǎo)管理向政府社會(huì)共同管理的“四個(gè)轉(zhuǎn)變”步伐，維護(hù)河湖健康生命，促進(jìn)河湖休養(yǎng)生息，保障河湖承擔(dān)的資源供給、生態(tài)塑造、環(huán)境維系、文化滋養(yǎng)的4大功能得以高效發(fā)揮，推動(dòng)全區(qū)河湖管理保護(hù)體系與能力現(xiàn)代化建設(shè)邁上新臺(tái)階，為寧夏建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)提供堅(jiān)實(shí)支撐與保障。

3 規(guī)劃任務(wù)

規(guī)劃任務(wù)的制定要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明理念，貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，圍繞建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的戰(zhàn)略定位，建設(shè)“法治河湖”“生態(tài)河湖”“智慧河湖”“社會(huì)河湖”的四大河湖體系，提升水生態(tài)治理的“自然良性循環(huán)”與“社會(huì)良性循環(huán)”雙輪互動(dòng)態(tài)勢(shì)，提供生態(tài)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值，促進(jìn)社會(huì)公平，增進(jìn)人民福祉，不斷滿足人民對(duì)美好生活的向往。

（1）建設(shè)法治河湖。以實(shí)現(xiàn)河湖長(zhǎng)制從“有名”向“有實(shí)”和“有能”轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)，堅(jiān)持“以法治河、依法治河、以河長(zhǎng)制促河長(zhǎng)治”的法治河湖建設(shè)思路，持續(xù)完善河湖長(zhǎng)制的制度體系、監(jiān)督體系、聯(lián)動(dòng)體系、共治體系。強(qiáng)化河湖管理保護(hù)制度建設(shè)，統(tǒng)籌河湖管理保護(hù)規(guī)劃編制，協(xié)調(diào)河湖管理執(zhí)法司法銜接，開展生態(tài)環(huán)境綜合聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。

（2）建設(shè)生態(tài)河湖。以現(xiàn)有河湖濕地格局為基礎(chǔ)，以實(shí)施河湖水生態(tài)空間管控為首要任務(wù)，堅(jiān)持“全域覆蓋、全程治理、強(qiáng)基礎(chǔ)、提質(zhì)量”的生態(tài)河湖建設(shè)思路，提升河湖水系生態(tài)功能、促進(jìn)水生態(tài)良性循環(huán)，構(gòu)建水系連通、清水暢流、人和景美的河湖生態(tài)系統(tǒng)安全格局。開展河湖健康程度評(píng)價(jià)，強(qiáng)化河湖生態(tài)狀況監(jiān)測(cè)；強(qiáng)化水域岸線用途監(jiān)管，實(shí)施黃河灘區(qū)綜合治理，強(qiáng)化河道采砂活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)；加強(qiáng)水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，推進(jìn)河湖水生態(tài)綜合治理工程建設(shè)，推進(jìn)生態(tài)渠道、生態(tài)護(hù)岸等生態(tài)工程建設(shè)，重點(diǎn)實(shí)施“一干七支百湖”水生態(tài)修復(fù)，切實(shí)提升重點(diǎn)河湖生態(tài)流量（水量、水位）保障能力；實(shí)施農(nóng)村水系綜合整治，建設(shè)水美鄉(xiāng)村，打通河湖管理保護(hù)“最后一公里”；加強(qiáng)水資源涵養(yǎng)與保護(hù)，強(qiáng)化水污染防治與管控。

（3）建設(shè)智慧河湖。按照“安全、實(shí)用”的國(guó)家水利網(wǎng)信發(fā)展總要求，全面遵循數(shù)字治水總體部署，堅(jiān)持“賦河湖以智慧、以智慧管河湖”的智慧河湖建設(shè)思路，“需求牽引、應(yīng)用至上”，結(jié)合全區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+水利”行動(dòng)實(shí)施，促進(jìn)物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、無人機(jī)、遙感遙測(cè)、人工智能等先進(jìn)技術(shù)在河湖管理保護(hù)工作中的應(yīng)用。加快河湖基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)建設(shè)，強(qiáng)化河湖多維動(dòng)態(tài)信息監(jiān)測(cè)能力，建設(shè)河湖管理保護(hù)智能監(jiān)控中心，加強(qiáng)河湖管理數(shù)據(jù)信息安全建設(shè)；推動(dòng)形成“天上看、地上查、河上巡、網(wǎng)上管、可視化、動(dòng)態(tài)化、智能判、反應(yīng)快”的立體化監(jiān)管體系，全面提升河湖管理保護(hù)智能化水平。

（4）建設(shè)社會(huì)河湖。貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，堅(jiān)持“河湖為社會(huì)、社會(huì)衛(wèi)河湖”的社會(huì)河湖建設(shè)思路，促進(jìn)自然良性循環(huán)與社會(huì)良性循環(huán)雙輪互動(dòng)態(tài)勢(shì)形成，以人為本、服務(wù)社會(huì)、依靠社會(huì)，鼓勵(lì)社會(huì)力量做“河湖守衛(wèi)者”，提升全民自發(fā)、自覺、自為地保護(hù)河湖、愛護(hù)生態(tài)的內(nèi)生動(dòng)力，推動(dòng)形成民有、民享、民治的河湖管理保護(hù)全民共治共享格局。加強(qiáng)河湖管理保護(hù)法規(guī)制度宣傳，開展河湖管理保護(hù)基礎(chǔ)知識(shí)教育，加大河湖管理保護(hù)先進(jìn)表彰獎(jiǎng)勵(lì)，推動(dòng)社會(huì)力量參與河湖管理保護(hù)，傳承弘揚(yáng)黃河水文化講好水故事，將中國(guó)特色社會(huì)主義、黃河水文化、民族特色文化有機(jī)結(jié)合，堅(jiān)定文化自信，以文潤(rùn)水。

4 結(jié)語

2020年6 月，習(xí)近平總書記視察寧夏時(shí)明確指示要“努力建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)”，賦予了寧夏新的時(shí)代重任、寄予了寧夏人民殷切期望，為建設(shè)美麗新寧夏注入了強(qiáng)大動(dòng)力、提供了重大機(jī)遇。保護(hù)黃河義不容辭，治理黃河責(zé)無旁貸，寧夏要充分利用新時(shí)期國(guó)家重大戰(zhàn)略部署、行業(yè)發(fā)展指南帶來的大好機(jī)遇，做好“十四五”期間的全區(qū)河湖管理保護(hù)工作，堅(jiān)定走好建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)之路，在“共同抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理”的黃河時(shí)代大合唱中奏響寧夏樂章。

作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，因其作用和特點(diǎn)，河湖管理保護(hù)規(guī)劃的編制工作需要守正更需要?jiǎng)?chuàng)新，需要總結(jié)更需要思考，需要回顧更需要展望。形成正確而清晰的規(guī)劃思路、構(gòu)建自洽而符實(shí)的邏輯框架，既是規(guī)劃編制工作的重要內(nèi)容和基本前提，也是規(guī)劃編制工作的難點(diǎn)之一，綱舉目張，執(zhí)本末從，必須重視，值得探究。