政策科學(xué)范式下智慧城市政策文本量化及演進(jìn)歷程研究*

毛 超 岳奧博

(重慶大學(xué)管理科學(xué)與房地產(chǎn)學(xué)院 重慶 400044)

我國(guó)于2011年開(kāi)始啟動(dòng)智慧城市的規(guī)劃布局，各部委先后發(fā)布了智慧城市發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)并推動(dòng)試點(diǎn)城市建設(shè)。截至2020年4月，國(guó)內(nèi)智慧城市試點(diǎn)數(shù)量累計(jì)已達(dá)749個(gè)，進(jìn)入以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為標(biāo)志的智慧城市快速發(fā)展時(shí)期[1]。但隨著發(fā)展規(guī)模不斷擴(kuò)張，智慧城市在部分地區(qū)的建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)了諸如發(fā)展主線(xiàn)偏離和失焦、重復(fù)建設(shè)以及配套制度滯后等問(wèn)題[2]。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)有賴(lài)于政策的有序調(diào)控和引導(dǎo)，智慧城市健康發(fā)展亦是如此。智慧城市建設(shè)的有序性不僅依賴(lài)政策制定者的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)，更是取決于良好的發(fā)展環(huán)境以及政策手段的科學(xué)合理運(yùn)用。然而，諸多學(xué)者指出當(dāng)前面向智慧城市建設(shè)的政策導(dǎo)向模糊性[3-4]、本土化區(qū)域特色的缺失以及缺乏自下而上的組織方法與參與方案[5]。這也正是說(shuō)明了智慧城市的建設(shè)尚處于初級(jí)階段，亟需明確既有政策的意圖導(dǎo)向、工具手段及其演進(jìn)歷程，為政策體系的健全提供理論依據(jù)。

對(duì)智慧城市政策的相關(guān)研究進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，國(guó)外相關(guān)文獻(xiàn)多集中在智慧城市建設(shè)中政策作用的論證[6-7]、單個(gè)智慧城市政策文本的剖析[8]，尚未對(duì)智慧城市政策文本進(jìn)行系統(tǒng)性分析。相較而言，國(guó)內(nèi)對(duì)智慧城市政策文本分析則更為完善。學(xué)者們聚焦于政策概覽[9-10]、政策工具[11]、單一主線(xiàn)的演進(jìn)[12]展開(kāi)了深入的研究。但梳理現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，雖然當(dāng)前學(xué)界對(duì)智慧城市的研究涉及面廣，但對(duì)智慧城市政策的研究尤其是圍繞政策文本展開(kāi)的量化分析仍然匱乏，且對(duì)于各個(gè)時(shí)期我國(guó)智慧政策的基本特征、發(fā)文機(jī)構(gòu)、組織構(gòu)型以及演進(jìn)邏輯等方面的闡述仍顯不足，這為本文的進(jìn)行提供了可能的突破空間。

作為智慧城市建設(shè)發(fā)展的核心要件，政策主體、政策客體和政策工具等信息均內(nèi)化于政策文本之中[13]，深入地挖掘智慧城市政策文本隱含的內(nèi)容，并在此過(guò)程中明晰政策效力、政策工具類(lèi)型以及政策演進(jìn)階段對(duì)實(shí)現(xiàn)智慧城市政策的擴(kuò)展性與兼容性，具有重要的研究意義。作為政策常見(jiàn)的表現(xiàn)形式[14]，政策演進(jìn)過(guò)程或具有激進(jìn)性或僅是對(duì)既有政策的漸進(jìn)式調(diào)整。那么，國(guó)內(nèi)智慧城市政策是如何演進(jìn)的？彼時(shí)學(xué)者多用沖突導(dǎo)向理論來(lái)解釋該過(guò)程[15]，這種理論聚焦于沖突與權(quán)利，并將政策演進(jìn)現(xiàn)象歸因于政府對(duì)社會(huì)壓力的反應(yīng)。從政策演進(jìn)視角看，近年來(lái)我國(guó)智慧城市發(fā)展所呈現(xiàn)的熱潮與降溫交替是否意味著出現(xiàn)了政策的多樣化變遷？其建設(shè)的過(guò)程究竟是供給主導(dǎo)、需求主導(dǎo)抑或是從發(fā)展環(huán)境中衍生出的產(chǎn)物？要回答這些問(wèn)題，須將視野置于智慧城市政策發(fā)展全過(guò)程，審視智慧城市演進(jìn)路徑。鑒于此，本文將政策內(nèi)容、政策組織構(gòu)型、政策效力統(tǒng)一于政策科學(xué)研究的三維框架中，在不受既有理論限制的情況下，尋求從單一視角向多維視角的拓展，從演繹視角向歸納視角的轉(zhuǎn)變。以豐富、翔實(shí)的政策文本作為依據(jù)，利用Python、Gephi等工具手段，對(duì)智慧城市政策進(jìn)行文本挖掘與量化分析，這一工作有助于彌補(bǔ)政策解讀主觀(guān)性和不確定性的缺陷，力求從宏觀(guān)上把握中國(guó)智慧城市政策表達(dá)、政策效力和階段演進(jìn)。

1 研究設(shè)計(jì)

1.1政策樣本選擇由于我國(guó)城市區(qū)域差異較大，經(jīng)濟(jì)水平、信息化建設(shè)基礎(chǔ)等要素稟賦異質(zhì)化特征明顯，智慧城市發(fā)展階段各不相同。為保證研究設(shè)計(jì)的合理性，本文不以政策樣本的全景式覆蓋為目的，僅聚焦于國(guó)家層面出臺(tái)的智慧城市相關(guān)政策。由此，本文以2011年1月1日至2020年10月1日為研究窗口，在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)以及國(guó)家發(fā)改委、工信部等與城市建設(shè)相關(guān)的政府網(wǎng)站中，以“智慧城市”為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索，經(jīng)過(guò)篩選整理后共獲取203份由國(guó)務(wù)院及各部委出臺(tái)的智慧城市相關(guān)政策文件。選取的智慧城市相關(guān)政策共來(lái)源于54個(gè)機(jī)構(gòu)和部門(mén)，政策文本發(fā)布形式組成見(jiàn)表1。

表1 智慧城市政策發(fā)布形式

從表1可以看出，由國(guó)務(wù)院及其下屬各機(jī)構(gòu)等發(fā)布的部門(mén)規(guī)范性文件、部門(mén)工作性文件，占發(fā)文總數(shù)的比重高達(dá)96.1%。其中，由國(guó)務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件占發(fā)文總數(shù)為39份，占比達(dá)19.21%，這些文件都是級(jí)別較高的綱領(lǐng)性文件，統(tǒng)領(lǐng)智慧城市發(fā)展的基本方向。

1.2政策樣本編碼為便于后續(xù)對(duì)選取的政策文本進(jìn)行梳理分析，研究將政策文本中的具體政策條款作為基本分析單元。按照“發(fā)文年份—政策發(fā)文序號(hào)”的方式進(jìn)行逐條編碼，對(duì)智慧城市政策工具類(lèi)型及其政策效力進(jìn)行識(shí)別與量化。形成如表2所示的涵蓋203份智慧城市政策樣本的編碼表。

表2 智慧城市政策樣本編碼表

例如，編碼“2014-16”是表示在2014年發(fā)布的第16份與智慧城市相關(guān)的政策文件。有關(guān)政策工具標(biāo)識(shí)方法和政策效力(TFE)計(jì)算原理，后文會(huì)進(jìn)行詳細(xì)介紹，此處暫不展開(kāi)說(shuō)明。最后，為確保政策文本編碼的可信度，研究邀請(qǐng)兩位從事智慧城市相關(guān)研究的研究生分別對(duì)選取的政策樣本進(jìn)行獨(dú)立編碼檢驗(yàn)，如果編碼結(jié)果與原有編碼結(jié)果一致，則標(biāo)記為“1”，否則標(biāo)記為“0”。經(jīng)計(jì)算，兩位研究生檢驗(yàn)結(jié)果的一致性程度分別為88.7%和82.9%，均大于80%，表明政策文本的編碼結(jié)果可被接受。

1.3研究框架構(gòu)建政策科學(xué)是一門(mén)關(guān)于政策規(guī)劃制定、評(píng)價(jià)政策實(shí)施結(jié)果及效果預(yù)測(cè)的學(xué)科。而作為一種研究范式，政策科學(xué)又被視作研究政策演變過(guò)程的最關(guān)鍵的途徑[13]。隨著公共政策研究漸趨深入，為彌補(bǔ)政策解讀主觀(guān)性和不確定性的缺陷，近年來(lái)政策文本量化研究已成為政策科學(xué)領(lǐng)域新興的話(huà)題。政策內(nèi)容[16]、政策組織構(gòu)型[17]和政策效力[18]是政策文本量化分析的主要著力點(diǎn)。而在政策科學(xué)理論的奠基人拉斯韋爾看來(lái)，只有將政策作用及發(fā)展過(guò)程進(jìn)行多維建構(gòu)分析，才能做到政策研究的科學(xué)化[19]。由此，研究將政策內(nèi)容分析、政策效力分析和政策組織構(gòu)型三個(gè)維度統(tǒng)一于智慧城市政策科學(xué)分析框架(見(jiàn)圖1)，以期科學(xué)地分析智慧城市政策的文本內(nèi)涵與演進(jìn)趨勢(shì)。

圖1 智慧城市政策三維分析框架

其中，政策內(nèi)容分析主要關(guān)注政策主體、政策客體、政策工具等要點(diǎn)。在政策組織構(gòu)型方面，主要指發(fā)文機(jī)構(gòu)間復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。特別是不同政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的政策，更能凸顯政府部門(mén)對(duì)智慧城市建設(shè)的重視程度。于政策效力而言，借鑒已有研究，本文建立政策力度、政策目標(biāo)、政策措施、政策反饋、政策監(jiān)督的五維政策效力量化模型，以量化分析智慧城市各政策文本的內(nèi)容強(qiáng)度和影響力。

2 政策文本量化分析

2.1政策內(nèi)容分析政策內(nèi)容分析是一種規(guī)范化的研究方法，其分析結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性很大程度上取決于方法和過(guò)程的規(guī)范性。一般而言，針對(duì)單個(gè)政策文本的內(nèi)容分析多采用政策工具、政策主體、政策客體分析三個(gè)分析維度[20]。

2.1.1 政策工具 既有研究對(duì)政策工具的分類(lèi)思路多依據(jù)羅伊·羅斯韋爾等人的思路展開(kāi)，基于政策對(duì)技術(shù)產(chǎn)生影響的維度差異，他們將技術(shù)創(chuàng)新政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型[21]。具體來(lái)說(shuō)，除了三種類(lèi)型的政策工具，每類(lèi)政策工具又包含多種分類(lèi)方式。在政策制定的過(guò)程中，政府機(jī)構(gòu)可以根據(jù)目標(biāo)規(guī)劃和施政對(duì)象靈活選擇不同的工具類(lèi)型，以助推智慧城市的發(fā)展步伐。同樣，對(duì)政策工具的合理分類(lèi)將是政策內(nèi)容分析的關(guān)鍵步驟?；诹_斯韋爾等人的分類(lèi)，研究構(gòu)建了包含供給型、環(huán)境型和需求型三種政策工具類(lèi)型和科技信息支持、公共服務(wù)以及鼓勵(lì)宣傳等14種政策工具的分析框架。政策工具分類(lèi)及其具體含義見(jiàn)表3。

表3 政策工具分類(lèi)及其定義

三種政策工具類(lèi)型對(duì)于智慧城市建設(shè)的作用路徑如圖2所示。其中，供給型工具的作用主要表現(xiàn)在政策對(duì)智慧城市發(fā)展的推動(dòng)力，即通過(guò)科技信息支持、資金以及人員投入等方面的支持可直接擴(kuò)大供給，推動(dòng)智慧城市的建設(shè)步伐。環(huán)境型政策工具的主要作用表現(xiàn)為改善外部環(huán)境對(duì)智慧城市建設(shè)的影響。政府可以通過(guò)目標(biāo)規(guī)劃、財(cái)稅金融等政策的制定，為智慧城市的發(fā)展提供有利的政策環(huán)境，間接影響并促進(jìn)智慧城市的建設(shè)步伐。需求型工具的推動(dòng)作用主要表現(xiàn)為政策對(duì)智慧城市的拉動(dòng)力，是指政府通過(guò)采購(gòu)、國(guó)際交流合作以及鼓勵(lì)示范等措施刺激市場(chǎng)需求，從而拉動(dòng)智慧城市的建設(shè)。

圖2 政策工具對(duì)智慧城市發(fā)展的作用方式

基于前文分類(lèi)思路，研究對(duì)智慧城市政策所涉及的政策工具進(jìn)行頻次統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如圖3所示?？梢钥闯?，發(fā)文數(shù)量呈現(xiàn)出先增后減再增的趨勢(shì)，且在2016年智慧城市政策數(shù)量最多，為45份。2015年和2017年次之，分別為33份和28份。從政策工具類(lèi)型來(lái)看，在智慧城市起步階段，政策工具以環(huán)境型和需求型占據(jù)多數(shù)，且前者占比最大。這說(shuō)明了智慧城市的發(fā)展肇始于城市建設(shè)管理迫切需求。此后，供給型政策工具逐漸占據(jù)多數(shù)，并在2016年供給型政策工具的數(shù)量達(dá)到頂峰，為21份。環(huán)境型政策工具從2013年開(kāi)始，在發(fā)文總量中所占比例一直保持了較為穩(wěn)定的水平。此外，研究期內(nèi)需求型政策工具的占比最少，作為智慧城市建設(shè)的源動(dòng)力，需求型政策工具的缺乏將導(dǎo)致智慧城市建設(shè)的拉動(dòng)力匱乏，使得智慧城市發(fā)展的后勁不足。

圖3 智慧城市政策工具類(lèi)型使用頻次統(tǒng)計(jì)

2.1.2 政策主體 政策主體方面，研究選取的203份智慧城市政策共來(lái)源于54個(gè)機(jī)構(gòu)和部門(mén)。如圖4所示，發(fā)文主體排名前5的機(jī)構(gòu)依次是：國(guó)務(wù)院(39份)、國(guó)家發(fā)改委(38份)、工信部(30份)、國(guó)家測(cè)繪地信局(29份)、住建部(27份)。上述5個(gè)部門(mén)中除了國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委這類(lèi)國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)以及統(tǒng)籌規(guī)劃類(lèi)政府部門(mén)，其余機(jī)構(gòu)均為直接涉及智慧城市建設(shè)的各主管部門(mén)。此外，科技部、教育部、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委發(fā)文數(shù)量均超過(guò)10份。

圖4 智慧城市政策發(fā)文主體數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

2.1.3 政策客體 政策客體(目標(biāo))是政策文本主題的集中體現(xiàn)。為了突出智慧城市政策的主要目標(biāo)指向，明晰智慧城市政策工具使用特征。在分析“政策工具”和“政策主體”維度后，將數(shù)據(jù)庫(kù)編碼表與二維分析框架結(jié)合，進(jìn)行智慧城市政策文本的整合分析。得到如圖5所示的智慧城市政策客體——政策工具二維矩陣。

圖5 智慧城市政策客體—政策工具二維矩陣圖

由圖5可知，在203份政策文本中，面向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)布政策占比最高，其次為具體產(chǎn)業(yè)、城市建設(shè)、科技創(chuàng)新等。在政策工具使用方面，除人才培養(yǎng)、社會(huì)民生和政務(wù)服務(wù)涉及部分政策工具類(lèi)型，其余政策文件均覆蓋三種政策工具類(lèi)型。具體到不同施政客體，政策工具使用的類(lèi)型存在一定差異。其中，面向基礎(chǔ)設(shè)施、具體產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新等客體，政府部門(mén)更傾向于供給型政策工具的使用，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、科技以及產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展以助推智慧城市建設(shè)步伐。在環(huán)境型政策工具方面，以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、城市建設(shè)和社會(huì)民生為代表的政策客體對(duì)此類(lèi)工具使用頻率較高，反映出標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的完善程度、公眾的認(rèn)可程度等內(nèi)容是營(yíng)造智慧城市良好發(fā)展環(huán)境的關(guān)鍵抓手[22]。值得注意的是，與其他施政對(duì)象政策工具覆蓋多樣化的特征相比，以人才培養(yǎng)、社會(huì)民生、政務(wù)服務(wù)三個(gè)客體所使用的政策工具類(lèi)型相對(duì)單一。其中，與人才培養(yǎng)相關(guān)的政策工具多集中在供給維度，環(huán)境和需求則尚未涉及，這表明現(xiàn)有政策缺乏面向智慧城市人才的培養(yǎng)、發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化等要點(diǎn)的布局。社會(huì)民生方面使用的政策工具在供給和環(huán)境類(lèi)型分布較為均勻，但是需求則并未出現(xiàn)。這反映出相關(guān)政策在社會(huì)民眾間的普及覆蓋不廣、力度不足，尚需進(jìn)一步通過(guò)多樣化宣傳渠道對(duì)智慧城市予以普及推廣，從需求端拉動(dòng)智慧城市建設(shè)的進(jìn)程。

2.2政策組織構(gòu)型政策發(fā)布由于常涉及體制改革、財(cái)政稅收、人力資源等多方面內(nèi)容，僅依靠行政主管部門(mén)或單個(gè)機(jī)構(gòu)的力量，很難制定出科學(xué)、合理的政策。因此，對(duì)發(fā)文機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)互動(dòng)關(guān)系以及協(xié)同狀態(tài)進(jìn)行分析，可以更為清晰地探究隱含在政策文本背后的政策組織構(gòu)型，有助于形成政策合力。鑒于此，圍繞政策主體分析這一主題，研究借助Gephi9.1軟件對(duì)智慧城市政策發(fā)文主體間的組織構(gòu)型進(jìn)行可視化分析，以梳理發(fā)文機(jī)構(gòu)間的互動(dòng)關(guān)系及協(xié)同狀態(tài)。

2.2.1 政策主體 為了突出重要的發(fā)文機(jī)構(gòu)，研究借助Gephi軟件中自帶的Pageranks算法(Pageranks算法是一種根據(jù)節(jié)點(diǎn)之間的鏈接關(guān)系對(duì)節(jié)點(diǎn)的重要性進(jìn)行評(píng)分的算法)，對(duì)發(fā)文機(jī)構(gòu)的重要程度進(jìn)行了排序，并以排名前10位為標(biāo)準(zhǔn)，篩選出了核心子網(wǎng)絡(luò)。如表4所示，智慧城市核心發(fā)文機(jī)構(gòu)前10位依次為：國(guó)家發(fā)改委、工信部、國(guó)家測(cè)繪地信局、財(cái)政部、住建部、科技部、商務(wù)部、教育部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委。此外，為了對(duì)54個(gè)發(fā)文機(jī)構(gòu)的特征進(jìn)行分類(lèi)，研究利用模塊化算法(Modularity_Class是根據(jù)節(jié)點(diǎn)之間的鏈接關(guān)系對(duì)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行歸類(lèi)的算法)對(duì)節(jié)點(diǎn)類(lèi)型進(jìn)行識(shí)別，進(jìn)而將其歸為不同的類(lèi)別?？梢园l(fā)現(xiàn)，發(fā)文機(jī)構(gòu)共被分為3類(lèi)。其中除教育部、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委各自獨(dú)立一個(gè)類(lèi)別以外，其他8個(gè)發(fā)文機(jī)構(gòu)可歸同一類(lèi)型。

表4 智慧城市政策核心發(fā)文機(jī)構(gòu)前10位

2.2.2 發(fā)文類(lèi)型 除了前文中所提到的政策發(fā)布形式外，發(fā)文類(lèi)型還應(yīng)包括發(fā)文主體合作情況，多機(jī)構(gòu)合作發(fā)文的數(shù)量可以表征智慧城市建設(shè)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的地位。分析發(fā)現(xiàn)，所搜集的203份智慧城市政策文本中，單獨(dú)發(fā)文的政策數(shù)量為169份，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量為34份。如圖6所示，研究周期內(nèi)獨(dú)立發(fā)文的數(shù)量明顯多于合作發(fā)文的數(shù)量。其中，獨(dú)立發(fā)文最多的機(jī)構(gòu)為國(guó)家測(cè)繪地信局。長(zhǎng)期以來(lái)，該部門(mén)圍繞智慧城市大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)與人員培訓(xùn)面向機(jī)構(gòu)內(nèi)部出臺(tái)了大量政策，但與其他機(jī)構(gòu)的互動(dòng)較少，不利于政策合力的形成。合作發(fā)文及牽頭發(fā)文最多的機(jī)構(gòu)為國(guó)家發(fā)改委，這可能是由發(fā)改委所固有統(tǒng)籌規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)的部門(mén)屬性決定的。值得注意的是，在智慧城市建設(shè)熱潮降溫過(guò)后[23-24]，自2018年開(kāi)始，智慧城市相關(guān)政策的機(jī)構(gòu)合作發(fā)文數(shù)量逐年升高。細(xì)究其緣由，一方面，這可能是智慧城市建設(shè)步伐越走向深入，就越需要科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)和全面系統(tǒng)的建設(shè)方案，單一職能政府部門(mén)無(wú)法進(jìn)行全景式的政策規(guī)劃和設(shè)計(jì)；另一方面，涉及多領(lǐng)域的建設(shè)方案需多部門(mén)開(kāi)展緊密且有效合作，以形成政策合力。

圖6 智慧城市政策發(fā)文類(lèi)型對(duì)比圖

2.2.3 合作網(wǎng)絡(luò) 在與智慧城市建設(shè)相關(guān)的多主體合作網(wǎng)絡(luò)中，隨著政府體制改革不斷深入及城市建設(shè)囊括范圍愈發(fā)廣泛，政府部門(mén)間的合作關(guān)系也因政府機(jī)構(gòu)改革和建設(shè)實(shí)際需求變遷而不斷變化。研究基于發(fā)文機(jī)構(gòu)合作情況，構(gòu)建發(fā)文機(jī)構(gòu)共現(xiàn)矩陣，構(gòu)建借助可視化分析軟件對(duì)政策發(fā)文主體間動(dòng)態(tài)合作關(guān)系進(jìn)行圖譜化呈現(xiàn)，如圖7所示。

圖7 智慧城市政策發(fā)文機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)圖

結(jié)果表明，國(guó)家發(fā)改委為智慧城市相關(guān)政策發(fā)文網(wǎng)絡(luò)的核心節(jié)點(diǎn)，且以國(guó)家發(fā)改委、工信部、商務(wù)部、住建部、財(cái)政部、科技部為主體的核心網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)形態(tài)已基本形成。圖7中，節(jié)點(diǎn)間鏈接路徑的寬度表征機(jī)構(gòu)合作緊密程度，可以看出國(guó)家發(fā)改委與工信部、科技部之間的合作關(guān)系最為緊密?？萍疾?、工信部雖然是負(fù)責(zé)國(guó)家層面科技創(chuàng)新和信息化建設(shè)的主要部門(mén)，但因特定職能部門(mén)的政策資源調(diào)動(dòng)能力有限，唯有與發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部等此類(lèi)綜合管理部門(mén)以及財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)管理部門(mén)合作，方能彌補(bǔ)自身行政權(quán)力的不足，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)綜合發(fā)揮多種政策工具的效果。

2.3政策效力分析政策效力是政策文本的內(nèi)容強(qiáng)度和影響力集中體現(xiàn)[18]。結(jié)合智慧城市建設(shè)的特征，研究建立政策力度、政策目標(biāo)、政策措施、政策反饋、政策監(jiān)督的智慧城市政策效力的5維量化模型。如表5所示，政策力度P用于反映智慧城市政策的影響力大小，其值取決于政策發(fā)布部門(mén)級(jí)別；政策目標(biāo)G用于衡量政策與智慧城市的相關(guān)性，政策內(nèi)容與智慧城市聯(lián)系越密切，分值越高；政策措施M代表了政策文本中智慧城市建設(shè)相關(guān)措施的詳盡程度，給出的措施越具體，得分越高；政策反饋F和政策監(jiān)督S分別代表在政策執(zhí)行過(guò)程中是否存在反饋和監(jiān)督機(jī)制。

表5 智慧城市政策效力量化模型

參照已有研究[18，25]，建立智慧城市政策效力量化模型，計(jì)算原理如式(1)所示。

(1)

式中：i是發(fā)布年份；n為第i年頒布的政策總數(shù)；j代表第i年頒布的第j項(xiàng)政策；Pj、Gj、Mj、Fj、Sj分別代表j政策的力度、目標(biāo)、措施、反饋、監(jiān)督分值；TFEi為第i年的年度政策效力。

智慧城市年度政策效力值及階段平均效率值變化趨勢(shì)如圖8所示。可以看出，總體上智慧城市政策效力呈現(xiàn)先上升達(dá)峰，后下降并保持基本穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)。在2016年年度政策效力達(dá)到峰值，為434。此外，在變化趨勢(shì)圖中有兩個(gè)階段政策的效力值變化最為顯著，即2014-2015年及2016-2017年?；厮菡邤?shù)據(jù)庫(kù)發(fā)現(xiàn)，在2014年8月，國(guó)家發(fā)改委、工信部等八部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，意見(jiàn)明確了智慧城市建設(shè)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)及具體內(nèi)容，提高了各級(jí)政府對(duì)智慧城市的關(guān)注度及建設(shè)的信息，使得智慧城市發(fā)文數(shù)量急劇上升。而2016年以后，國(guó)家層面更為注重智慧城市建設(shè)的務(wù)實(shí)推動(dòng)，并加強(qiáng)了對(duì)其建設(shè)過(guò)程及建成水平的評(píng)價(jià)監(jiān)控，對(duì)智慧城市的發(fā)展指向愈發(fā)明確。因此，該時(shí)期的智慧城市政策發(fā)文數(shù)量及效力均大幅下降，一定程度上映射出了建設(shè)熱潮退卻后的冷效應(yīng)。通過(guò)分析政策效力變化關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，政策效力在短期內(nèi)大幅波動(dòng)是由于標(biāo)志性政策及其配套政策的大量發(fā)行，政策聚集使政策效力在短期內(nèi)達(dá)到峰值。而由于政策具有時(shí)效性，隨著時(shí)間不斷推移，配套政策數(shù)量逐漸減少，政策效力也隨之降低。

圖8 智慧城市政策效力變化趨勢(shì)圖

3 政策演進(jìn)階段分析

基于上述研究成果，結(jié)合政策數(shù)量、政策工具類(lèi)型、政策效力的階段性表現(xiàn)特征。本文認(rèn)為，以2014年、2016年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，可將我國(guó)智慧城市政策演進(jìn)歷程劃分為3個(gè)發(fā)展階段。具體演進(jìn)階段分析如下：

3.1內(nèi)需拉動(dòng)下的初步確立階段在初步確立階段智慧城市相關(guān)政策的特征體現(xiàn)為：嘗試與探索。此階段的智慧城市政策多以國(guó)務(wù)院、國(guó)家測(cè)繪地信局以及住建部為主要發(fā)文主體。且均為獨(dú)立發(fā)文，尚未出現(xiàn)多部門(mén)協(xié)作推動(dòng)智慧城市建設(shè)的現(xiàn)象。政策的應(yīng)用場(chǎng)景主要面向城市建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求。回溯政策文本發(fā)現(xiàn)，該時(shí)期的政策主題詞聚焦于城市、建設(shè)、信息、發(fā)展、實(shí)施，這一定程度上反映出政策文件中對(duì)于智慧城市建設(shè)的迫切和必要性。為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，該階段出臺(tái)了以需求型政策工具為主的政策文件，包括針對(duì)社會(huì)民眾的科普宣傳和面向下級(jí)政府部門(mén)開(kāi)展的智慧城市示范試點(diǎn)工程，多維度進(jìn)行智慧城市建設(shè)的宣傳引導(dǎo)。

圖9 智慧城市政策演進(jìn)歷程

3.2供給驅(qū)動(dòng)下的快速發(fā)展階段在快速發(fā)展階段智慧城市相關(guān)政策的特征體現(xiàn)為：推動(dòng)與發(fā)展。此階段的智慧城市政策多以國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院以及國(guó)家測(cè)繪地信局為主要發(fā)文主體。且發(fā)文情況由獨(dú)立發(fā)文逐漸向合作發(fā)文轉(zhuǎn)變。政策的實(shí)施以面向信息技術(shù)支持的供給型政策工具為主。應(yīng)用場(chǎng)景主要面向城市建設(shè)過(guò)程、治理過(guò)程的海量數(shù)據(jù)存儲(chǔ)與處理以及信息化技術(shù)的使用?；厮菡呶谋究梢园l(fā)現(xiàn)，經(jīng)歷第一階段智慧城市發(fā)展目標(biāo)的初步確立后，無(wú)論是從試點(diǎn)數(shù)量或是建設(shè)規(guī)模，智慧城市的建設(shè)均取得了較為積極進(jìn)展，但同時(shí)也暴露出體制機(jī)制創(chuàng)新滯后、盲目跟風(fēng)建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)安全隱患和風(fēng)險(xiǎn)突出等問(wèn)題，亟待加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)?；趩?wèn)題導(dǎo)向，2014年9月，八部委聯(lián)合印發(fā)《促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出國(guó)家層面的智慧城市發(fā)展的總體方向和建設(shè)重點(diǎn)，并明確提出了我國(guó)智慧城市建設(shè)的一些基礎(chǔ)性和共性的要求，樹(shù)立了智慧城市建設(shè)通用的行為準(zhǔn)則。

3.3合作推動(dòng)下的內(nèi)涵式升級(jí)階段在內(nèi)涵式升級(jí)階段智慧城市相關(guān)政策的特征體現(xiàn)為：務(wù)實(shí)與轉(zhuǎn)型。此階段的智慧城市相關(guān)政策多以工信部、國(guó)家發(fā)改委和住建部為主要發(fā)文主體。政策發(fā)文類(lèi)型逐步由獨(dú)立發(fā)文轉(zhuǎn)向合作發(fā)文。政策類(lèi)型以供給型政策工具和面向多元主體協(xié)作的環(huán)境型政策工具為主。應(yīng)用場(chǎng)景主要面向城市治理的平臺(tái)搭建與面向公眾服務(wù)的場(chǎng)景應(yīng)用。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)期的建設(shè)，該時(shí)期智慧城市的政策關(guān)注點(diǎn)逐步從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)用服務(wù)，由規(guī)劃設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向評(píng)價(jià)引導(dǎo)。而后通過(guò)評(píng)價(jià)工作來(lái)加強(qiáng)對(duì)規(guī)范的管理，通過(guò)評(píng)價(jià)的結(jié)果來(lái)促進(jìn)整改的落實(shí)，用以務(wù)實(shí)推動(dòng)智慧城市的健康發(fā)展。此外，較之前一階段的政策重心，該時(shí)期的政策焦點(diǎn)的變動(dòng)一定程度上反映出中央各部門(mén)對(duì)智慧城市建設(shè)過(guò)程的把控和糾正。說(shuō)明我國(guó)智慧城市建設(shè)開(kāi)始趨于更加注重以應(yīng)用服務(wù)為中心的智慧城市體系的建設(shè)，強(qiáng)化民眾的主體地位，鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)展基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性、前沿性智慧城市數(shù)據(jù)信息平臺(tái)相關(guān)研究，提高社會(huì)對(duì)智慧城市建設(shè)的主動(dòng)意識(shí)、行動(dòng)能力和參與度。

4 結(jié) 語(yǔ)

圍繞智慧城市政策文本這一主題，研究依托2011-2020年203份政策文本數(shù)據(jù)，運(yùn)用多種量化政策分析工具對(duì)智慧城市的政策內(nèi)容、組織構(gòu)型以及政策效力進(jìn)行分析，以科學(xué)、系統(tǒng)地梳理智慧城市政策演進(jìn)歷程，為政策制定者調(diào)整未來(lái)政策的發(fā)展方向提供理論基礎(chǔ)。研究結(jié)論包括：a.將政策內(nèi)容、組織構(gòu)型、政策效力統(tǒng)一于系統(tǒng)的政策演進(jìn)理論框架下，實(shí)現(xiàn)了質(zhì)性的公共政策分析與量化的政策文本研究的相互印證，支撐了對(duì)智慧城市政策演進(jìn)歷程的經(jīng)驗(yàn)性判斷；b.不同的政策工具分類(lèi)背后反映了政策制定者對(duì)智慧城市建設(shè)的認(rèn)知邏輯，研究提出了智慧城市政策工具與政策客體(目標(biāo))的二維矩陣分類(lèi)，將政策客體與政策工具進(jìn)行了深入的對(duì)話(huà)有助于影響并引導(dǎo)政策制定者的政策理念與政策思維的不斷完善；c.就整體而言，中央層面的智慧城市政策制定偏向于對(duì)環(huán)境型和供給型政策工具的運(yùn)用。這說(shuō)明中央政府更傾向于采用直接擴(kuò)大供給和間接影響的策略加快智慧城市的建設(shè)步伐，但需求型政策工具尚未得到應(yīng)有的重視，工具的運(yùn)用存在不同程度的過(guò)溢、不足或缺失?；诖耍谖磥?lái)的智慧城市規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，政府部門(mén)應(yīng)更加科學(xué)、合理地利用政策這一觸媒，因地制宜，精準(zhǔn)施策。深度發(fā)揮政策工具對(duì)智慧城市建設(shè)的引導(dǎo)與調(diào)控的作用，從而更好地執(zhí)行智慧城市政策，促進(jìn)政策效果的發(fā)揮。