澳大利亞強化“五眼聯(lián)盟”合作分析*

王彥飛 凌勝利

(1.清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院國際關(guān)系學(xué)系 北京 100084；2.外交學(xué)院國際關(guān)系研究所 北京 100037)

近年來，“五眼聯(lián)盟”(Five Eyes)的合作日益密切，五國開始在許多議題上采取一致立場。澳大利亞是該機制成員中較為積極的一方，不斷強化在該機制中的合作，并對華采取強硬立場。2016年以來，澳大利亞轉(zhuǎn)變對華政策，中澳關(guān)系不斷惡化。澳大利亞在華為、香港、新疆等敏感涉華議題上頻繁利用“五眼聯(lián)盟”發(fā)表聲明，反映出其正在利用這一平臺對華施壓外交壓力。在當(dāng)前中美戰(zhàn)略競爭激化的大背景下，拜登時期澳大利亞利用“五眼聯(lián)盟”對華施壓的政策和舉措尤其值得關(guān)注和深入研究。選擇這一問題進行探討，可以更好地理解澳大利亞乃至以美國為首的西方國家對華戰(zhàn)略的行動邏輯和演變趨勢，并對處理中澳乃至中美關(guān)系具有重要作用。

1 “五眼聯(lián)盟”的緣起、演變及澳大利亞的參與

“五眼”(即Five Eyes)一詞產(chǎn)生于情報交換的過程中，被傳遞的情報會被指定級別和哪些“眼睛”可以看到，比如“最高機密—加拿大親啟”(Top Secret-Canadian Eyes Only)。久而久之，“五眼”就成為一種通用的速記形式[1]。“五眼聯(lián)盟”最先由英美兩國出于開展情報合作的目的發(fā)起，主要由美國主導(dǎo)，至今已有70多年的歷史，期間歷經(jīng)了多次職能調(diào)整。

20世紀(jì)40年代，英美兩國出于對抗法西斯集團的戰(zhàn)爭需要開展了情報合作，以推動二戰(zhàn)取得勝利。英美當(dāng)時以戰(zhàn)時協(xié)議和條約的形式將兩國的合作機制固定下來，這為其之后的合作推進奠定了基礎(chǔ)。二戰(zhàn)結(jié)束后，“五眼聯(lián)盟”經(jīng)歷第一次職能調(diào)整。隨著美蘇兩大陣營對抗升級，美國為了合力應(yīng)對蘇聯(lián)威脅，對“五眼聯(lián)盟”進行了擴員，加拿大于1948年加入，澳大利亞和新西蘭則于1956年加入。這一階段“五眼聯(lián)盟”主要是服務(wù)于冷戰(zhàn)對抗的安全合作機制。

冷戰(zhàn)時期，澳大利亞在“五眼聯(lián)盟”中主要扮演美國追隨者的角色。二戰(zhàn)后澳大利亞出于保障自身安全的需要，急切希望美國能夠為其提供安全保障。1951年9月，《澳新美安全條約》的簽訂標(biāo)志著美國和澳大利亞、新西蘭聯(lián)盟關(guān)系的正式形成。1954年9月，澳大利亞等國簽訂《東南亞集體防務(wù)條約》，1955年“東南亞條約組織”正式成立，該組織雖然是以“東南亞”命名，但其中8個成員國中只有2個位于東南亞。該組織鞏固了美澳聯(lián)盟關(guān)系，也為澳大利亞介入地區(qū)安全事務(wù)提供了機會，美澳新情報合作關(guān)系也開始建立。澳大利亞依托“五眼聯(lián)盟”等合作機制，在保障本國安全的同時，也提升了自身在美國安全戰(zhàn)略中的地位。

這一時期，美國借助“五眼聯(lián)盟”建立了對全球的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，澳大利亞在其中扮演著關(guān)鍵的角色，成為美國監(jiān)控全球的落腳點之一，承擔(dān)著重要的情報搜集功能。澳大利亞所擔(dān)負(fù)的監(jiān)控職責(zé)主要依托美國駐澳情報基地“松樹谷”(Pine Gap)[2]實施。美澳聯(lián)盟關(guān)系建立后，在安全上美國加大了對南太平洋地區(qū)的重視，對該地區(qū)的情報合作投入也逐漸增加。1966年12月，澳美依據(jù)1951年的安全條約簽訂了《澳美關(guān)于建立聯(lián)合防御空間研究設(shè)施的協(xié)議》，這是“松樹谷”的前身。協(xié)議規(guī)定“該設(shè)施由兩國共同建立、維護和運營，由澳大利亞國防部和美國國防部高級研究計劃局(ARPA)負(fù)責(zé)，兩國政府分享在此設(shè)施進行的研究中獲得的信息”[3]。1988年11月16日，協(xié)議修正案將其名稱正式改為“松樹谷”。兩國的協(xié)定內(nèi)容看似規(guī)定了雙方擁有平等地位，但實際上該情報基地主要受美國控制。

一項調(diào)查證實，“‘松樹谷’的主要功能是追蹤無線電信號的精確‘地理位置’，包括在東半球從中東、亞洲到中國、朝鮮和俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)的手持無線電設(shè)備和移動電話。”[4]這一監(jiān)控區(qū)域的劃分和“五眼聯(lián)盟”的分工有關(guān)，即依據(jù)各國地緣優(yōu)勢明確了各自負(fù)責(zé)的監(jiān)控區(qū)域，澳大利亞因地處南太平洋地區(qū)，負(fù)責(zé)東南亞和中國南部[5]。據(jù)估計，澳美之間的雙向情報分享絕大多數(shù)由澳大利亞提供，其在東南亞和太平洋地區(qū)的情報提供方面做出了無人能及的貢獻(xiàn)[6]。因此，“松樹谷”在“五眼聯(lián)盟”情報網(wǎng)絡(luò)中地位極為重要。

冷戰(zhàn)結(jié)束后至今，隨著蘇聯(lián)的解體，“五眼聯(lián)盟”面臨第二次職能調(diào)整，應(yīng)對的威脅重點領(lǐng)域更加多元化。2001年美國“9·11”事件后恐怖主義威脅嚴(yán)重，互聯(lián)網(wǎng)的興起也帶來諸多網(wǎng)絡(luò)安全問題，加之西方國家日益將中國、俄羅斯等大國視為威脅，“五眼聯(lián)盟”開始轉(zhuǎn)向應(yīng)對這些新興的安全威脅。澳大利亞出于國內(nèi)外的安全壓力，逐漸成為“五眼聯(lián)盟”合作的積極參與者。其一方面在承擔(dān)“五眼聯(lián)盟”機制下的合作義務(wù)方面十分活躍，這主要體現(xiàn)在配合美國開展情報收集工作、在涉華敏感議題上聲援美國等；另一方面積極利用該機制應(yīng)對自身面臨的非傳統(tǒng)安全威脅，體現(xiàn)為應(yīng)對恐怖主義和網(wǎng)絡(luò)安全等問題。2013年“斯諾登事件”之前，澳大利亞對“五眼聯(lián)盟”諱莫如深，在國內(nèi)民眾眼中它是神秘的存在。“斯諾登事件”發(fā)生后，“五眼聯(lián)盟”受到了關(guān)注和熱議，其遍布世界的監(jiān)控能力被公諸于世，涉及現(xiàn)代通信系統(tǒng)的方方面面[7]。2014年6月，時任澳大利亞總理阿博特(Tony Abbott)在接受采訪時提及和“五眼聯(lián)盟”成員國的合作[8]，這是澳高層首次公開提及該組織，此后歷任總理都多次公開談及澳大利亞參與“五眼聯(lián)盟”的合作。

近年來，澳大利亞官方文件屢屢披露的相關(guān)信息中闡述了其職能定位。澳大利亞2016年版《國防白皮書》中，多次提到“五眼聯(lián)盟”，稱“其給了澳大利亞以信息優(yōu)勢和情報合作，聯(lián)合防御設(shè)施‘松樹谷’對美澳安全利益做出了重要貢獻(xiàn)，提供了關(guān)于恐怖主義和大規(guī)模殺傷性武器擴散等的情報信息，促進了軍控和裁軍協(xié)定的核查”[9]。這一定位也體現(xiàn)了澳大利亞對通過安全合作抵御威脅的重要性的認(rèn)知，即承擔(dān)“五眼聯(lián)盟”合作義務(wù)和維護自身安全是相輔相成的。2017年版《對外政策白皮書》中也提到了“五眼聯(lián)盟”，指出澳大利亞政府將加強該機制的國際合作，從源頭上應(yīng)對恐怖主義等威脅，并加大在網(wǎng)絡(luò)空間應(yīng)對威脅的威懾能力[10]。澳大利亞外交貿(mào)易部《2018-2019年度報告》討論了如何應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)安全問題，提到計劃利用“五眼聯(lián)盟”的合作伙伴以開展人員培訓(xùn)，增加從業(yè)人員的網(wǎng)絡(luò)技能和專業(yè)知識[11]。2018年4月，澳大利亞總理特恩布爾(Malcolm Turnbull)接受采訪時表示：“‘五眼聯(lián)盟’比以往任何時候都更加緊密地合作是至關(guān)重要的，在情報和安全事務(wù)上沒有其他國家能比；開放的互聯(lián)網(wǎng)使用可能成為用來傳播虛假信息的工具，以干預(yù)可以影響政治進程的選舉?！盵12]《2019-2020年度報告》在提及應(yīng)對新冠肺炎疫情時認(rèn)為，澳大利亞將在現(xiàn)有和新的機制中加強與合作伙伴的接觸，“五眼聯(lián)盟”是討論危機影響的關(guān)鍵平臺，并呼吁加強“印太”地區(qū)的協(xié)調(diào)[13]。

這些報告反映出澳大利亞對利用“五眼聯(lián)盟”維護自身安全的作用的認(rèn)知，它不僅被視為一個獲取情報的機構(gòu)，更是一個開展國際安全合作的平臺。澳大利亞在充當(dāng)“五眼聯(lián)盟”重要成員的同時，也在謀求依托這一機制增強本國抵御潛在威脅的能力。這些文件都表明澳大利亞政府對“五眼聯(lián)盟”合作的高度重視，并積極采取政策措施：一是政府更加積極地披露相關(guān)信息，并推動在其中的職能不斷調(diào)整和公開化；二是通過在官方文件中強調(diào)“五眼聯(lián)盟”的地位和定位，使其在澳大利亞安全和外交戰(zhàn)略中的重要性得到提升。

2 澳大利亞參與“五眼聯(lián)盟”合作的主要內(nèi)容

近年來澳大利亞在“五眼聯(lián)盟”中愈發(fā)活躍，在多個方面強化在其中的合作，利用該機制維護自身安全，主要有三方面：一是防范“中國威脅”；二是打擊網(wǎng)絡(luò)攻擊、干預(yù)、犯罪等問題；三是應(yīng)對潛在的恐怖主義威脅。

2.1在防范“中國威脅”方面，“五眼聯(lián)盟”成為澳大利亞借助的重要平臺當(dāng)前澳大利亞對華外交立場強硬，尤其是自2016年中美、中澳關(guān)系惡化以來,澳大利亞一方面利用“五眼聯(lián)盟”在華為問題和香港問題等敏感議題上對華施加外交壓力，另一方面對中國十分警惕，認(rèn)為中國正在利用各種手段威脅澳大利亞的政治和安全。澳安全情報組織(ASIO)在《2018-2019年度報告》中提到，“澳大利亞仍是外國間諜活動和干涉的目標(biāo)，它們?yōu)楂@取敏感而有價值的信息不斷攻擊國內(nèi)各類組織”[14]?！?019-2020年度報告》中又聲稱，“恐怖主義威脅了我們的生命，而間諜活動和外國干涉威脅了我們的生活方式，外國間諜及其代理人的活動比冷戰(zhàn)頂峰時期還要多”[15]。2021年2月，澳大利亞總理莫里森(Scott Morrison)回應(yīng)新西蘭貿(mào)易部長“尊重中國”的建議時聲稱：“我不認(rèn)為每個體制都是一樣好的，我們必須繼續(xù)對此保持警惕；為了做到這一點，我們(五眼聯(lián)盟)必須團結(jié)起來?！盵16]為此，澳大利亞政府加大了對國家安全相關(guān)的重視和投入。2018年6月，澳大利亞參議院通過了兩項涉及防止外國干預(yù)和增加外國影響透明度的法案。2019年12月，澳宣布撥款9 000萬美元在澳大利亞安全情報組織(ASIO)內(nèi)部建立一個“外國干涉威脅評估中心”。這些對外部干涉的擔(dān)憂和國內(nèi)行動表明，澳大利亞在利用“五眼聯(lián)盟”集體行動之前，已經(jīng)有了深厚的國內(nèi)政治基礎(chǔ)。雖然澳官方?jīng)]有公開聲明其所提到的某些干預(yù)行動是中國發(fā)起的，但從其高層的言論中可以看出其真正指代的對象(見表1)，中國外交部也多次就此類言行進行回?fù)簟?/p>

表1 澳大利亞借助“五眼聯(lián)盟”在涉華敏感議題上的言行

2.2在應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊、干預(yù)和犯罪等方面，澳大利亞政府和“五眼聯(lián)盟”加強了合作近年澳大利亞政府的行動主要包括兩方面:一方面，重點關(guān)注針對國家的網(wǎng)絡(luò)攻擊和干預(yù)問題，防范的對象包括俄羅斯、中國和朝鮮等，其中對華防范尤為明顯。2017年12月，澳總理特恩布爾在接受“天空新聞”采訪時用中文呼吁“澳大利亞人民站起來”，指責(zé)中國對其政治進行干預(yù)[17]。在特恩布爾和莫里森兩任政府時期，雖然中國外交部多次予以澄清和回應(yīng)，但澳大利亞政府高層類似關(guān)于中國干預(yù)澳大利亞政治、發(fā)動網(wǎng)絡(luò)攻擊等指責(zé)不斷。另一方面，加大投入預(yù)防針對個人的網(wǎng)絡(luò)詐騙、兒童性剝削等網(wǎng)絡(luò)犯罪等問題。為此，澳大利亞政府頻繁采取行動。一是開始制定相關(guān)國家戰(zhàn)略和計劃。2016、2020年澳政府先后發(fā)布了兩份《澳大利亞網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》報告，將應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊提升至國家戰(zhàn)略高度。2016年的報告提到，到2020年，澳大利亞網(wǎng)絡(luò)安全的5個行動主題之一就是建立強大的網(wǎng)絡(luò)防御能力，以阻止和應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)安全威脅并更好地預(yù)測風(fēng)險[18]。2020年的報告制定了更加全面的維護網(wǎng)絡(luò)安全的計劃，包括保護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，加強網(wǎng)絡(luò)防御和打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪等，政府投入2.3億美元的資金支持2016年的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略，并計劃在2020年之后的10年投入16.7億美元的資金支持這一新的戰(zhàn)略[19]。二是出臺了多部情報工作相關(guān)法律。這些法律規(guī)范了情報部門的工作，有保護公民隱私的考慮；但其中一些條款也是為了更加方便情報部門對國內(nèi)公民的監(jiān)控。這些舉措都反映了澳大利亞政府對網(wǎng)絡(luò)安全問題的日益重視，也是參與“五眼聯(lián)盟”合作的最新進展。

2.3在打擊恐怖主義方面，澳大利亞政府開始利用“五眼聯(lián)盟”的優(yōu)勢應(yīng)對這一威脅澳大利亞國土雖然遠(yuǎn)離大國，且受到美國的庇護，遭受傳統(tǒng)安全威脅的可能性較低，但其仍有著強烈的不安全感和焦慮。這尤其體現(xiàn)在一些非傳統(tǒng)安全問題上，希望借助“五眼聯(lián)盟”情報合作應(yīng)對這些問題。2014年以來，澳大利亞政府提升了本國面臨的恐怖主義威脅的級別，建立新的恐怖主義預(yù)警制度[20]，并認(rèn)為加強和“五眼”國家的合作是重要的應(yīng)對手段[21]。特恩布爾執(zhí)政后也特別強調(diào)了恐怖主義威脅的嚴(yán)峻性，“情報共享至關(guān)重要”(absolutely critical)，是應(yīng)對威脅最重要的工具”(most important tool)[22]。2019年3月新西蘭賴斯特徹奇市的兩座清真寺發(fā)生嚴(yán)重槍擊事件后，引起了澳大利亞政府的重視。6月，莫里森政府聯(lián)合多個社交媒體公司成立了“打擊網(wǎng)上恐怖主義和極端暴力材料工作組”，以阻止恐怖主義和暴力極端主義利用互聯(lián)網(wǎng)擴大影響力。莫里森聲稱將加強和二十國集團和“五眼聯(lián)盟”的合作，共同推行這一計劃[23]。

3 澳大利亞強化“五眼聯(lián)盟”合作的主要因素

近年來，“五眼聯(lián)盟”正在由以情報合作為主的“議題聯(lián)盟”向共同應(yīng)對非傳統(tǒng)安全問題和大國競爭的“多邊聯(lián)盟”演變[24]。在此過程之中澳大利亞扮演了積極助推者的角色，且對華立場強硬。影響澳大利亞相關(guān)決策的因素主要包括配合美國推動“五眼聯(lián)盟”職能調(diào)整，對華立場變化的影響，以及對安全威脅認(rèn)知的變化等。需要注意的是，澳大利亞強化“五眼聯(lián)盟”合作并非全部針對中國，但其諸多方面都與中國有關(guān)聯(lián)，如鼓吹“中國威脅”，利用“五眼聯(lián)盟”在外交方面發(fā)聲，在網(wǎng)絡(luò)安全議題上以“受害者”自居等行為，都是防范中國的心態(tài)在作祟。

3.1配合美國推動“五眼聯(lián)盟”職能調(diào)整中美戰(zhàn)略競爭加劇是推動澳大利亞強化“五眼聯(lián)盟”安全合作的重要動力。美澳聯(lián)盟關(guān)系合作緊密且不對稱，美國在聯(lián)盟關(guān)系中占據(jù)主導(dǎo)地位。雖然兩國都要借助對方達(dá)到維護國家安全利益的目的，但總體而言澳大利亞對美國的依賴性更強。中美關(guān)系良好時期，澳大利亞對中美實行“兩面下注”戰(zhàn)略，在經(jīng)濟和安全方面左右逢源。在中美戰(zhàn)略競爭加劇的情況下，美國不僅加快了自身網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)的步伐，而且積極推動“五眼聯(lián)盟”的職能調(diào)整以應(yīng)對中國帶來的安全壓力[25]。有學(xué)者認(rèn)為，美國正在利用“五眼聯(lián)盟”擴大反華同盟，該同盟以情報合作與共享為紐帶，對中國進行全面監(jiān)控與干涉[26]。美國利用該聯(lián)盟作為對華施壓的政治工具，促使澳大利亞不斷跟進，強化“五眼聯(lián)盟”合作，并開始更多地倒向美國。澳大利亞的平衡外交開始走向失衡，突出表現(xiàn)為“地緣政治考量優(yōu)先于地緣經(jīng)濟、中澳伙伴關(guān)系滯后于澳美同盟、強硬保守多于務(wù)實理性”[27]。顯然，澳大利亞強化“五眼聯(lián)盟”合作深受美國的影響。

此外，有學(xué)者認(rèn)為澳大利亞也希望利用美國在“印太”地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)安全資源和技術(shù)優(yōu)勢及情報共享來防范威脅，澳美同盟與“五眼聯(lián)盟”是兩國在該議題上共同進退的制度保證[28]。澳大利亞在“五眼聯(lián)盟”中負(fù)責(zé)的監(jiān)控范圍正好是亞太地區(qū)，中國、俄羅斯和朝鮮均在也在其監(jiān)控職責(zé)之內(nèi)。因此，澳大利亞堪稱美國和“五眼聯(lián)盟”最重要的情報站，尤其在中美戰(zhàn)略競爭加劇和中澳關(guān)系惡化的背景下其監(jiān)控作用也被凸顯。

3.2澳大利亞對華立場變化的影響隨著美國等西方國家對中國崛起的疑慮和阻遏加劇，中澳關(guān)系自2016年以來也呈現(xiàn)持續(xù)惡化的趨勢，主要表現(xiàn)為澳大利亞不斷“炒作所謂‘中國干涉論’‘中國滲透論’和‘中國威脅論’，將人文交流政治化、污名化和安全化，在新冠疫情蔓延之時對中國進行指責(zé)和非難等”[27]。這顯示中澳關(guān)系正處于轉(zhuǎn)型期，清華大學(xué)國際關(guān)系研究院的數(shù)據(jù)表明，2020年1～6月，美國的“印太”戰(zhàn)略合作的盟友中，澳大利亞和英國對華關(guān)系分值大幅下降，呈現(xiàn)出持續(xù)惡化的趨勢[29]。澳大利亞對華立場的轉(zhuǎn)變，主要是將中國崛起和外交上的積極作為視為對其安全和利益的潛在威脅，“可能沖擊現(xiàn)有國際和地區(qū)秩序穩(wěn)定性”[30]。中國的崛起被澳大利亞視為其安全環(huán)境最大的變量，必然在安全合作層面有所反映。中國近年來的外交和軍事成就也被澳方認(rèn)為是不確定因素，客觀上助推了其強化“五眼聯(lián)盟”等外部合作。可以說，隨著中國軍事現(xiàn)代化不斷推進及南海等熱點問題的存在，澳大利亞的安全焦慮也在增加，因而對華態(tài)度日趨強硬，中澳關(guān)系逐漸惡化。澳大利亞近年來直接采取的一系列不同以往的維護國家安全和網(wǎng)絡(luò)安全的措施，“盡管并不完全針對中國，但對來自中國的威脅認(rèn)知的轉(zhuǎn)變加速了措施的出臺”[31]。因此，澳大利亞積極強化美澳聯(lián)盟、“五眼聯(lián)盟”和“印太戰(zhàn)略”等安全合作機制，利用這些平臺在安全上和政治上對華施加壓力。“五眼聯(lián)盟”正處于職能調(diào)整期，具有較大可塑性，因此成為澳大利亞可以利用的工具。

3.3對安全威脅認(rèn)知的變化澳大利亞對安全威脅認(rèn)知的變化是其強化“五眼聯(lián)盟”合作的動因之一，顯著體現(xiàn)在對恐怖主義和網(wǎng)絡(luò)安全等問題愈加重視。澳大利亞2017年版《對外政策白皮書》中提及，澳受到軍事打擊的概率很低，但是伴隨全球化和技術(shù)變革，恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)安全和跨國犯罪等威脅增加，在可預(yù)見的未來將持續(xù)存在甚至惡化[10]。特恩布爾2018年2月在談及應(yīng)對外部干預(yù)時提到，“網(wǎng)絡(luò)干預(yù)、網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭以及國家行為體的行動等是‘五眼聯(lián)盟’正在討論的議題”，并且認(rèn)為澳大利亞在網(wǎng)絡(luò)安全方面發(fā)揮著“主導(dǎo)作用”，推動了該領(lǐng)域的國際交流合作[32]。莫里森曾對外宣稱，“澳大利亞近年來不斷遭受到以國家為基地的網(wǎng)絡(luò)攻擊，針對的對象包括企業(yè)、高校、政府和軍方等單位”[33]。以上表態(tài)都表明澳高層對于利用“五眼聯(lián)盟”應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)安全問題的重視。澳大利亞還認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)安全是國家安全戰(zhàn)略的重中之重，“保護網(wǎng)絡(luò)安全是保護其經(jīng)濟、安全和主權(quán)的關(guān)鍵”[34]。

在應(yīng)對恐怖主義方面，2017年8月澳大利亞政府發(fā)布了《國家反恐戰(zhàn)略計劃書》和《防范人群密集場所遭受恐襲的戰(zhàn)略》兩份報告，對公共場所應(yīng)對潛在恐怖襲擊提出了指導(dǎo)性建議和布局。其中還專門提到為了實現(xiàn)反恐目標(biāo)，澳大利亞政府加強了和許多國際平臺的合作，如全球反恐論壇(GCTF)和“五眼聯(lián)盟”打擊極端暴力主義工作組(CVE)[35]。這些國家戰(zhàn)略報告的發(fā)布和內(nèi)容表明，對恐怖主義威脅的重視和應(yīng)對推動了澳大利亞不斷深化和“五眼聯(lián)盟”的合作。

4 澳大利亞強化“五眼聯(lián)盟”合作及對華政策趨勢

澳大利亞強化“五眼聯(lián)盟”合作的趨勢仍將繼續(xù)下去，澳將繼續(xù)視其為對華施壓的平臺。但該合作難以完全按照澳大利亞的構(gòu)想進行，一是澳大利亞對華政策深受美國對華政策調(diào)整的影響；二是若延續(xù)當(dāng)前對華政策將面臨更多來自中國的壓力；三是“五眼聯(lián)盟”內(nèi)部和澳大利亞國內(nèi)對華態(tài)度仍存在分歧。

4.1澳大利亞將繼續(xù)強化“五眼聯(lián)盟”合作特朗普政府時期，美澳安全合作持續(xù)加深，“五眼”和“印太”等合作機制均受到極大重視。2020年7月28日，美澳部長級磋商聯(lián)合聲明(AUSMIN)發(fā)布，聲稱將在南海、香港、新疆等問題上反制中國，提出“‘印太’是聯(lián)盟的重點，美澳正在與東盟、印、日、韓和‘五眼’合作伙伴一起努力，加強聯(lián)盟和伙伴關(guān)系?！盵36]這意味著美澳聯(lián)盟和“五眼聯(lián)盟”是美國在“印太”地區(qū)安全戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。拜登政府時期，澳大利亞將追隨美國助推“五眼聯(lián)盟”合作走向深入。拜登政府的政策顯示，其對盟友的作用更為看重。拜登在競選時發(fā)布的《對外政策和美國領(lǐng)導(dǎo)計劃》中聲稱，要“加強民主國家的聯(lián)盟”“呼吁北約國家重新履行民主聯(lián)盟成員的責(zé)任”“將加強與日、韓、澳等民主國家的聯(lián)盟”等[37]。拜登勝選后將這一呼吁積極付諸行動。2021年3月，“印太”四國的領(lǐng)導(dǎo)人召開了(視頻)會議，這是美日印澳四國進行安全對話與合作以來的首次首腦會議。從國防和外交“2+2”會議到首腦會議，表明“印太”合作再次升級。可以預(yù)見，隨著美國安全戰(zhàn)略的調(diào)整，澳大利亞將繼續(xù)扮演美國聯(lián)盟中“急先鋒”角色。情報合作是美澳安全合作的重要內(nèi)容，強化“五眼聯(lián)盟”合作也是將成為強化美澳安全合作關(guān)系的主要手段之一。

4.2澳大利亞也將面臨安全和經(jīng)濟的“左右為難”局面，其對華態(tài)度可能會有所收斂完全追隨美國制衡中國并不符合澳大利亞的利益，澳大利亞面臨的經(jīng)濟壓力也有所增加。美國將繼續(xù)保持對華戰(zhàn)略競爭的強硬姿態(tài)。拜登執(zhí)政后，雖然普遍認(rèn)為中美關(guān)系將有改善的契機，但美國國內(nèi)對華強硬的基調(diào)難以改變，并將亞太地區(qū)作為戰(zhàn)略重心。在此趨勢之下，澳大利亞在安全上會繼續(xù)追隨美國，不斷提升自身在美國安全戰(zhàn)略中的地位。

不過澳大利亞也面臨安全和經(jīng)濟上的兩難抉擇。2020年，中澳之間多次出現(xiàn)外交危機及貿(mào)易摩擦。中國經(jīng)過反傾銷調(diào)查后，先后裁定澳大利亞的大麥和葡萄酒存在傾銷事實，決定對這些商品實施加征保證金和關(guān)稅等措施，給澳大利亞帶來了較大的經(jīng)濟壓力。12月16日，澳大利亞就中國對大麥征收關(guān)稅的決定在世貿(mào)組織爭端解決機制下向中國提出磋商請求。12月18日，莫里森改組內(nèi)閣，任命丹·特漢(Dan Tehan)為新任貿(mào)易、旅游和投資部部長。2021年4月7日，特漢發(fā)布了題為《第二次機會：澳大利亞團隊如何能在亞洲取勝》的報告，指出“中國處在最前列的亞洲仍是世界經(jīng)濟的發(fā)動機”“如何處理更加復(fù)雜的中澳關(guān)系勢在必行，確保兩國建設(shè)性接觸也必須成為優(yōu)先事項”[38]。特漢在報告發(fā)布會上提出，希望與中國“建立良好和友善關(guān)系”“希望保持接觸，繼續(xù)發(fā)展兩國之間的互補關(guān)系，由于政府目前無法直接傳達(dá)這一信息，需要企業(yè)站出來幫忙”[39]。這些舉措反映澳大利亞政府非常重視和中國的貿(mào)易關(guān)系，與此前的惡毒攻擊相比，其對華態(tài)度也出現(xiàn)緩和跡象。因此，澳大利亞對華經(jīng)濟依賴將約束其對華政策。

4.3在對華態(tài)度上，澳大利亞國內(nèi)也存在分歧，會影響澳借助該機制對中國施壓澳大利亞國內(nèi)也有許多理性的聲音，反對當(dāng)前“鷹派”的對華強硬態(tài)度。澳前總理霍華德(John Howard)呼吁和中國的關(guān)系需要求同存異，基于自身利益，采取平衡態(tài)度，改善經(jīng)貿(mào)關(guān)系[40]。持同樣態(tài)度的還有前總理陸克文(Kevin Rudd)，他認(rèn)為所謂的反對外國干預(yù)的舉措是“新麥卡錫主義”，隨意的政治審查會引起居澳華人“不必要的焦慮”，也有侵害公民自由之嫌[41]。與澳國內(nèi)“鷹派”相比，這些反對聲音均不希望惡化和中國的關(guān)系，也將影響澳大利亞對華政策走向。

5 結(jié) 語

澳大利亞目前在“五眼聯(lián)盟”中表現(xiàn)活躍，不斷強化和其他“五眼聯(lián)盟”成員國的合作。澳大利亞的這一動向反映了其對自身安全威脅認(rèn)知的變化，其政府將繼續(xù)推出應(yīng)對新興威脅的國內(nèi)改革和國際合作舉措。因此，強化“五眼聯(lián)盟”合作仍是其依仗的重要手段。澳大利亞強化“五眼聯(lián)盟”合作將加深美澳聯(lián)盟關(guān)系，也將提升澳大利亞在“五眼聯(lián)盟”中的作用。隨著美國拜登政府上臺，澳大利亞在“五眼聯(lián)盟”合作中的地位將取決于拜登政府的聯(lián)盟政策和對華戰(zhàn)略。拜登執(zhí)政時期中美關(guān)系的發(fā)展變化將影響澳大利亞未來如何參與“五眼聯(lián)盟”合作。澳大利亞強化“五眼聯(lián)盟”合作的許多舉措都指向了中國，給中國帶來了較大的安全和外交壓力。不過澳大利亞國內(nèi)對華政策也存在不同聲音，澳國內(nèi)對“鷹派”的批評是制約澳大利亞利用“五眼聯(lián)盟”對華施壓的因素，中澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系惡化也會使澳大利亞面臨的壓力有所增加。未來中美關(guān)系如得到改善，澳大利亞在“五眼聯(lián)盟”合作中也將弱化對華施壓的聲調(diào)，主要聚焦于情報和共同應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)安全問題等層面。