政策協(xié)同視角下脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接

溫美榮,王 帥(.中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 50080; .河北省公共政策評估研究中心,河北 秦皇島 066004)

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

截止2020年底,我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利,不僅交出了人類減貧史上靚麗的中國答卷,而且創(chuàng)造了彪炳史冊的人間奇跡。在脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利之際,以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚、審時度勢,作出了實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重大戰(zhàn)略決策,開啟了新時代“三農(nóng)”工作的嶄新篇章。如何實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接,成為新時代“三農(nóng)”工作最重要的理論和實踐課題。由于“三農(nóng)”問題本身的重要性、復(fù)雜性和艱巨性,銜接過程中涉及的領(lǐng)域更廣泛、遇到的問題更復(fù)雜、政策的需求更迫切?；诿撠毠孕袆拥膽?zhàn)役性質(zhì),黨和國家充分利用政治、經(jīng)濟(jì)、行政等多種手段,調(diào)動整合全國各領(lǐng)域的必要資源,在短短五年內(nèi)取得了舉世矚目的成就。而脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利之后,迅速推進(jìn)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略雖與前者存在諸多聯(lián)系,有益于兩者之間的有效銜接,但兩者之間還存在許多方面的差異,這決定了兩者之間不可能自然而然地自動實現(xiàn)銜接。因此,在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜的過程中,需要針對“三農(nóng)”問題的復(fù)雜性并結(jié)合兩者的差異性,在政策供給上作出相應(yīng)的調(diào)適。

當(dāng)前,理論界針對脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接的研究較為豐富,特別是黨的十九屆五中全會提出“實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”這一新要求之后,“銜接”問題再度成為理論界和實踐界關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。綜合來看,既有成果大致集中在以下三個方面:

一是脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興兩者之間的關(guān)系。作為不同發(fā)展階段提出的不同任務(wù),脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興并不是彼此割裂的,而是各有側(cè)重,兩者之間既存在相似性,也在某些方面存在差異性[1]。具體來說,打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都是為了實現(xiàn)共同富裕而作出的頂層制度設(shè)計[2],前者是后者的前提和基礎(chǔ),后者是前者的進(jìn)一步深化和保障[3]。但兩者又有各自較為明顯的階段性特征[4],在戰(zhàn)略上有所不同:脫貧攻堅是以解決絕對貧困為目標(biāo),而鄉(xiāng)村振興側(cè)重于解決“三農(nóng)”的全面發(fā)展問題[5],前者具有特殊性、局部性和突擊性,后者更具綜合性、整體性和持久性[6]。總之,兩者相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn),是相互聯(lián)系、相輔相成的有機(jī)整體。

二是脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興兩者有效銜接的必要性。脫貧攻堅為鄉(xiāng)村振興提供了借鑒經(jīng)驗和發(fā)展基礎(chǔ)[7],兩者共同構(gòu)成了實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的重要支撐,在理論邏輯上應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)一體化推進(jìn)[8]。同時,2020年后的中國貧困狀況發(fā)生了巨大變化,脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興的有效銜接不僅可以提升各項資源的利用效率[9],為推動后續(xù)長效貧困治理工作提供了重要保障[10],也是解決新時代社會主要矛盾的客觀需要和重要舉措[11],對我國的貧困治理、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理都具有重要意義。因此,如何促進(jìn)脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興的有機(jī)融合,并全面推進(jìn)脫貧地區(qū)的鄉(xiāng)村振興便成為重要課題。

三是脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興兩者有效銜接的可行性。脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興在內(nèi)容方法上互通,在根本遵循和目標(biāo)上相一致[12],并且在時間和空間上相耦合,具有連續(xù)性和繼起性[13],呈現(xiàn)互涵式關(guān)系[11]。因此,學(xué)者們提出了許多對策建議,例如推進(jìn)有效銜接的體制機(jī)制構(gòu)建和政策設(shè)計[14],改變治理思維,嘗試新的合作模式,構(gòu)建完整的鄉(xiāng)村振興制度體系[15],而政策銜接的重點(diǎn)在于產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、保障和生活等多個方面[16],通過推動理念銜接、目標(biāo)銜接、成果銜接、作風(fēng)銜接,在城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)業(yè)振興、社會保障、公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)創(chuàng)新謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)[17]。

綜上所述,學(xué)術(shù)界就脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接的研究已有較多成果,在關(guān)于兩者銜接的必然性和可能性方面達(dá)成了廣泛共識,具體的銜接路徑和相關(guān)政策建議也相當(dāng)豐富。以脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興為代表的“三農(nóng)”問題治理活動本身就是一項復(fù)雜的、具有系統(tǒng)性、整體性和階段性的目標(biāo)任務(wù),兩者的銜接問題更是涉及多個層面和維度。一方面,脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有各自不同的戰(zhàn)略部署和目標(biāo)定位,涉及不同主體之間的互動、協(xié)同和合作關(guān)系,進(jìn)而影響這一互動和合作過程中的政策供給和制度安排；另一方面,兩者在銜接的過程中,上述各種關(guān)系的調(diào)整可謂“牽一發(fā)而動全身”,不同主體需要深度介入?yún)f(xié)調(diào)與整合的過程中,進(jìn)而形成一套新的協(xié)同機(jī)制,這就要求將不同領(lǐng)域和維度的政策供給與制度安排進(jìn)行整體性的協(xié)調(diào),政策協(xié)同恰恰為我們提供了一個有價值的視角和理論分析工具。本文從政策協(xié)同理論出發(fā),厘清脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中不同主體、政策和制度之間的互動、協(xié)調(diào)與合作關(guān)系,并在兩者有效、持續(xù)推進(jìn)的過程中作出適當(dāng)調(diào)整,為鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興奠定堅實基礎(chǔ)。

二、脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策協(xié)同視角闡釋

協(xié)同是公共政策的本質(zhì)要求?！叭魏我粋€公共政策問題都不是孤立存在的,而是相互聯(lián)系、相互影響的,通?？偸潜憩F(xiàn)為一個復(fù)雜問題的集合或問題系統(tǒng)?！盵18]“協(xié)同”一詞源于古希臘語,原意指兩個或兩個以上的個體或元素,經(jīng)過協(xié)調(diào)之后共同完成某一目標(biāo)的過程或能力。1976年,德國科學(xué)家哈肯提出協(xié)同理論,認(rèn)為一個系統(tǒng)是由多個子系統(tǒng)構(gòu)成,通過不同的子系統(tǒng)之間相互協(xié)同,可以實現(xiàn)系統(tǒng)由無序轉(zhuǎn)為有序,即“協(xié)同致有序”[19]。換句話說,各個子系統(tǒng)的協(xié)同程度越高,系統(tǒng)發(fā)揮的整體效應(yīng)越強(qiáng)?；貧w到現(xiàn)實的政策情境,國家治理過程中不同主體的治理沖突和治理隔閡,成為政策運(yùn)行面臨的一大問題,既影響了行政效率,造成政策資源的浪費(fèi),也不利于政策目標(biāo)的實現(xiàn)。特別是隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展,各類政策問題呈現(xiàn)跨界性、復(fù)雜性,不同治理主體的治理邊界愈發(fā)模糊,不同政策的執(zhí)行對象相互交叉,以往針對某一領(lǐng)域問題由單一政策主體作出單邊政策決策的模式式微。如此,將協(xié)同理論應(yīng)用在公共政策范疇內(nèi),政策協(xié)同也就成為了解決跨界公共問題的新政策運(yùn)行模式。

(一)從政策供給主體角度來看,脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接符合協(xié)同理論基本要求

政策協(xié)同可以概括為不同政策主體為解決跨界的復(fù)雜問題,通過相互協(xié)作,制定需多部門聯(lián)動的公共政策,以提高政策資源的利用率,避免政策間的“外部性”,更好、更快地實現(xiàn)政策目標(biāo)。伴隨著我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的不斷發(fā)展,解決好“三農(nóng)”問題已經(jīng)成為全黨工作的重中之重。而隨著脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利,鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接的重要性、緊迫性日益凸顯,直接“關(guān)系到構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局,關(guān)系到全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家全局和實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)”[20],從這個意義上說,不論是脫貧攻堅還是鄉(xiāng)村振興,兩者都具有鮮明的“公共政策活動屬性”,即在公共行政力量推動下,兩者的政策活動目標(biāo)不再是單一的,而更加關(guān)注多元目標(biāo)的綜合效應(yīng)。具體而言,根據(jù)2015年中央發(fā)布的《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》,脫貧攻堅的總目標(biāo)是到2020年,穩(wěn)定實現(xiàn)“兩不愁三保障”,確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區(qū)域性整體貧困,爾后圍繞這一總目標(biāo)又陸續(xù)提出了“五個一批”“六個精準(zhǔn)”等部署安排。與脫貧攻堅相似,鄉(xiāng)村振興的總目標(biāo)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化,其總目標(biāo)又由五大子目標(biāo)組成:鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、鄉(xiāng)村人才振興、鄉(xiāng)村文化振興、鄉(xiāng)村生態(tài)振興、鄉(xiāng)村組織振興。因此,上述兩者都形成了一套十分復(fù)雜的政策目標(biāo)體系,其中為實現(xiàn)總目標(biāo)、服務(wù)于總目標(biāo)的各項任務(wù)部署便成為了這一目標(biāo)系統(tǒng)中的子系統(tǒng)。根據(jù)協(xié)同理論,總系統(tǒng)的有序運(yùn)行或總目標(biāo)的實現(xiàn),與各子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)配合程度直接相關(guān),同樣,每個子目標(biāo)的實現(xiàn)也都需要多個行政部門、不同的治理主體參與其中,需要多個政策系統(tǒng)的協(xié)同。因此,可以說,脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興兩者都天然具備了政策協(xié)同的基礎(chǔ),具有協(xié)同的必然性和可行性,兩者的銜接更是如此。

(二)從政策供給目標(biāo)來看,脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興的有效銜接在時間維度上具有政策協(xié)同性

所謂政策時間維度上的協(xié)同是指當(dāng)原來的政策周期即將結(jié)束時,政策系統(tǒng)適應(yīng)政策環(huán)境的變動對現(xiàn)行相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整,保證在未來一段時間內(nèi)持續(xù)發(fā)揮效力,避免政策系統(tǒng)產(chǎn)生時間維度上的沖突或縫隙[21],在此強(qiáng)調(diào)的是政策的前瞻性,以及根據(jù)環(huán)境變化作出合理的政策調(diào)整和制度性安排。脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興的政策供給目標(biāo)先后承接,保證了“三農(nóng)”政策在時序上不斷檔、不脫節(jié),具有持續(xù)的政策效力。前者的目標(biāo)是到2020年確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區(qū)域性整體貧困;后者的目標(biāo)是到2020年,鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展,基本形成制度框架和政策體系,到2035年鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展,到2050年實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。前者著眼于全面建成小康社會,重點(diǎn)解決絕對貧困問題,是促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)目標(biāo)和底線任務(wù);后者則著眼于第二個百年奮斗目標(biāo),重點(diǎn)解決相對貧困問題以及全面發(fā)展進(jìn)步,是在實現(xiàn)農(nóng)村脫貧之后更高層面的發(fā)展目標(biāo)和長期愿景。雖然二者的政策供給時間與對象不盡相同,但其政策目標(biāo)一脈相承:在總目標(biāo)上服務(wù)于實現(xiàn)社會主義共同富裕,體現(xiàn)“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的政策方針;在具體目標(biāo)上實現(xiàn)了任務(wù)層層遞進(jìn),形成了時序性演進(jìn)的目標(biāo)體系。

(三)從政策供給方式來看,脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興的有效銜接具有政策協(xié)同性

空間維度上的政策協(xié)同強(qiáng)調(diào)地域性,關(guān)注具有本區(qū)域特色與跨區(qū)域性政策之間的協(xié)調(diào),確保政策系統(tǒng)在不同空間發(fā)揮最大效用,避免政策的非平衡發(fā)展,實現(xiàn)“局部”與“整體”、“特殊”與“一般”的統(tǒng)一。一是聚焦“精準(zhǔn)性”。脫貧攻堅所堅持的“精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧”基本方略,針對不同地區(qū)和人口的不同貧困成因采取不同的幫扶措施,形成了一套實事求是、因地制宜的政策供給體系,并且理論和實踐都充分證明了“精準(zhǔn)性”原則的科學(xué)性、有效性,在鄉(xiāng)村振興中理應(yīng)繼續(xù)遵循,堅持精準(zhǔn)研策、精準(zhǔn)施策。二是聚焦“整體性”。脫貧攻堅中形成的東西部協(xié)作和對口支援、社會力量參與幫扶等工作機(jī)制繼續(xù)延續(xù)到鄉(xiāng)村振興中,通過結(jié)對幫扶、定點(diǎn)幫扶和設(shè)立重點(diǎn)幫扶縣等方式,提高鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)薄弱地區(qū)的發(fā)展能力。三是聚焦“協(xié)調(diào)性”。實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,不僅僅靠鄉(xiāng)村發(fā)力,更需要“推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”,脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興的銜接正是要推動形成這種城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系,將發(fā)展資源引向基層、引向農(nóng)村,例如通過延續(xù)脫貧攻堅時期的各項人才智力支持政策,鼓勵和引導(dǎo)各方面人才向鄉(xiāng)村振興幫扶縣流動。

(四)從政策供給內(nèi)容來看,脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興的有效銜接具有不同層級的政策協(xié)同性

政策協(xié)同可以具體劃分為三個不同的層面,即宏觀的政策協(xié)同、中觀的政策協(xié)同和微觀的政策協(xié)同。從宏觀層面來說,政策協(xié)同服務(wù)于國家的宏觀戰(zhàn)略,關(guān)注的不是某幾個具體政策之間的協(xié)調(diào)一致性,而是國家的總體戰(zhàn)略。脫貧攻堅作為我國在實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)道路上的一大重點(diǎn)任務(wù),被納入到“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局。同樣,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是破解我國“三農(nóng)”問題的有力抓手,對于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)具有全局性和歷史性意義[22]。從中觀層面來說,政策協(xié)同主要關(guān)注的是跨部門政策,即具有明顯跨界特點(diǎn)的政策議題?！叭r(nóng)”問題是關(guān)系到我國國計民生的根本性問題,不論是脫貧攻堅還是鄉(xiāng)村振興,兩者都涉及產(chǎn)業(yè)、社會、生態(tài)、組織等多領(lǐng)域的協(xié)同推進(jìn),因此兩者的有效銜接過程也就不可避免地成為一個需要多領(lǐng)域?qū)拥目缃缱h題。從微觀層面來說，政策協(xié)同關(guān)注的是部門政策,強(qiáng)調(diào)具體政策之間的協(xié)調(diào)一致性。脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興都是圍繞提升基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展增收產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、改善民生保障等方面作出制度層面的安排,二者的政策內(nèi)容具有共通性、接續(xù)性和發(fā)展性。例如,產(chǎn)業(yè)發(fā)展既是脫貧攻堅中帶動脫貧致富的根本手段(即“六個一批”中的產(chǎn)業(yè)扶貧),也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的首要目標(biāo)(即“五大目標(biāo)”中的產(chǎn)業(yè)興旺)以及主要路徑(即“五大振興”中的產(chǎn)業(yè)振興);脫貧攻堅中所實施的教育、醫(yī)療、住房、低保等政策幫扶舉措,也正是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的重要指標(biāo)。

三、政策協(xié)同視角下脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接路徑

與傳統(tǒng)意義上的政策協(xié)同不盡相同,一般的政策協(xié)同是為實現(xiàn)某一復(fù)雜的政策目標(biāo)而做出的一系列規(guī)劃調(diào)整,而脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中所需要的政策協(xié)同動態(tài)性和時效性更強(qiáng)。一方面,兩者的銜接本身就是一個涉及“承接-創(chuàng)新-轉(zhuǎn)換”的變化過程,政策協(xié)同既要考慮前者已完成的目標(biāo),又要結(jié)合后者將達(dá)成的目標(biāo),在這一過程中不斷作出調(diào)適。另一方面,2021年中央一號文件提出,在脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)完成后,設(shè)立5年過渡期,在過渡期內(nèi)要做好脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接工作,并分別提出了2025年和2035年的階段性目標(biāo)任務(wù),即兩者的銜接在短期內(nèi)具有連續(xù)性和持續(xù)性。在實踐中,當(dāng)前剛剛?cè)〉妹撠毠詰?zhàn)全面勝利,需要鞏固拓展的脫貧成果體系較為龐雜,在政策協(xié)同內(nèi)容方面既要突出重點(diǎn),又要覆蓋全面;政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)變帶動政策執(zhí)行的變化,政策實施過程中的協(xié)同方式也貫穿其中,既要保留脫貧攻堅時期的有效做法,又要切合新政策情境下的實踐需要;政策任務(wù)不同,相關(guān)系列政策機(jī)制也需相應(yīng)地轉(zhuǎn)型創(chuàng)新,政策協(xié)同既要在組織結(jié)構(gòu)的“硬件”上做出調(diào)整,又要在服務(wù)激勵的“軟件”上進(jìn)行革新;等等。面對這一更具動態(tài)性的政策協(xié)同過程,厘清政策協(xié)同的內(nèi)容、方式和機(jī)制便顯得更為重要。

(一)脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中的政策協(xié)同內(nèi)容

“三農(nóng)”問題始終是關(guān)系我國國計民生的根本性問題。自改革開放以來,中共中央先后印發(fā)了20多份有關(guān)“三農(nóng)”問題的中央一號文件,各有側(cè)重地對農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出了安排部署,不斷推動我國“三農(nóng)”工作持續(xù)向前發(fā)展。這既折射出我國“三農(nóng)”問題的重要地位,也表明“三農(nóng)”問題是一個十分復(fù)雜的、難以短時間內(nèi)解決的系統(tǒng)問題。而脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興都是從解決我國新時代“三農(nóng)”問題入手,做好兩者的銜接工作有利于順利推進(jìn)“三農(nóng)”工作進(jìn)入發(fā)展新階段。同樣,把握好“三農(nóng)”工作的主要內(nèi)容和重點(diǎn)方向,對促進(jìn)脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接更具有指導(dǎo)性作用。

縱覽黨的十八大以來的“中央一號”文件(見表1),可以發(fā)現(xiàn):第一,加強(qiáng)黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)始終是貫穿“中央一號”文件的主線。2013年“一號文件” 提出“完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制,切實加強(qiáng)以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè)”;2015年“一號文件”對農(nóng)村基層組織建設(shè)作出部署,強(qiáng)調(diào)認(rèn)真貫徹落實黨要管黨、從嚴(yán)治黨的要求;2020年和2021年“一號文件”都強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用,深入貫徹落實《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》。第二,深化農(nóng)村改革,加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化越來越重要。自2014年提出要以改革推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,“一號文件”多次著眼于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,并用發(fā)展新理念來破解“三農(nóng)”新難題。第三,全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項重大任務(wù)。黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,2018年“一號文件”就對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出全面部署,并對階段性目標(biāo)任務(wù)做了細(xì)致安排,爾后三年的“一號文件”分別圍繞全面建成小康社會、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提出了一系列政策舉措。

表1 十八大以來“三農(nóng)”主題的中央一號文件

在對近年來中央“一號文件”進(jìn)行分析后,可以提煉出這些文件對“三農(nóng)”不同領(lǐng)域的關(guān)注點(diǎn):一是以提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量和競爭力為抓手,注重糧食安全,建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū),推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,推進(jìn)藏糧于技、藏糧于地;二是以農(nóng)村的鄉(xiāng)村振興為重點(diǎn),通過環(huán)境整治、建設(shè)完善基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)、提升農(nóng)村公共服務(wù)水平、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、加快移風(fēng)易俗等方式,全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興;三是以提升農(nóng)民生活水平為根本,打贏脫貧攻堅戰(zhàn),發(fā)展新型職業(yè)農(nóng)民,提高農(nóng)村社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平,促進(jìn)農(nóng)村勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移,保障農(nóng)民實現(xiàn)可持續(xù)增收(見表2)。

表2 近年來中央“一號文件”關(guān)注的“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)內(nèi)容

綜上,通過回顧梳理上述以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件,可以發(fā)現(xiàn)以下關(guān)鍵的政策要素，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，被作為脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中的重要內(nèi)容。

一是圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策協(xié)同。從農(nóng)村建設(shè)來看,鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的繁榮倒逼基礎(chǔ)設(shè)施的完備,進(jìn)而推動加快實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化;從農(nóng)民增收來看,產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度與農(nóng)民生活水平直接掛鉤,既可以提高當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ纤?也可以加強(qiáng)公共服務(wù)能力。(1)做好農(nóng)業(yè)發(fā)展與其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同,充分運(yùn)用好土地政策、財政政策和科技政策。一方面,堅持以農(nóng)業(yè)為本,做好“藏糧于地、藏糧于技”,保障糧食安全,利用諸如“科技特派員”等政策來推進(jìn)種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化;另一方面,將農(nóng)業(yè)與手工業(yè)、旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)結(jié)合,通過“多產(chǎn)業(yè)+”的方式融合發(fā)展,既可以在脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上催生新業(yè)態(tài),創(chuàng)造出更多的新產(chǎn)品,也有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素的相互流動。(2)做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的協(xié)同,充分協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)政策與環(huán)境政策的關(guān)系。構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系,將脫貧攻堅期的高耗能項目升級換代,并考慮不同脫貧地區(qū)的生態(tài)基礎(chǔ),制定差異化產(chǎn)業(yè)政策,形成生態(tài)保護(hù)倒逼產(chǎn)業(yè)升級,產(chǎn)業(yè)升級促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的良好局面。(3)做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展與文化發(fā)展的協(xié)同,充分發(fā)揮好產(chǎn)業(yè)政策與文化政策的合力作用。既要將文化產(chǎn)業(yè)化,又要賦予產(chǎn)業(yè)文化內(nèi)涵。前者是“生產(chǎn)化”的發(fā)展,側(cè)重服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè),通過引進(jìn)、培養(yǎng)文化人才,發(fā)掘并培育當(dāng)?shù)胤俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人,提升傳統(tǒng)工藝品質(zhì),打造一批特色文化產(chǎn)業(yè)。后者是“生活化”的發(fā)展,側(cè)重服務(wù)于精神文明建設(shè),將本土產(chǎn)業(yè)特別是脫貧攻堅時期建立的村集體經(jīng)濟(jì)與當(dāng)?shù)毓蛄妓紫嘟Y(jié)合,形成特有的企業(yè)文化和組織文化。

二是圍繞社會保障的政策協(xié)同。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),社會保障是保障和改善民生、維護(hù)社會公平、增進(jìn)人民福祉的基本制度保障,是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、實現(xiàn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度安排,是治國安邦的大問題[23]。(1)做好兜底性政策之間的協(xié)同,避免政策疊加。兜底保障作為脫貧攻堅時期“五個一批”的其中之一,既是“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的重要組成部分,也是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措,主要包括低保救助、特困救助、臨時救助等特殊補(bǔ)助。脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中要制定好各項兜底性政策的補(bǔ)助范圍和額度,精準(zhǔn)制定不同情況所對應(yīng)的不同政策,以鞏固拓展脫貧攻堅成果、避免返貧為目標(biāo)導(dǎo)向,避免出現(xiàn)“福利懸崖”。(2)做好兜底性政策與穩(wěn)定性政策的協(xié)同,消除政策縫隙。穩(wěn)定性政策以就業(yè)創(chuàng)業(yè)、教育醫(yī)療為主,在銜接期以鞏固脫貧攻堅成果為重心,著重解決脫貧之后尚有勞動能力但脫貧不穩(wěn)定人群的發(fā)展問題,既避免兜底之后的政策斷檔,也可銜接鄉(xiāng)村振興政策,防止政策跨度過大。(3)做好穩(wěn)定性政策與提升性政策的銜接,推動政策升級。提升性政策以信息化建設(shè)、科技創(chuàng)新為主,側(cè)重于向深層次拓展脫貧攻堅成果,通過強(qiáng)化醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域的信息化建設(shè),以商業(yè)保險為支點(diǎn),全面覆蓋保障,加快農(nóng)村保障服務(wù)水平升級換代。

三是圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策協(xié)同。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的強(qiáng)力支撐,其建設(shè)貫穿農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化全過程。脫貧攻堅階段已經(jīng)解決了鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施由“無”到“有”的問題,在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接期,要重點(diǎn)推進(jìn)由“有”到“優(yōu)”和由“少”到“多”的協(xié)同問題。供水供電、交通物流等是農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),文化娛樂、商業(yè)服務(wù)、衛(wèi)生保潔等是農(nóng)村社會發(fā)展等生活性基礎(chǔ)設(shè)施的必要組成部分。一方面,在銜接期要做好脫貧攻堅時期建設(shè)成果的后續(xù)維護(hù)、鞏固工作,在前期投入成果的基礎(chǔ)上,增強(qiáng)成果的持續(xù)效用,避免斷檔停更,同時,通過加強(qiáng)數(shù)字智能化設(shè)施建設(shè),提高村級綜合服務(wù)能力,提升鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量；另一方面,利用供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思維,以鄉(xiāng)村實際需求為導(dǎo)向,逐步增加基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和品類,實現(xiàn)全區(qū)域、全領(lǐng)域覆蓋。

(二)脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中的政策協(xié)同方式

由于脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接過程的特殊性,如何在不消除部門邊界的前提下,將不同部門的職能、資源進(jìn)行整合,推動不同層級政府之間、政府內(nèi)部不同職能部門之間交互式、一體化的整體性運(yùn)作,實現(xiàn)以公共政策為載體的公共服務(wù)的無縫供給,將是銜接過渡階段的主要目標(biāo)。

一是上下級政府之間縱向的政策協(xié)同?？v向協(xié)同旨在保證政策效果與政策決策者的期望效果相一致,更加關(guān)注政策的執(zhí)行過程。不同層級政府之間,特別是中央政府與地方政府之間的協(xié)同是縱向協(xié)同的重要內(nèi)容。在具有中國特色的央地關(guān)系中,中央政府作為元政策的決策層,擁有政策協(xié)同的絕對權(quán)威和控制力,依靠這種強(qiáng)大的政治動員能力和體制優(yōu)勢,兩者在政策目標(biāo)上具有天然一致性,所以當(dāng)元政策決策層發(fā)布相關(guān)指導(dǎo)意見后,各地方政府會以中央文件為藍(lán)本發(fā)布本地的實施意見(見表3)。

表3 2021年部分省級黨委“一號文件”發(fā)布情況

地方政府和基層政府在政策執(zhí)行和政策評估中,會對標(biāo)上級政府的政策目標(biāo),將上級政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為考核指標(biāo),且僅對重要的考核指標(biāo)負(fù)責(zé),有可能使最終的政策執(zhí)行效果偏離預(yù)期目標(biāo)[24],因此,在具體政策過程中要注意以下幾點(diǎn):第一,階段性政策目標(biāo)的協(xié)同。雖然中央與地方在總的政策目標(biāo)上已達(dá)成一致,但各地實際情況不同,有些地方由脫貧縣轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣,應(yīng)將政策目標(biāo)的重點(diǎn)放在鞏固拓展脫貧攻堅成果,而有些地方的政策目標(biāo)更側(cè)重全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。因此,需要統(tǒng)籌好不同的階段性政策目標(biāo),確保政策分目標(biāo)的無縫銜接,確保漸進(jìn)式實現(xiàn)政策總目標(biāo)。第二,政策工具的協(xié)同配合。在脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過渡期內(nèi),各地應(yīng)根據(jù)發(fā)展條件對政策工具進(jìn)行選擇和組合。通過充分調(diào)研,發(fā)掘、發(fā)展不同的強(qiáng)制型工具、混合型工具和自愿型工具,保證三者的合理搭配,形成有機(jī)整體,并隨著政策周期的推進(jìn)和政策環(huán)境的變化順勢動態(tài)更新。第三,政策效果考核的差異性協(xié)同。與脫貧攻堅不同,鄉(xiāng)村振興推進(jìn)成效的標(biāo)準(zhǔn)并不是統(tǒng)一的,兩者銜接過渡期內(nèi)從中央到地方都應(yīng)建立相應(yīng)的考核評估機(jī)制,但同時要允許考核指標(biāo)差異性的存在,確保各項指標(biāo)在大方向上服務(wù)于總目標(biāo),呈現(xiàn)協(xié)同趨勢,進(jìn)而產(chǎn)生整體效應(yīng)。

二是同級政府之間、不同職能部門之間橫向的政策協(xié)同。橫向協(xié)同一方面旨在確保不同部門出臺的政策之間相互支持,另一方面,也是為了更好地解決跨界問題,兩個或兩個以上的政策主體經(jīng)過充分協(xié)商對話之后進(jìn)行的整合過程,最終產(chǎn)物即為不同地方政府和部門之間的合作機(jī)制或聯(lián)合頒布的政策文本(見表4)。顯然,鄉(xiāng)村振興是全國范圍內(nèi)涉及領(lǐng)域廣闊、涉及行業(yè)眾多的國家戰(zhàn)略,它的全面推進(jìn)已經(jīng)超越了現(xiàn)有的政策領(lǐng)域邊界,也超越了任何單個職能部門的職責(zé)范圍。如果說縱向的政策協(xié)同著眼于在深度上推進(jìn)政策執(zhí)行,那么橫向協(xié)同更側(cè)重于在廣度上解決問題。一方面,立足不同領(lǐng)域,加強(qiáng)信息協(xié)同,明確各主體職責(zé)范圍。通過對近期文件梳理可發(fā)現(xiàn),針對推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項指導(dǎo)意見少則涉及幾個部門,多則涉及幾十個部門,許多部門同時參與多項政策的制定,例如財政部在表4列舉的文件中共參與7項,因此要建立完善的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制和考核監(jiān)督機(jī)制,提高各項“復(fù)合型政策”的協(xié)同度和承接性,減少政策交叉和政策沖突。另一方面,立足不同地域,深化東西部協(xié)作,推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展。東西部協(xié)作既是鞏固拓展脫貧攻堅成果的需要,也是對西部地區(qū)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣的重要幫扶舉措。以“東部所能、西部所需”為導(dǎo)向,建立聯(lián)席會議制度,將東部地區(qū)發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗充分與西部地區(qū)實際相結(jié)合,增強(qiáng)在人才、資金、技術(shù)、信息等方面的互聯(lián)互通,提高雙方的互補(bǔ)性和兼容性。

表4 國家部委層面聯(lián)合發(fā)文情況

(三)脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中的政策協(xié)同機(jī)制

在多部門處理復(fù)雜的跨界公共問題時,依靠傳統(tǒng)意義上的官僚權(quán)威制,難以讓政策過程強(qiáng)制貫徹執(zhí)行下去,同時,官僚組織中的層級結(jié)構(gòu)和專業(yè)化分工也會令政策效果大打折扣[25]。因此,需要構(gòu)建政策協(xié)同機(jī)制,明確各政策主體之間的關(guān)系,在協(xié)同合作的基礎(chǔ)上,通過互動對話來促使各部門在行動中實現(xiàn)共同目標(biāo)。其中,最具代表性的是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)對政策協(xié)同機(jī)制的歸納分類,即結(jié)構(gòu)性機(jī)制和程序性機(jī)制,前者側(cè)重靜態(tài)分析,著眼政策協(xié)同中的組織載體構(gòu)建;后者側(cè)重動態(tài)分析,著眼政策協(xié)同中的操作程序。本文也將以“結(jié)構(gòu)-程序”為分析框架,動靜結(jié)合地提出脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中的政策協(xié)同機(jī)制。

一是優(yōu)化政策協(xié)同的結(jié)構(gòu)性機(jī)制。政策協(xié)同需要以組織協(xié)同為載體,根據(jù)協(xié)同機(jī)制的分析框架,組織結(jié)構(gòu)可分為正式結(jié)構(gòu)、半正式結(jié)構(gòu)和非正式結(jié)構(gòu)。正式結(jié)構(gòu)主要指政府部門之間協(xié)同所形成的結(jié)構(gòu)形態(tài),是政策協(xié)同中必不可少的“基石”。加強(qiáng)正式結(jié)構(gòu)建設(shè),就要強(qiáng)化責(zé)任制度,在明確如何評價政策協(xié)同效果的基礎(chǔ)上,建立追責(zé)機(jī)制,明確縱向協(xié)同和橫向協(xié)同中不同政策主體的責(zé)任分工,提高政策協(xié)同的制度化和規(guī)范化。半正式結(jié)構(gòu)是指官方與非官方的協(xié)同狀態(tài),是政策協(xié)同過程中的有力補(bǔ)充。要充分發(fā)揮政府主導(dǎo)、社會參與的優(yōu)勢,將政策主體的需求與社會力量的有效供給相結(jié)合,通過一系列政策過程利用社會組織的優(yōu)勢力量實現(xiàn)協(xié)同目標(biāo),例如阿里巴巴與多個地方政府簽約,用自身的數(shù)字化建設(shè)技術(shù)來推動基層的鄉(xiāng)村振興建設(shè)。非正式結(jié)構(gòu)即民間組織為實現(xiàn)政府的政策目標(biāo)而形成的各種組織形態(tài),是推動脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策協(xié)同的重要組成部分。脫貧攻堅時期構(gòu)建形成的大扶貧格局和社會扶貧體系,在鄉(xiāng)村振興階段依然可以延續(xù),進(jìn)而演化為政府、社會、市場協(xié)同推進(jìn)的大振興格局和全社會共同參與的多元主體的社會振興體系,在加大對社會組織助力鄉(xiāng)村振興政策保障和政策激勵力度的同時,還要積極拓寬社會力量的參與渠道,并培育鄉(xiāng)村社會資本,激發(fā)主體性力量。

二是優(yōu)化政策協(xié)同的程序性機(jī)制。程序性機(jī)制包括政策協(xié)同中的各種程序性設(shè)置和技術(shù)工具。(1)優(yōu)化信息協(xié)同機(jī)制,完善信息共享平臺。從縱向協(xié)同上來說,信息溝通要衍射到不同層級的政策主體,了解基層的政策執(zhí)行主體和政策客體的政策反饋,以便及時做出政策調(diào)整;從橫向協(xié)同上來說,不同部門要打破信息系統(tǒng)壁壘,實現(xiàn)必要信息和基礎(chǔ)信息的共享,同時,經(jīng)常組織召開吹風(fēng)會和碰頭會,也有利于政策制定的針對性。(2)優(yōu)化激勵機(jī)制,增強(qiáng)協(xié)同動力。激勵機(jī)制是保證政策協(xié)同目標(biāo)實現(xiàn)的外在動力機(jī)制,這種機(jī)制多作用在縱向協(xié)同方面,上級政府通過對協(xié)同目標(biāo)實現(xiàn)程度進(jìn)行評估,將其作為對下級政府綜合考核評價的重要內(nèi)容,同時,對于履職不當(dāng)?shù)囊婪ㄒ酪?guī)進(jìn)行處罰。(3)優(yōu)化條塊協(xié)同機(jī)制,打破條塊分割。積極借鑒自上而下建立的脫貧攻堅組織體系和工作機(jī)制,“充分發(fā)揮中央和地方黨委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組作用,建立統(tǒng)一高效的實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的決策議事協(xié)調(diào)工作機(jī)制”[20]20,統(tǒng)籌調(diào)度各方資源,有效打破條塊分割,切實保障政策協(xié)同機(jī)制落實。此外,還應(yīng)加強(qiáng)條塊共建,總結(jié)“省部共建鄉(xiāng)村振興示范省”的建設(shè)經(jīng)驗,將其推廣至更多地方政府和職能部門,建立更多地方政府與職能部門“1+1>2”的示范樣板。

四、結(jié) 語

綜上所述,鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是“十四五”時期的一項重要戰(zhàn)略任務(wù),也是“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移,更是脫貧地區(qū)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的必由之路。而“三農(nóng)”問題的重要性、復(fù)雜性和艱巨性決定了兩者的銜接期充滿了政策協(xié)同色彩。一方面,跨界的復(fù)雜問題需要政策協(xié)同來解決,并且以政策協(xié)同為代表的協(xié)同治理理論和整體治理理論也為實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化提供了新思路。另一方面,協(xié)同的過程中往往伴隨著資源、權(quán)力、關(guān)系的重新組合[26],也會耗費(fèi)一定的政策成本,它對傳統(tǒng)的治理思路提出了新的挑戰(zhàn)。

政策協(xié)同作為在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這一長期實踐中需要不斷調(diào)整、完善和發(fā)展的政策過程,需要更加深入地結(jié)合“三農(nóng)”問題特性,將政策協(xié)同理論更為廣泛地運(yùn)用到政策實踐中,以更好地實現(xiàn)鄉(xiāng)村的整體性治理,這也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要研究內(nèi)容。