中國城市軌道交通安全監(jiān)管制度、中外比較借鑒及啟示

文/陳燕申，中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部地鐵與輕軌研究中心研究員

一、現(xiàn)行全文強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)《城市軌道交通技術(shù)規(guī)范》（GB 50490-2009）現(xiàn)狀

現(xiàn)行城市軌道交通基本技術(shù)制度（法制）框架由全文強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)《城市軌道交通技術(shù)規(guī)范》（GB50490-2009）確定。規(guī)范共有8章233條（不包括術(shù)語）。

GB 50490--2009的核心——城市軌道交通安全：車輛、機(jī)電設(shè)備、土建工程、運(yùn)行保障以及防火。

二、標(biāo)準(zhǔn)化改革政策新要求與《規(guī)范》修訂

（一）《規(guī)范》修訂計(jì)劃

2016年，根據(jù)國家發(fā)展發(fā)展和環(huán)境條件的變化和標(biāo)準(zhǔn)化改革的要求，住建部發(fā)出“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)2016年工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制訂、修訂計(jì)劃的通知”（建標(biāo)函[2015]274號(hào)）。項(xiàng)目（標(biāo)準(zhǔn)）名稱：城市軌道交通技術(shù)規(guī)范（修訂）；主編單位（第一起草單位）：中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院。

（二）《規(guī)范》修訂政策和要求

1.強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定：《標(biāo)準(zhǔn)化法》定義強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，“第十條 對保障人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理基本需要的技術(shù)要求，應(yīng)當(dāng)制定強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)?！边m用于政府監(jiān)管。

2.標(biāo)準(zhǔn)制修訂規(guī)則：工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)5年以上，需進(jìn)行復(fù)審?！兑?guī)范》2009年發(fā)布，為應(yīng)對中國城市軌道交通高速發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步、建設(shè)和監(jiān)管環(huán)境的變化需要進(jìn)行修訂。

3.標(biāo)準(zhǔn)化改革政策：

·符合和支撐黨合國家戰(zhàn)略和政策及其落實(shí)。

·與國際接軌、符合國際慣例的內(nèi)容，提高國際化水平。

·技術(shù)內(nèi)容全覆蓋，補(bǔ)缺項(xiàng)。

·來自于實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，如現(xiàn)行版本的缺項(xiàng)、存在的問題等；應(yīng)對安全風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，新的安全風(fēng)險(xiǎn)。

4.新需求：新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要求；區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化；公共衛(wèi)生與健康的要求；環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約與循環(huán)利用；殘疾人權(quán)益保證；提高服務(wù)質(zhì)量與水平；“走出去”戰(zhàn)略需要。

三、全文強(qiáng)制《城市軌道交通工程項(xiàng)目規(guī)范》框架、內(nèi)容和特點(diǎn)

（一）主要章節(jié)條：

《規(guī)范》（報(bào)批稿）共形成條文7章29節(jié)285條，比2009版條文多48條（不含術(shù)語3條），其中：

（1）采用原GB50490-2009條文91條，修改采用76條，采用率71%。

（2）關(guān)于政策法規(guī)、監(jiān)管、社會(huì)治理、環(huán)境要求41條。

（3）直接國際借鑒、國際接軌條文：12條、1章（限界）。

（4）26條來自于其他現(xiàn)行城市軌道交通標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文。

（二）城軌工程項(xiàng)目規(guī)模、布局、功能、性能、關(guān)鍵指標(biāo)和要求

1.綜合規(guī)定項(xiàng)目規(guī)模（和性能）要求：

例如條文：

·“2.1.4 城市軌道交通規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)按照實(shí)現(xiàn)承運(yùn)客流需求選擇高運(yùn)量、大運(yùn)量、中運(yùn)量、低運(yùn)量系統(tǒng)，選擇制式和設(shè)計(jì)編組；應(yīng)按照效率目標(biāo)，確定運(yùn)行速度；應(yīng)按照出行時(shí)間、舒適度和換乘方便確定服務(wù)水平。在選擇A型車、B型車、C型車和L型車，以及有軌電車、單軌車或市域車車型時(shí)，應(yīng)符合國家標(biāo)準(zhǔn)?！币?guī)定了：規(guī)定運(yùn)量規(guī)模；選擇制式；控制用地；確定總體性能要求。

2.規(guī)定項(xiàng)目布局：

例如條文：

·“2.2.1城市軌道交通規(guī)劃應(yīng)明確城市軌道交通的功能定位、與其他交通方式的關(guān)系、發(fā)展模式和不同規(guī)劃期的發(fā)展目標(biāo)，提出線網(wǎng)規(guī)劃布局以及線路和設(shè)施等用地的規(guī)劃控制要求?！?/p>

·“2.2.8 城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)根據(jù)建設(shè)和運(yùn)營的要求，確定規(guī)劃線路、車站和車輛基地的規(guī)劃用地界線、規(guī)劃控制區(qū)和控制保護(hù)地界，明確主變電所和控制中心等設(shè)施的用地控制要求。”上述條文規(guī)定了規(guī)劃布局和項(xiàng)目基本布局。

3.規(guī)定功能和性能：

規(guī)定用地功能和功能協(xié)調(diào)的條文如：

·“2.2.14車站出入口、風(fēng)亭、集中冷站、廣播電視信號(hào)設(shè)施、通信信號(hào)設(shè)施、供電設(shè)施、給排水設(shè)施和其它設(shè)施應(yīng)劃定用地控制界線和控制范圍?！?/p>

·“2.3.3 雜散電流防護(hù)應(yīng)與城市軌道交通的其他工程相互協(xié)調(diào)，其他工程的設(shè)計(jì)及施工，不得影響、減小和降低雜散電流防護(hù)措施性能及要求。”

4.規(guī)定基本性能：規(guī)定基本功能性能、基本環(huán)保、文物保護(hù)的功能性能和基本安全功能性能的條文如：

·“2.2.12 ……在高峰小時(shí)時(shí)段，在線路客流最大斷面地段，平均車廂站席密度不應(yīng)大于6人/平方米。在超高峰時(shí)段，車廂站席密度不得大于9人/平方米?！?/p>

·“2.1.16 全封閉運(yùn)行的城市軌道交通車站應(yīng)設(shè)置公共廁所?！?/p>

·“2.1.19 城市軌道交通建設(shè)應(yīng)滿足文物保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和其他需要特殊保護(hù)地區(qū)的保護(hù)要求。”

·“2.1.14城市軌道交通工程應(yīng)采取有效的防震、防淹、防雪、防滑、防風(fēng)雨、防雷等防止自然災(zāi)害侵害的措施?！?/p>

5.關(guān)鍵技術(shù)指標(biāo)和要求：

（1）基本關(guān)鍵尺寸、強(qiáng)制性統(tǒng)一規(guī)則：

·“2.1.3 正線運(yùn)營線路應(yīng)采用雙線、右側(cè)行車制。”

·“2.1.2 城市軌道交通鋼輪鋼軌系統(tǒng)的軌道，包括有軌電車軌道，應(yīng)采用1435毫米標(biāo)準(zhǔn)軌距。”規(guī)定車型：A型車、B型車、C型車和L型車。

（2）工程年限：初期3年、近期10年、遠(yuǎn)期25年。（2.1.4）

（3）速度：如“車輛設(shè)計(jì)最高速度應(yīng)高于線路設(shè)計(jì)最高運(yùn)行速度1.1倍?！薄霸秸玖熊噷?shí)際運(yùn)行速度不應(yīng)大于40公里/小時(shí)。”（2.1.6）

（4）安全保護(hù)區(qū)：地下和地上工程安全保護(hù)區(qū)的范圍。（2.1.21）

（5）工程項(xiàng)目程序，條款如：

“2.2.5 城市軌道交通安全設(shè)施必須與城市軌道交通工程統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、同步建設(shè)。”

“2.1.25 ……不載客試運(yùn)行的時(shí)間不少于3個(gè)月?！?/p>

（6）限界：車輛限界、設(shè)備限界和建筑限界。

（7）防火計(jì)算規(guī)則，條文如“2.1.8 一條線路、一座換乘車站及其相鄰區(qū)間的防火設(shè)計(jì)應(yīng)按同一時(shí)間發(fā)生一次火災(zāi)設(shè)計(jì)確定?！?/p>

（8）防火關(guān)鍵指標(biāo)，條文如“7.1.6 載客運(yùn)營的地下區(qū)間當(dāng)采用單洞單線時(shí)，相鄰兩條聯(lián)絡(luò)通道之間的距離不應(yīng)大于600米；當(dāng)采用單洞雙線時(shí)，應(yīng)設(shè)耐火極限不小于3.00小時(shí)縱向防火墻分隔上、下行區(qū)間，防火墻上的相鄰門洞間距不應(yīng)大于300米?！?/p>

3.《規(guī)范》框架

四、中外技術(shù)法規(guī)法制比較

（一）法制“金字塔”

（二）美國城市軌道交通安全監(jiān)管制度

1.城市軌道交通法律：2012年7月6日，時(shí)任美國總統(tǒng)奧巴馬簽署法案《邁向21世紀(jì)領(lǐng)先進(jìn)步法》（Moving Ahead for Progress in the 21st Century Act (MAP–21) (Pub.L.112–141)），要求美國聯(lián)邦政府公共交通管理局（FTA）建立一個(gè)綜合的“公共交通安全規(guī)程”，以改善國家的公共交通系統(tǒng)安全，其中為加強(qiáng)（強(qiáng)制）各州對城市軌道交通安全監(jiān)管強(qiáng)制性權(quán)利，建立州的安全監(jiān)管規(guī)程（State safety oversight program，SSO Program）。

2015年11月4日，作為MAP-21的后續(xù)法《美國地表固定線路交通法》發(fā)布，規(guī)定各州擁有監(jiān)管城市軌道交通安全的權(quán)利和負(fù)有的責(zé)任，擴(kuò)大FTA的安全監(jiān)管權(quán)力。要求FTA建立一個(gè)綜合的公共交通安全規(guī)程，包括國家公共交通安全計(jì)劃（National Public Transportation Safety Plan），聯(lián)邦、州和地方城市軌道交通機(jī)構(gòu)安全責(zé)任人員培訓(xùn)和認(rèn)證規(guī)程，公共交通機(jī)構(gòu)安全計(jì)劃等。

2.監(jiān)管法規(guī)框架

·《城市軌道交通州安全監(jiān)管—最終規(guī)章》49 CFR part 674重點(diǎn)內(nèi)容為：

（1）各州負(fù)有城市軌道交通安全監(jiān)管的基本責(zé)任。州的安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須有足夠的權(quán)力、資源和合格的人員。

（2）必須建立《州安全監(jiān)管規(guī)程》（FTA局長批準(zhǔn)、認(rèn)證）

（3）據(jù)SSO program建立州城市軌道交通安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其在財(cái)政和法律上獨(dú)立于任何公共交通機(jī)構(gòu)。

·《公共交通安全認(rèn)證培訓(xùn)規(guī)程》（49 CFR part 672）重點(diǎn)內(nèi)容為：強(qiáng)制聯(lián)邦和各州的SSOA人員和負(fù)責(zé)城市軌道交通系統(tǒng)安全審計(jì)和審查承包商，以及直接負(fù)有城市軌道交通系統(tǒng)的安全監(jiān)管責(zé)任的承包商，執(zhí)行統(tǒng)一的安全認(rèn)證培訓(xùn)課程和認(rèn)證要求。培訓(xùn)作為FTA認(rèn)證的強(qiáng)制性要求。

（1）《系統(tǒng)安全計(jì)劃》和《公共安全計(jì)劃》培訓(xùn)；

（2）技術(shù)培訓(xùn)如，車輛、軌道、隧道、橋梁和其它結(jié)構(gòu)、牽引供電、信號(hào)和列車控制的檢查和維護(hù)規(guī)程、計(jì)劃和記錄等。

·《公共交通安全規(guī)程》（49 CFR Part 670）重點(diǎn)內(nèi)容：

（1）FTA局長、副局長的職責(zé)和權(quán)力和操作規(guī)程。

（2）“國家公共交通安全計(jì)劃”。

（3）采用安全管理系統(tǒng)（Safety Management System ，SMS）的原則和方法。

·“國家公共交通安全計(jì)劃” 重點(diǎn)內(nèi)容為：

（1）所有類型的公共交通安全性能準(zhǔn)則；

（2）定義“良好維修狀態(tài)”；

（3）運(yùn)營車輛基本（最低）安全性標(biāo)準(zhǔn)；

（4）公共交通運(yùn)營基本（最低）標(biāo)準(zhǔn)；

（5）公共交通安全認(rèn)證培訓(xùn)規(guī)程；

（6）安全建議、指令和報(bào)告；

（7）最佳實(shí)踐、技術(shù)援助、范本和其他工具；

（8）公共交通危害識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)管理的研究、報(bào)告、數(shù)據(jù)和信息，以及預(yù)防事故和實(shí)踐指南；

（9）FTA權(quán)限的內(nèi)容。

·《公共交通機(jī)構(gòu)安全計(jì)劃》（49 CFR part 673）要求，根據(jù)“國家公共交通安全計(jì)劃”，公共交通運(yùn)營機(jī)構(gòu)采用SMS建立城市軌道交通機(jī)構(gòu)安全計(jì)劃。

3.認(rèn)證和安全審計(jì)、強(qiáng)制性認(rèn)證：

·《城市軌道交通州安全監(jiān)管—最終規(guī)章》（49 CFR part 674）的認(rèn)證規(guī)定為：

（1）《州安全監(jiān)管規(guī)程》（SSO program）認(rèn)證。

（2）SSOA認(rèn) 證 規(guī) 程（SSOA certification program）審查、評(píng)估和認(rèn)證。

（3）年度人員認(rèn)證：監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員、負(fù)責(zé)安全審計(jì)和審查承包商和直接負(fù)責(zé)的安全監(jiān)管的承包商。

·州安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)（SSOA）安全審批、審計(jì)：

SSOA審查和批準(zhǔn)城市軌道交通系統(tǒng)制定的公共交通機(jī)構(gòu)安全計(jì)劃；

SSOA對公共交通機(jī)構(gòu)執(zhí)行三年一次的“城市軌道交通機(jī)構(gòu)安全計(jì)劃”審計(jì)。

·美國城市軌道交通安全認(rèn)證證書（自愿認(rèn)證）包括：

（1）車輛認(rèn)證。

（2）設(shè)計(jì)認(rèn)證。

（3）工程 建設(shè)認(rèn)證。

（4）測試和檢查認(rèn)證。

（5）風(fēng)險(xiǎn)管理認(rèn)證。

（6）規(guī)章制度和程序認(rèn)證。

（7）培訓(xùn)和演練認(rèn)證。

FTA依法指定的城市軌道交通安全標(biāo)準(zhǔn)，全面覆蓋城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營：

（三）英國技術(shù)法規(guī)

·《鐵路和其他軌道交通系統(tǒng)安全條例 2006》（The Railways and Other Guided Transport System（Safety）Regulations 2006，ROGS 2006），內(nèi)容：安全管理體系（Safety Management System，SMS）；安全認(rèn)證（Safety Certification）；安全許可（Safety Authorisation）。

·ROGS 2006通過設(shè)置禁止性條款強(qiáng)制執(zhí)行法規(guī)，即：城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施管理方，必須建立SMS并通過安全許可，否則不能進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施管理；城市軌道交通運(yùn)營企業(yè)必須建立SMS并通過安全認(rèn)證，否則不能投入運(yùn)營。

·倫敦地鐵安全認(rèn)證、許可和標(biāo)準(zhǔn)舉例：

（四）中外安全監(jiān)管比較

中國沒有建立典型和普遍采用的國際、國外城市軌道交通安全監(jiān)管規(guī)則——“安全認(rèn)證”、“安全許可”，這是中外最大的差別，并會(huì)影響中國城市軌道交通的形象和“走出去”。這是中國在建設(shè)城市軌道交通世界強(qiáng)國的進(jìn)程中必須補(bǔ)上的關(guān)鍵內(nèi)容。

五、城市軌道交通安全監(jiān)管制度建設(shè)啟示

啟示一：安全專門立法。內(nèi)容至少包括，統(tǒng)一的安全政策和目標(biāo)（特別是法定的安全指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)）、安全監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)及其權(quán)限、安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)、安全程序、安全認(rèn)證和安全培訓(xùn)制度。

啟示二：專門和獨(dú)立的安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。美國立法成立專門的、獨(dú)立的城市軌道交通安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，具有明確的責(zé)任和足夠的強(qiáng)制權(quán)力。其中“獨(dú)立”定義為安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)在財(cái)政和法律上獨(dú)立于任何公共交通機(jī)構(gòu)，不能是管理城軌交通的政府行政人員。

啟示三：安全理論和方法。美國采用SMS“主動(dòng)式風(fēng)險(xiǎn)管理方法”統(tǒng)一全國城市軌道交通安全建設(shè)和監(jiān)管。目前在中國城市軌道交通安全建設(shè)要求“完善風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理預(yù)防制度”中，應(yīng)突出落實(shí)“建立風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫”，對“風(fēng)險(xiǎn)隱患及時(shí)整改”等“主動(dòng)式風(fēng)險(xiǎn)管理方法”作為安全建設(shè)的基本途徑和核心方法。

啟示四：合規(guī)判定。是安全“合格”還是“合規(guī)”，是“安全評(píng)估”還是“安全認(rèn)證”？中國城市軌道交通通常進(jìn)行“獨(dú)立的第三方安全認(rèn)證”、第三方機(jī)構(gòu)安全評(píng)估進(jìn)行安全性判斷，明顯存在，含糊不清的是安全合格還是合規(guī)，誰來承擔(dān)安全責(zé)任問題。

確保城市軌道交通每日超過7000萬人次乘客的安全是一項(xiàng)艱巨和神圣的任務(wù)。在依法治國的實(shí)踐中，城市軌道交通安全監(jiān)管制度建設(shè)中外差距巨大，任重道遠(yuǎn)，有大量的工作需要努力完成，且沒有捷徑。