新預(yù)算制度下高校預(yù)算績效管理改革研究

高建慧（廣東開放大學(xué) 廣東廣州 510091）

新《預(yù)算法》和《預(yù)算法實施條例》的頒布執(zhí)行，深化了預(yù)算績效管理體制改革，也使高校預(yù)算績效管理工作成效緩慢的境況日益顯現(xiàn)。在當(dāng)前高校收支壓力突出的背景下，高校通過全面實施預(yù)算績效管理，優(yōu)化配置教育資源和提高資金使用效益，已成為當(dāng)務(wù)之急。

一、新預(yù)算制度對高校預(yù)算績效管理的實踐改革指導(dǎo)

新預(yù)算制度細化了預(yù)算績效管理的規(guī)定，為高校預(yù)算績效管理實踐改革提供了法律依據(jù)和明確指導(dǎo)。因此，高校有必要對新預(yù)算制度進行梳理，從國家政策層面逐步細化到高校預(yù)算管理制度，不僅有利于國家政策的具體實施，而且有利于高校在國家政策指引下更好地運行。通過歸納總結(jié)，新預(yù)算制度對高校預(yù)算績效管理的實踐指引主要包括事前評估、目標(biāo)管理、運行監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用管理五個方面，具體如表1所示。

表1 新預(yù)算制度指引高校預(yù)算績效管理的條目分析表

二、高校預(yù)算績效管理存在的問題分析

（一）預(yù)算績效制度建設(shè)不健全。目前，很多高校的預(yù)算績效管理條目是散落于各項制度中，比如在預(yù)算制度、預(yù)決算審計實施辦法、財政資金項目支出管理辦法等制度中會簡要體現(xiàn)“績效管理”規(guī)定，但沒有形成統(tǒng)一的高校預(yù)算績效管理制度，與預(yù)算績效管理有關(guān)的績效評價主體、目標(biāo)設(shè)置、績效管理流程及指標(biāo)體系等內(nèi)容未被清晰明確地加以規(guī)范，績效制度碎片化現(xiàn)象突出，導(dǎo)致高校預(yù)算績效管理工作不能得到很好開展，未形成常規(guī)化工作，更多的是被動地接受上級主管部門分配的績效管理任務(wù)，致使高校實施預(yù)算績效管理流于形式。

（二）事前績效評估管理缺乏。高校預(yù)算管理缺乏前瞻性，在對預(yù)算項目的申報、立項和調(diào)整等環(huán)節(jié)，沒有很好地結(jié)合高校戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)需求或中長期發(fā)展規(guī)劃來審查預(yù)算支出水平及進行必要的事前績效評估管理，也未充分論證預(yù)算項目的可行性、科學(xué)性及必要性，預(yù)算管理短視化現(xiàn)象突出，容易造成專項資金預(yù)算執(zhí)行進度緩慢。項目庫的遴選和排序的主觀性、隨意性較強，預(yù)算項目的準(zhǔn)確性和科學(xué)性得不到保證，專項資金緊缺與預(yù)算項目重復(fù)建設(shè)或浪費的現(xiàn)象并存。另外，以成本核算為基礎(chǔ)的定額預(yù)算方法等績效預(yù)算分配方法未得到廣泛使用，預(yù)算績效主導(dǎo)作用發(fā)揮不充分，致使高校難以合理配置及充分調(diào)動資源，不利于高校長期規(guī)劃和發(fā)展。

（三）預(yù)算績效目標(biāo)制定不合理。當(dāng)前，在高校職能多元化、內(nèi)設(shè)機構(gòu)復(fù)雜化、資金來源多樣化的背景下，預(yù)算績效目標(biāo)管理主要存在以下問題：一是由于高?？傮w與部門內(nèi)部之間的發(fā)展規(guī)劃信息不對稱，績效目標(biāo)的設(shè)置很難高度一致，導(dǎo)致績效目標(biāo)制定不明確、協(xié)調(diào)統(tǒng)一性較差。二是就績效目標(biāo)的合理有效性而言，很多高校缺乏一套統(tǒng)一的績效目標(biāo)指標(biāo)體系，難以發(fā)揮真實考核部門或項目預(yù)算績效目標(biāo)的效果。三是就績效目標(biāo)的約束力而言，有些部門僅重視預(yù)算資金的使用，缺乏項目規(guī)劃的全局性和論證的充分性，籠統(tǒng)填報績效目標(biāo)，影響預(yù)算績效管理的效果。

（四）預(yù)算績效監(jiān)控不到位。傳統(tǒng)的預(yù)算管理在預(yù)算執(zhí)行方面有較大的調(diào)整范圍，并且資金使用提前完成或在年底突擊使用的現(xiàn)象較普遍，這些都說明預(yù)算績效運行監(jiān)控不到位?？冃н\行監(jiān)控不僅應(yīng)監(jiān)督項目資金的使用，而且有必要對整個過程的預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查和分析評價，以保證預(yù)算執(zhí)行進度和預(yù)算資金、項目執(zhí)行保持一致性。當(dāng)前，高校預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督不完善，主要體現(xiàn)在：一是監(jiān)督方式不到位，缺乏切實可行的實質(zhì)性控制措施，很難應(yīng)對高校項目管理過程中項目執(zhí)行偏離績效目標(biāo)的情況。二是很多高校沒有充分挖掘開發(fā)信息化平臺對預(yù)算績效過程監(jiān)控的“動態(tài)管理”的重要功能，僅僅簡單利用核算系統(tǒng)進行預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，難以實時反映預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行進度和項目運營進度的實現(xiàn)程度。

（五）預(yù)算績效評價不科學(xué)。預(yù)算績效評價通過以績效評價結(jié)果為導(dǎo)向，對預(yù)算資金使用的各環(huán)節(jié)進行分析評價，從而優(yōu)化高校資源配置。當(dāng)前，高校預(yù)算績效評價工作主要存在以下問題：一是高校往往側(cè)重財政項目和專項項目的績效評價，缺少對高校整體評價和基本支出評價的關(guān)注，囊括的評價內(nèi)容不全面，難以發(fā)揮預(yù)算績效評價應(yīng)有的作用。二是在績效評價范圍上，高校大多只實施事后績效評價，忽視事前、事中預(yù)算績效評價的重要性。三是高?？冃гu價管理存在評價指標(biāo)選取不夠科學(xué)、評價標(biāo)準(zhǔn)不夠客觀、評價方法較單一以及績效指標(biāo)過于集中于投入產(chǎn)出指標(biāo)等問題，難以確?？冃гu價結(jié)果的客觀性、全面性和合理性。

（六）預(yù)算績效管理結(jié)果運用不充分。新預(yù)算制度明確規(guī)定績效評價結(jié)果應(yīng)有機結(jié)合預(yù)算資金安排、預(yù)算編制以及項目庫建設(shè)，形成一個動態(tài)循環(huán)的績效管理體系，強化評價結(jié)果的應(yīng)用。但在實際中，很多高校并未建立有效的績效評價結(jié)果反饋和追蹤問責(zé)機制，沒有采取相應(yīng)的措施落實評價結(jié)果，難以發(fā)揮結(jié)果導(dǎo)向作用。另外，預(yù)算績效結(jié)果信息披露的透明度較低，披露內(nèi)容僅有收支項目幾個大類的金額及簡要的情況說明，不利于公眾監(jiān)督和指導(dǎo)。

三、新預(yù)算制度下高校預(yù)算績效管理的優(yōu)化措施

（一）完善高校預(yù)算績效管理制度。新預(yù)算制度為高校建立健全預(yù)算績效管理制度提供了科學(xué)指引，高校應(yīng)在新預(yù)算制度指引下整合和完善現(xiàn)有碎片化的預(yù)算績效管理規(guī)定，將績效理念滲透到預(yù)算管理的方方面面，建立科學(xué)實用、指向明晰的預(yù)算績效管理制度，保障高校預(yù)算績效管理的常規(guī)化運行，充分釋放績效管理結(jié)果得到有效利用的效能。

（二）重視事前績效評估管理。事前績效評估管理是一種創(chuàng)新的評估和決策方法，符合新預(yù)算制度的績效管理要求，是預(yù)算決策的重要改革舉措。事前績效評估管理作為建立健全高校預(yù)算項目庫的重要手段，高校在科學(xué)實施評估管理時，應(yīng)以績效導(dǎo)向和成本控制理念為出發(fā)點，依據(jù)高校中長期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及年度工作計劃，基于高校預(yù)算項目評估內(nèi)容和影響因素，構(gòu)建合理、科學(xué)的預(yù)算項目事前績效評估指標(biāo)體系（見圖1），綜合運用因素分析法、成本效益分析法、公眾評判法、對比分析法等方法，重點評估預(yù)算項目的投入、產(chǎn)出和效果，將評估結(jié)果作為項目入庫的依據(jù)，并與預(yù)算安排掛鉤，從而促進高校預(yù)算管理科學(xué)化和精細化。

圖1 預(yù)算項目事前績效評估指標(biāo)體系

（三）重視績效目標(biāo)管理。預(yù)算績效目標(biāo)管理的規(guī)范性、有效性和科學(xué)性直接影響高校預(yù)算績效管理的成效，其關(guān)鍵是構(gòu)建科學(xué)的績效目標(biāo)指標(biāo)體系。高校預(yù)算績效目標(biāo)指標(biāo)的選取可以從產(chǎn)出、效益、滿意度這三個維度進行細化，參照篩選當(dāng)前財政部門常用的細化指標(biāo)，產(chǎn)出維度的細化指標(biāo)主要為質(zhì)量、數(shù)量、成本、時效等指標(biāo)；效益維度的細化指標(biāo)主要為社會效益、經(jīng)濟效益、可持續(xù)影響、生態(tài)效益等指標(biāo)；滿意度的細化指標(biāo)則主要為服務(wù)對象滿意度指標(biāo)。同時，高校應(yīng)重視協(xié)調(diào)預(yù)算績效目標(biāo)縱橫向之間的關(guān)系，縱向方面注重協(xié)調(diào)高?？傮w績效目標(biāo)與個體目標(biāo)的關(guān)系，以充分發(fā)揮績效目標(biāo)對預(yù)算績效管理的導(dǎo)向保障作用；橫向方面動態(tài)檢視各職能績效目標(biāo)的合理性，重視協(xié)調(diào)各績效目標(biāo)之間的關(guān)系，以防目標(biāo)間出現(xiàn)沖突與矛盾，從而更好地實現(xiàn)高校發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。

（四）注重績效運行監(jiān)控管理。在預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算績效運行監(jiān)控管理是高校對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度、預(yù)算存量資金、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范性、預(yù)算項目運行狀況以及預(yù)算和決算差異率等內(nèi)容開展的績效監(jiān)控管理活動。一方面，高校可通過推動預(yù)算績效運行監(jiān)控和內(nèi)控管理相結(jié)合的方式，將績效理念融入內(nèi)控管理過程中來建立健全績效運行監(jiān)控機制?；凇罢l支出、誰負責(zé)”原則，明確高校相關(guān)部門職責(zé)。業(yè)務(wù)職能部門負責(zé)開展預(yù)算績效運行的日常監(jiān)控，通過定期監(jiān)控和分析績效信息，及時糾偏以保證績效目標(biāo)實現(xiàn)。財務(wù)部門作為高校預(yù)算管理機構(gòu)，應(yīng)定期匯集、分析整個學(xué)校的績效監(jiān)控信息，以便對有關(guān)標(biāo)績效目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行進度等內(nèi)容進行預(yù)警分析，實施預(yù)算績效運行全過程監(jiān)控管理。另一方面，高校應(yīng)提高績效運行監(jiān)控的信息化水平，通過形成預(yù)算績效監(jiān)控內(nèi)容的規(guī)范管理表單，將預(yù)算數(shù)據(jù)、流程嵌入財務(wù)信息管理系統(tǒng)，充分運用數(shù)據(jù)預(yù)警和實時監(jiān)控等信息化監(jiān)控手段，精準(zhǔn)定位和發(fā)力，提高監(jiān)控效能。如，在財務(wù)信息管理系統(tǒng)中，績效運行預(yù)警值小于30%表示重警，30%—60%表示輕警，處于60%—80%表示良好，80%—100%則表示優(yōu)異，并且不同級別的性能操作警告值具有不同的對策。通過實時預(yù)警監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時進行調(diào)整和處理，促使運行預(yù)警值性能不斷提高，從而更好地把控績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度和保證預(yù)算項目的有效執(zhí)行。

（五）完善預(yù)算績效評價體系。高校績效評價管理的核心是構(gòu)建科學(xué)有效的績效評價指標(biāo)體系，從而科學(xué)分析教育資源投入與績效之間的關(guān)系。為此，高校應(yīng)結(jié)合實際，綜合運用關(guān)鍵績效指標(biāo)KPI和平衡計分卡BSC評價方法，構(gòu)建具有科學(xué)性、綜合性和可比性的高校預(yù)算績效評價體系。具體的關(guān)鍵績效指標(biāo)主要分為預(yù)算編制、監(jiān)測、執(zhí)行和效果四個維度：（1）預(yù)算編制維度關(guān)鍵績效指標(biāo)：預(yù)算的平衡性、預(yù)算編制及時性、預(yù)算編制準(zhǔn)確性、預(yù)算編制全面性。（2）預(yù)算執(zhí)行維度關(guān)鍵績效指標(biāo)：收入預(yù)算完成率、支出預(yù)算完成率、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率、資產(chǎn)負債率、預(yù)算調(diào)整率、財政撥款增長率、可控成本節(jié)約率、生師比、人均圖書冊數(shù)、生均教育經(jīng)費、人均教學(xué)儀器設(shè)備、生均科研經(jīng)費、人均建筑面積。（3）預(yù)算監(jiān)控維度關(guān)鍵績效指標(biāo)：預(yù)算管理組織有效性、預(yù)算資金使用合規(guī)性、預(yù)算制度健全性、預(yù)決算信息公開程度。（4）預(yù)算效果維度關(guān)鍵績效指標(biāo)：績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度、成本控制情況、質(zhì)量控制情況、合同管理情況、教職工滿意度、教職工生活保障程度、專任教師高級職稱比例、教職工繼續(xù)深造率、學(xué)生對教師教學(xué)水平滿意度、學(xué)士學(xué)位授予率、畢業(yè)生就業(yè)率、用人單位對畢業(yè)生的滿意程度、專利授予數(shù)量、學(xué)生參加全國高校學(xué)科競賽獲獎情況、高水平論文收錄數(shù)、科研立項數(shù)量。高校預(yù)算績效工作小組在進行績效評價時，應(yīng)綜合考慮高校的戰(zhàn)略規(guī)劃、年度工作重點以及各職能部門年度工作目標(biāo)，采用科學(xué)的績效評價指標(biāo)，以期更好地實現(xiàn)高校的戰(zhàn)略目標(biāo)及預(yù)算目標(biāo)。

(六)加強預(yù)算績效結(jié)果反饋與應(yīng)用。預(yù)算績效結(jié)果是改進預(yù)算和項目管理、落實問題整改的重要依據(jù)，如能充分運用，則可以達到規(guī)避已存在的問題及風(fēng)險、提高預(yù)算績效管理水平的效果。首先，高校應(yīng)加強績效反饋和整改的閉環(huán)管理，并及時將預(yù)算績效結(jié)果反饋給業(yè)務(wù)部門，以便其及早發(fā)現(xiàn)差距和問題，及時調(diào)整改進，完善預(yù)算和項目管理長效機制，促進績效管理結(jié)果的現(xiàn)實應(yīng)用。其次，高校應(yīng)加強預(yù)算掛鉤聯(lián)動管理，將績效結(jié)果與立項預(yù)算、編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算、決算等環(huán)節(jié)聯(lián)系起來，把績效結(jié)果作為今后預(yù)算安排、政策調(diào)整與預(yù)算管理改進的評判標(biāo)準(zhǔn)，如：對績效結(jié)果表現(xiàn)差的部門和項目，約束控制其預(yù)算申請額度；表現(xiàn)優(yōu)秀的則給予重點關(guān)注和優(yōu)先保障，從而提高高校資源使用效益。再次，建立績效結(jié)果問責(zé)機制，將績效結(jié)果作為部門年終評優(yōu)考核的主要依據(jù)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任考核的參考要素，以達到責(zé)任約束的目的。最后，建立績效結(jié)果公開機制。發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，有利于高校預(yù)算績效管理接受學(xué)校、政府、社會的監(jiān)督與建議，形成自我約束和注重資金使用效益的大環(huán)境。

四、結(jié)語

新預(yù)算制度的改革對高校預(yù)算績效管理的影響是多方面的，尤其在當(dāng)前“過緊日子”的背景下，這些規(guī)定將指引高校深化預(yù)算績效管理體制改革，創(chuàng)新預(yù)算管理機制和方式，進一步促進高校做好開源節(jié)流工作，強化資金使用的結(jié)果導(dǎo)向，為高校持續(xù)健康的事業(yè)發(fā)展提供堅實的財務(wù)保障。