巴西轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管機制的演進與現(xiàn)實影響

陳玉英

摘要：巴西是全球第二大轉(zhuǎn)基因作物種植國和第一大轉(zhuǎn)基因大豆出口國，在此之前巴西轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品合法化的立法經(jīng)歷了10年之久?；仡櫚臀鬓D(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管制度的歷史，發(fā)現(xiàn)有多個因素影響巴西轉(zhuǎn)基因作物監(jiān)管制度演進，其中最重要的是經(jīng)濟利益。轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品合法化給巴西帶來了巨大的經(jīng)濟利益，但是也對生態(tài)、經(jīng)濟和社會產(chǎn)生了深層次的影響。由此啟示我國要加強生物安全風險防控的法治保障，促進轉(zhuǎn)基因技術應用與保護生態(tài)環(huán)境和生物多樣性協(xié)調(diào)發(fā)展;提高我國轉(zhuǎn)基因關鍵技術的原始創(chuàng)新能力，打造擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的種子產(chǎn)品;通過制度和政策保障，促進小農(nóng)戶與轉(zhuǎn)基因技術應用的有效銜接。

關鍵詞：巴西; 轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品; 監(jiān)管機制; 歷史演進; 現(xiàn)實影響

D912.4 A 0117 08

一、 引 言

巴西是較早商業(yè)化種植轉(zhuǎn)基因作物的國家，現(xiàn)在已經(jīng)成為全球第二大轉(zhuǎn)基因作物種植國和第一大轉(zhuǎn)基因大豆出口國。在巴西轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品合法化之前，轉(zhuǎn)基因大豆已經(jīng)被大規(guī)模地非法種植。轉(zhuǎn)基因作物由禁止種植到合法化經(jīng)歷了10年之久。本文通過回顧巴西轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管機制的歷史演變，分析其制度演變背后的成因，以及轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品合法化給巴西帶來的影響，以期未來我國轉(zhuǎn)基因技術在更大范圍應用時汲取巴西的有益經(jīng)驗，并提前預防巴西轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)化帶來的不利后果，使轉(zhuǎn)基因技術更好地推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

二、巴西轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管制度的歷史演進

（一）1995年轉(zhuǎn)基因監(jiān)管立法及法律糾紛

巴西將轉(zhuǎn)基因問題視為環(huán)境問題進行規(guī)范，而環(huán)境問題被視為憲法問題。①巴西頒布了1995年《生物安全法》（第8.974號法律），該法規(guī)定了在利用基因工程制造、操縱、運輸、商業(yè)化、消費、釋放和處置環(huán)境中的轉(zhuǎn)基因生物時應遵守的規(guī)則。這是巴西頒布的第一部旨在規(guī)范轉(zhuǎn)基因生物及其產(chǎn)品的法律。該法允許行政當局設立國家生物技術安全委員會（CTNBio），該委員會負責制定有關在巴西安全使用這些技術的規(guī)范，并確定任何特定用途是否被視為安全;該法還規(guī)定幾個聯(lián)邦機構(gòu)處理轉(zhuǎn)基因這一問題的權(quán)限，但所有這些機構(gòu)要遵守CTNBio的要求。此外，國家環(huán)境委員會第237號決議明確規(guī)定，在環(huán)境中引入轉(zhuǎn)基因生物時，需要事先獲得許可證，該許可證的取得是由環(huán)境影響研究和環(huán)境影響報告決定的。②

雖然1995年《生物安全法》確立了轉(zhuǎn)基因作物監(jiān)管的基本框架，但是立法存在模糊性，為以后法律糾紛的產(chǎn)生埋下了隱患。立法的模糊性主要表現(xiàn)在兩方面：一方面是如何認定CTNBio的決策滿足預防原則的要求存在爭議;另一方面是CTNBio對預防原則要求的環(huán)境影響報告是否有自由裁量權(quán)。由于立法的模糊性，以及CTNBio在解決轉(zhuǎn)基因作物相關問題時傾向忽視事先進行環(huán)境影響研究的必要性，Heather Leibowitz，“Harmony with Nature and Genetically Modified Seeds： A Contradictory Concept in the United States and Brazil”， Pace Environmental Law Review， 2013， 30（2）， p.566.這導致了法律糾紛的產(chǎn)生。

1998年6月15日，孟山都公司向CTNBio申請授權(quán)在巴西銷售抗草甘膦除草劑大豆。巴西消費者協(xié)會提起民事訴訟質(zhì)疑CTNBio通過的生物安全程序，并提出了臨時限制措施的請求。聯(lián)邦地區(qū)法院認為CTNBio違反了憲法關于環(huán)境的規(guī)定，在沒有環(huán)境影響報告的情況下不能批準任何轉(zhuǎn)基因作物，進而發(fā)布禁令禁止聯(lián)邦政府允許轉(zhuǎn)基因大豆的商業(yè)生產(chǎn)，直到完成環(huán)境影響研究。McAllister， L. K，“Judging GMOs： Judicial Application of the Precautionary Principle in Brazil”， Ecology Law Quarterly， 2005， 32（1）， pp.161165.

由于政府監(jiān)管不力，大量農(nóng)民違反禁令種植轉(zhuǎn)基因大豆。據(jù)時任農(nóng)業(yè)部長估計，2003年初大約600萬噸是非法轉(zhuǎn)基因大豆。這給該國帶來嚴重的司法和經(jīng)濟挑戰(zhàn)。Victor Pelaez，“State of Exception in the Regulation of Genetically Modified Organisms in Brazil”， Science and Public Policy， 2009， 36（1）， p.64.迫于政治壓力和維護種植者的利益，時任總統(tǒng)盧拉多次發(fā)布臨時措施允許轉(zhuǎn)基因大豆上市交易。盡管臨時措施解決了政治和經(jīng)濟上面臨的緊迫問題，但亟須一部新的立法從根本上解決轉(zhuǎn)基因作物永久合法化的問題。

（二）2005年轉(zhuǎn)基因監(jiān)管立法及變化

新的生物安全法第11.105號法律最終在2005年3月24日頒布。根據(jù)新法規(guī)定，CTNBio負責對轉(zhuǎn)基因生物及其衍生物的生物安全進行逐案風險分析和技術決策;注冊和監(jiān)督機構(gòu)（OERF）負責對轉(zhuǎn)基因作物的商業(yè)化應用進行注冊和監(jiān)督。在更高的層面上，設立國家生物安全委員會（CNBS），負責分析轉(zhuǎn)基因生物可能產(chǎn)生的社會經(jīng)濟影響，其還可在風險評估后撤銷CTNBio的決定。該法還設立了內(nèi)部生物安全委員會（CIBio），負責管理和監(jiān)督在從事現(xiàn)代生物技術工作的機構(gòu)中與轉(zhuǎn)基因生物有關的任何活動。

2005年《生物安全法》的修訂不僅對創(chuàng)造穩(wěn)定的體制環(huán)境至關重要，而且對消除1995年《生物安全法》中存在的舊的權(quán)力沖突也至關重要。新的立法最主要的變化是放松對轉(zhuǎn)基因作物的管制，掃除了轉(zhuǎn)基因作物商業(yè)化的障礙。首先，授權(quán)商業(yè)發(fā)行轉(zhuǎn)基因作物的權(quán)力得到加強。新法賦予CTNBio授權(quán)商業(yè)發(fā)行轉(zhuǎn)基因生物的權(quán)力，同時保持CTNBio放棄轉(zhuǎn)基因生物環(huán)境影響報告書的特權(quán)。其次，簡化轉(zhuǎn)基因商業(yè)化的審批程序。2005年《生物安全法》要求關于轉(zhuǎn)基因商業(yè)化的決定須經(jīng)CTNBio27人中的三分之二成員同意。這個規(guī)則導致任何申請都難以獲得批準。2007年第11.460號法律將CTNBio的投票法定人數(shù)調(diào)整為簡單多數(shù)制。2008年CNBS決定，其只審查涉及國家利益、社會或經(jīng)濟問題的行政上訴，不會對CTNBio批準的技術決策進行評估。CTNBio對生物技術活動的批準都是決定性的。這一重要決定，加上多數(shù)投票的改變，消除了巴西批準生物技術活動的障礙。

三、 巴西轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管機制演進的成因分析

巴西轉(zhuǎn)基因作物由禁止種植到合法化必然有其內(nèi)在的成因。影響巴西轉(zhuǎn)基因監(jiān)管機制演進的因素包括經(jīng)濟因素、政治因素、監(jiān)管因素、技術因素和生物安全防控因素。而在這些因素中，最重要的是經(jīng)濟因素。

（一）經(jīng)濟因素

無論是禁止轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品還是將轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品合法化，巴西政府最重要的考量因素均是農(nóng)產(chǎn)品出口所帶來的經(jīng)濟利益。巴西經(jīng)濟一直以出口農(nóng)產(chǎn)品為基礎。20世紀90年代兩種主要產(chǎn)品——大豆和鐵礦石的出口量占總出口量的10%。Pereira， et al.， “The Development of Brazilian Agriculture： Future Technological Challenges and Opportunities”， Agriculture & Food Security， 2012， 1（4）， p.3.巴西經(jīng)濟對農(nóng)產(chǎn)品出口的依賴，導致國際市場需求在很大程度上會影響巴西轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的政策。巴西政府禁止轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品正是考慮到轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品合法化可能會損害本國的經(jīng)濟利益。因為轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品無法出口到對此敏感的國家和地區(qū)，此外，如果傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品被轉(zhuǎn)基因污染，也會影響傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品的出口。而巴西政府后來將轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品合法化正是因為轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品國際市場出現(xiàn)了巨大的市場需求。在轉(zhuǎn)基因作物種植之前，巴西出口的主要農(nóng)產(chǎn)品是咖啡、大豆和甘蔗。“傳統(tǒng)上，巴西的主要商業(yè)伙伴是歐盟和美國?！盚enrique Freire de Oliveira Souza，“Genetically Modified Plants： A Need for International Regulation”， Annual Survey of International & Comparative Law， 2000， 6， p.151.同時期，美國已經(jīng)開始商業(yè)化種植轉(zhuǎn)基因大豆，因此美國不再是巴西大豆的出口市場，轉(zhuǎn)而成為巴西的競爭對手。歐盟自1998年至2003年對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品上市申請的許可出現(xiàn)了“事實上暫?！钡木置妗⒁娊骸禬TO轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易爭端第一案述評》，《法商研究》，2007年第5期，第149頁。而這幾年正是巴西轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品政策出現(xiàn)反復的幾年。歐盟于2004年5月取消了有關轉(zhuǎn)基因食品銷售的禁令，開始重新授權(quán)進口轉(zhuǎn)基因食品。參見楊伶：《歐美轉(zhuǎn)基因食品爭端，世貿(mào)初裁美方勝訴》，《新華每日電訊》，2006年2月9日。這意味著歐盟再次向巴西開放轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品市場。同時，中國于1997年開始進口轉(zhuǎn)基因大豆，成為巴西轉(zhuǎn)基因大豆出口的新市場。旺盛的市場需求促使巴西農(nóng)民冒險種植轉(zhuǎn)基因大豆，同時也促使巴西政府將此作為轉(zhuǎn)基因大豆合法化的考慮因素。另外，美國和阿根廷已經(jīng)大規(guī)模種植并出口轉(zhuǎn)基因大豆，巴西政府意識到當其他國家大豆生產(chǎn)實力增強時，保持巴西大豆的國際競爭力的現(xiàn)實路徑就是將轉(zhuǎn)基因大豆合法化。

此外，轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物與巴西的土地結(jié)構(gòu)完全相適應，并且有助于提高生產(chǎn)力，提升農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。“土地所有權(quán)集中是巴西農(nóng)業(yè)的一個歷史特征”赫伯特·克萊因、弗朗西斯科·盧納：《巴西農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的經(jīng)驗與結(jié)構(gòu)性問題》，《拉丁美洲研究》，2019年第5期，第81頁。，大量的土地集中在大型農(nóng)業(yè)企業(yè)手中，僅有小部分土地屬于家庭農(nóng)業(yè)。1996年農(nóng)田規(guī)模小于10公頃的機構(gòu)數(shù)占比為2%，10公頃～100公頃的機構(gòu)數(shù)占比為18%，100公頃～1000公頃的機構(gòu)數(shù)占比為35%，1000公頃～10000公頃的機構(gòu)數(shù)占比為31%，10000公頃以上的機構(gòu)數(shù)占比為14%。參見維爾納·貝爾：《巴西經(jīng)濟：增長與發(fā)展》，羅飛飛譯，石油工業(yè)出版社，2014年，第351頁。企業(yè)農(nóng)業(yè)規(guī)模大，資本化程度高，并全部面向出口市場。Yannick Sencébé， et al.，“On the Unequal Coexistence of Agrifood Systems in Brazil”， Review of Agricultural， Food and Environmental Studies， 2020， 101， p.192.轉(zhuǎn)基因作物的種植優(yōu)勢在于簡化耕作過程，便于田間管理，有利于進行標準化的規(guī)模生產(chǎn)。這種優(yōu)勢正好與巴西大規(guī)模農(nóng)場相適應。因此，巴西政府有極大的動力來促進轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品合法化。

（二）政治因素

影響巴西轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管制度演進的政治因素既有利益集團向政府施壓及“政治代言人”的積極推動，也有解決轉(zhuǎn)基因引起的沖突以及穩(wěn)定政局的現(xiàn)實壓力。巴西農(nóng)業(yè)部負責管理企業(yè)農(nóng)業(yè)，科技部負責新技術的推廣，轉(zhuǎn)基因作物的推廣符合這兩個部門的利益。轉(zhuǎn)基因作物合法化符合大型農(nóng)場主、企業(yè)農(nóng)業(yè)主及其形成的農(nóng)工業(yè)綜合企業(yè)、跨國公司為代表的利益集團的利益。這些利益相關者積極為巴西成為全球轉(zhuǎn)基因作物生產(chǎn)國營造有利的政治和體制環(huán)境。農(nóng)業(yè)部與孟山都公司就巴西引進抗草甘膦除草劑轉(zhuǎn)基因大豆進行了3年談判，與此同時，隸屬于農(nóng)業(yè)部的巴西農(nóng)業(yè)研究公司（EMBRAPA）根據(jù)與孟山都簽訂的合作協(xié)議開始生產(chǎn)轉(zhuǎn)基因大豆種子。Renata Motta，“Global Capitalism and the Nation State in the Struggles over GM Crops in Brazil”， Journal of Agrarian Change， 2016， 16（4）， p.724.1999年孟山都公司宣布投資5億美元在巴西建造草甘膦生產(chǎn)設施，該設施于2001年竣工。轉(zhuǎn)基因大豆爭議僵局的持續(xù)存在導致孟山都公司向聯(lián)邦政府游說并施加壓力。Tatiane Schioschet and Nilson de Paula，“GM Soy in Brazil： Limits to the Technological Dissemination Process”， Estudos Sociedade e Agricultura， 2008， 4， p.12.2005年，包括孟山都、安萬特、先正達、巴斯夫、拜耳、陶氏農(nóng)業(yè)和杜邦先鋒在內(nèi)的大型跨國公司以及大約300家規(guī)模較小的本地生物技術企業(yè)組成了一個龐大而有影響力的行業(yè)。Jeremy Hall， et al.，“Social Exclusion and Transgenic Technology： The Case of Brazilian Agriculture”， Journal of Business Ethics， 2008， 77， p.53.巴西轉(zhuǎn)基因合法化很難說沒有受到這一龐大行業(yè)的影響。鑒于非法轉(zhuǎn)基因大豆的種植規(guī)模之大，政府不得不考慮全部鏟除非法轉(zhuǎn)基因大豆對國內(nèi)貧困人口的影響、種植者經(jīng)濟利益的損失，以及國內(nèi)政局的穩(wěn)定，最終政府迫于這些政治和現(xiàn)實壓力而轉(zhuǎn)變了態(tài)度。

（三）監(jiān)管因素

監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴是巴西轉(zhuǎn)基因作物監(jiān)管制度演進的原因之一，而這不排除是政府為了追求經(jīng)濟利益采取的一種默許態(tài)度。巴西非法轉(zhuǎn)基因作物傳播完全是由人為因素而非自然因素導致的，在轉(zhuǎn)基因作物傳播的萌芽階段，通過采取有效的管理手段進行檢測和控制完全可以避免危機的發(fā)生。但是由于巴西政府監(jiān)管不力，對違法傳播未能及時制止，導致非法轉(zhuǎn)基因作物大面積傳播。巴西的鄰國阿根廷于1996年批準商業(yè)化種植轉(zhuǎn)基因大豆，導致大量巴西農(nóng)民從阿根廷走私轉(zhuǎn)基因大豆種子進行種植。雖然有法院禁令，但是農(nóng)民并未停止非法種植。1999年，巴西非法轉(zhuǎn)基因大豆種植面積估計約為140萬公頃。從1999年起，非法種植面積以年均36%的速度增長。Kline C. Moore，“The Case for GMOs： Dealing with Clashes between Property Rights and Health and Safety Concerns”， Vanderbilt Journal of Transnational Law， 2017， 50（3）， p.818.執(zhí)法不嚴導致非法轉(zhuǎn)基因大豆的種植面積進一步擴大化。政府雖然多次頒布臨時措施，附有條件地將非法種植合法化，但是對所附條件未嚴格執(zhí)行，變相縱容了非法轉(zhuǎn)基因大豆的種植。

（四）技術因素

技術在促使巴西成為農(nóng)產(chǎn)品出口強國中發(fā)揮了極其重要的作用。以轉(zhuǎn)基因大豆為例，轉(zhuǎn)基因技術在巴西的大豆發(fā)展歷程可以說是一次技術革新，大大提高了大豆的生產(chǎn)力，這促使巴西政府通過轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品合法化來取得新技術帶來的經(jīng)濟成果。巴西大豆經(jīng)歷了三次技術革新，如表1所示，每一次技術革新都推動了大豆產(chǎn)量的增長，使巴西逐漸成為強有力的大豆出口國。20世紀初，巴西從美國南部引進大豆品種。20世紀30年代，巴西將大豆培育目標定為提高生產(chǎn)力、便于機械化、提高種子質(zhì)量、提高油脂產(chǎn)量和蛋白質(zhì)含量。到20世紀70年代，大豆生產(chǎn)遍及巴西整個溫帶和亞熱帶緯度地區(qū)，這使得大豆成為巴西農(nóng)業(yè)綜合企業(yè)的主要作物。Eduardo Antonio Gavioli， “Explanations for the Rise of Soybean in Brazil”， A Comprehensive Survey of International Soybean Research-Genetics， Physiology， Agronomy and Nitrogen Relationships， James E. Board， Intechopen press， 2013， p.624.巴西也由此進入世界大豆市場。這可以視為巴西大豆的第一次技術革新。巴西大豆的第二次技術革新是根據(jù)當?shù)責釒夂蚝屯寥蓝M行改良的。大豆屬于溫帶氣候作物，對溫度和光照較為敏感。巴西中部和北部熱帶地區(qū)的氣候和土壤均不適宜種植大豆?！拌b于此，巴西農(nóng)牧業(yè)研究公司和其他國內(nèi)外科研機構(gòu)開展合作，在溫室試驗田模擬巴西中西部的熱帶氣候條件，對大豆進行雜交育種，培育出適合熱帶條件生長，并足以抵抗病蟲害的新品種。”張遠南：《巴西對大豆種子進行“熱帶化”改良》，《人民日報》，2021年2月8日。改良后的巴西大豆從南部擴張到了中西部。第三次技術革新則是轉(zhuǎn)基因技術的推廣。轉(zhuǎn)基因技術作物被宣稱具有巨大的價值，主要表現(xiàn)在以下方面：少用殺蟲劑、除草劑;有效地控制害蟲和雜草量;免耕、保護土壤;減少排放;增加食品安全性、有益于健康;提高作物產(chǎn)量;增加農(nóng)民的收入;等等。參見張啟發(fā)：《大力發(fā)展轉(zhuǎn)基因作物》，《華中農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版），2010年第1期，第3頁。受益于技術革新帶來的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)力的大幅度提高，巴西政府有意愿通過轉(zhuǎn)基因作物合法化來擴張傳統(tǒng)地區(qū)的農(nóng)業(yè)，同時與美國和阿根廷展開國際競爭，進一步提高農(nóng)產(chǎn)品的出口能力。

（五）生物安全防控因素

轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的安全性在科學上并未形成一致意見，鑒于此，2005年的《生物安全法》及其相應的規(guī)范性文件細化了對轉(zhuǎn)基因作物的風險評估、種植隔離、長期監(jiān)測等制度，并要求多部門協(xié)同監(jiān)管，確保轉(zhuǎn)基因技術的安全應用。這既是為了保護巴西本土的生物安全，也是為了保護轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品出口的經(jīng)濟利益不受損害。這可以通過基因漂移來說明：轉(zhuǎn)基因作物和非轉(zhuǎn)基因作物之間的基因流動是通過異花授粉、在生產(chǎn)年之前或生產(chǎn)期間種子的混合播種以及收獲后殘留種子發(fā)芽來實現(xiàn)的。利用現(xiàn)有技術，轉(zhuǎn)基因作物和非轉(zhuǎn)基因作物之間的基因流動幾乎不可能完全阻止。National Research Council，The Impact of Genetically Engineered Crops on Farm Sustainability in the United States， The National Academies Press， 2010， p.133.巴西轉(zhuǎn)基因作物和傳統(tǒng)作物共存，出口的農(nóng)產(chǎn)品既有轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品，也有傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品。實行種植隔離制度和長期監(jiān)測制度，巴西有效地降低了轉(zhuǎn)基因作物造成的基因污染，有助于保護本國的傳統(tǒng)種質(zhì)資源和生物安全。同時，農(nóng)產(chǎn)品也因免受基因污染而順利出口。如果傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品被進口國檢測出含有轉(zhuǎn)基因成分，或者轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品被檢測出含有未被批準的轉(zhuǎn)基因成分則會遭到退運，那么就會損害巴西的經(jīng)濟利益。因此，加強轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的風險防控，有利于維護農(nóng)產(chǎn)品的出口利益。

四、 轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品合法化對巴西的影響分析

自2005年巴西轉(zhuǎn)基因作物合法化以來，其轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和貿(mào)易取得了令全世界矚目的成就，在對外貿(mào)易中具有舉足輕重的地位。然而，轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品在取得經(jīng)濟效益的同時也對自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性以及社會帶來了不可忽視的負面影響。

（一）對自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的影響

從短期來看，巴西取得了轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的巨大成就，但是這種成就是以犧牲生態(tài)環(huán)境和生物多樣性為代價的。由于受到價格、政府激勵和進口國需求的推動，巴西的轉(zhuǎn)基因大豆擴張增長率最高。自1995年以來，巴西大豆生產(chǎn)的土地面積年均增長3.2%或32萬公頃。Miguel Altieri and Walter Pengue， “GM Soybean： Latin Americas New Colonizer”， Seeding， 2006， 1， p.14.為了擴大大豆的種植面積，大面積的森林被砍伐，大量的草地和其他棲息地被轉(zhuǎn)變?yōu)楦?，特別是在生物群落最為豐富的塞拉多草原和亞馬遜地區(qū)。同時，大豆擴張伴隨著大規(guī)模的交通基礎設施項目興建，這些項目破壞了大片地區(qū)的自然棲息地，其面積遠遠超出了大豆種植直接導致的森林砍伐面積。Philip M. Fearnside， “Soybean Cultivation as a Threat to the Environment in Brazil”， Environmental Conservation， 2001， 28（1）， p.24.這一后果便是使許多動植物物種的自然棲息地面積銳減、物種數(shù)量顯著減少。大豆種植會導致土壤侵蝕，特別是在不進行長期輪作的地區(qū)。轉(zhuǎn)基因大豆的出現(xiàn)使大豆免耕技術長期和大范圍使用，最終導致土壤板結(jié)、土壤結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性喪失等危害土壤健康的現(xiàn)象出現(xiàn)。參見費里南多·羅梅洛·維摩爾、保拉·費里南茲·赫蘭姆德、張敏：《阿根廷大豆從小規(guī)模種植到轉(zhuǎn)基因大豆的繁盛》，《中國農(nóng)史》，2020年第1期，第42頁。農(nóng)民錯誤地認為免耕意味著不受侵蝕，許多農(nóng)民在高度易受侵蝕的土地上耕作，加劇了土壤的退化。此外，隨著轉(zhuǎn)基因大豆的長期種植，雜草和目標害蟲抗性增強，為了保證產(chǎn)量的增加，不得不增加殺蟲劑、除草劑的劑量。官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，巴西的草甘膦使用量從1996年到2014年顯著增加，幾乎達到完美的線性擬合，達到3～4千克/公頃。而這個劑量是大多數(shù)田間試驗中推薦劑量的2倍以上。Thomas Bhn and Erik Millstone， “The Introduction of Thousands of Tonnes of Glyphosate in the Food Chain— An Evaluation of Glyphosate Tolerant Soybeans”， Foods， 2019， 8（12）， pp.57.以上這些因素共同加劇了生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的破壞。

（二）對經(jīng)濟和社會的影響

第一，轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的大規(guī)模出口仍然是延續(xù)巴西依賴少數(shù)產(chǎn)品的外向型擴張策略，因此無法改變外部脆弱性對巴西經(jīng)濟的影響，反而使種植者陷入投資和債務循環(huán)的同時也易受到金融風險的影響。“外部脆弱性貫穿于整個20世紀的巴西經(jīng)濟史中?！备ダ饰魉箍啤ぞS達爾·盧納、赫伯特·S·克萊因：《巴西經(jīng)濟社會史》，王飛譯，中國社會科學出版社，2020年，第261頁。導致外部脆弱性的主要原因是巴西側(cè)重于少數(shù)產(chǎn)品的外向型擴張，最終造成短期的“繁榮與蕭條”。轉(zhuǎn)基因技術的應用代表了一種新的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，這個系統(tǒng)包括新技術、新種子、殺蟲劑和融資機制，當農(nóng)民種植轉(zhuǎn)基因作物時，也就意味著農(nóng)民進入了一個新的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)。一旦農(nóng)民進入轉(zhuǎn)基因作物的種植系統(tǒng)，隨著時間的推移，獲得的利益在經(jīng)濟上會變得不那么有利。這是因為隨著時間的推移，雜草產(chǎn)生了抗藥性或者目標昆蟲產(chǎn)生了抗性，土壤也因長期免耕而出現(xiàn)質(zhì)量下降，對此農(nóng)民不得不加大投入。為了促進轉(zhuǎn)基因作物系統(tǒng)地持續(xù)運轉(zhuǎn)，農(nóng)民從公共和私營部門借款以支付生產(chǎn)成本和土地改良。于是，農(nóng)民必須有足夠多的利潤來償還貸款。如果農(nóng)民不能生產(chǎn)足夠的農(nóng)產(chǎn)品，其利潤就會受到影響，農(nóng)民將更加依賴于貸款公司和投入品供應公司，從而將被困在轉(zhuǎn)基因作物供應鏈的“跑步機”上，面臨著貸款違約和失去自主權(quán)的風險。根據(jù)巴西大豆項目的調(diào)查，2016年巴西不同地區(qū)1065個大豆生產(chǎn)商中有82%的大豆商宣布難以償還2015—2016年獲得的貸款，這反過來又使其在下一年獲得新的生產(chǎn)信用變得更加困難。Ramon Bicudo， et al.， “The Soybean Trap： Challenges and Risks for Brazilian Producers”， Frontiers in Sustainable Food System， 2020， 4（12）， p.2.

第二，出口轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品在技術上嚴重依賴跨國公司，導致跨國公司對轉(zhuǎn)基因種子的壟斷，進而威脅巴西本國的種子主權(quán)。巴西轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品合法化之后，跨國公司憑借其技術優(yōu)勢，迅速占領巴西市場并取得了轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的核心專利權(quán)。根據(jù)巴西國家生物技術安全委員會的統(tǒng)計，截至2020年，巴西共有19種轉(zhuǎn)基因大豆、22種轉(zhuǎn)基因棉花和58種轉(zhuǎn)基因玉米品種獲準商業(yè)化種植，但是這些已經(jīng)批準商業(yè)化的品種中98%的品種是由孟山都、拜耳、杜邦、先正達、陶氏等跨國公司所研發(fā)和申請的。以上數(shù)據(jù)根據(jù)CTNBio公布的官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計得出。“種子是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的核心生產(chǎn)要素之一，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體，是農(nóng)業(yè)技術支撐體系的重要組成部分，種業(yè)是糧食生產(chǎn)的‘命脈產(chǎn)業(yè)?！敝艹骸侗Ｕ限D(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)與非轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)共存的政策措施》，《宏觀經(jīng)濟研究》，2014年第2期，第19頁。過度依賴跨國公司的種子將使巴西失去種子的控制權(quán)、價格主導權(quán)和市場話語權(quán)，甚至隱藏“斷種”的風險，同時也加劇了巴西農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的脆弱性。

第三，加劇土地所有權(quán)的集中，使小農(nóng)邊緣化，擴大了社會貧富差距，增加了社會的不穩(wěn)定因素。土地所有權(quán)集中一直是巴西土地的特征，而轉(zhuǎn)基因技術的應用使這種情況更為突出。轉(zhuǎn)基因技術是高度資本密集型的，新種子、殺蟲劑、新的機械技術、肥料等需要大量的資本投入，這有利于培育大型、集中的農(nóng)業(yè)和工業(yè)企業(yè)。但許多小農(nóng)負擔不起種植轉(zhuǎn)基因作物所需的種子、機械、化學品，以及不斷被推高的土地價格。當他們選擇種植傳統(tǒng)作物時，臨近的大型轉(zhuǎn)基因作物農(nóng)場采用空中噴灑除草劑的做法造成除草劑漂移，導致傳統(tǒng)作物死亡。因此，小農(nóng)被迫放棄土地遷往城市地區(qū)成為失地農(nóng)民，或者遷往更邊遠的邊境地區(qū)砍伐森林。同時，政府因支持技術變革而出臺的政策，比如“信貸補貼政策主要流向了大型農(nóng)民”D. Kaimowitz， J. Smith，“Soybean Technology and the Loss of Natural Vegetation in Brazil and Bolivia”， Agricultural Technologies and Tropical Deforestation， 2001， p.202.，加劇了土地所有權(quán)的集中。另外，由于轉(zhuǎn)基因技術產(chǎn)業(yè)是資本密集型而非勞動密集型產(chǎn)業(yè)，所需的勞動力減少，加劇了被雇傭農(nóng)民的失業(yè)率。因此，更多的小農(nóng)成為失業(yè)農(nóng)民和失地農(nóng)民，加重了小農(nóng)的貧困，使他們成為社會的不安定因素。

五、 巴西轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管制度的演進對我國的啟示

我國已經(jīng)開始商業(yè)化種植部分轉(zhuǎn)基因經(jīng)濟作物，近幾年政策似乎一直在釋放轉(zhuǎn)基因糧食作物產(chǎn)業(yè)化的利好信號，《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》和2021年《中共中央國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》明確有“促進產(chǎn)業(yè)化”或“推進產(chǎn)業(yè)化”的表述。到目前為止，我國的轉(zhuǎn)基因糧食作物水稻、玉米、大豆已經(jīng)獲得了20個生產(chǎn)應用安全證書，其中17個生產(chǎn)應用安全證書是近三年獲得的。數(shù)據(jù)源于對農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的信息的統(tǒng)計。巴西轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管制度的演進為我國的轉(zhuǎn)基因技術應用提供了很好的借鑒和啟示。

第一，加強生物安全風險防控的法治保障，促進轉(zhuǎn)基因技術應用與保護生態(tài)環(huán)境和生物多樣性協(xié)調(diào)發(fā)展。轉(zhuǎn)基因技術的應用可能對生態(tài)環(huán)境和生物多樣性造成負面影響，這在科學上已經(jīng)有諸多例證。巴西的轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)實踐也說明了這一點。造成負面影響的原因，一方面是轉(zhuǎn)基因作物與環(huán)境的相互作用，另一方面是農(nóng)民為了追求短期經(jīng)濟利益進行的農(nóng)業(yè)擴張和不合理的農(nóng)業(yè)管理。因此有必要從制度和監(jiān)管層面對轉(zhuǎn)基因作物風險防控提供法治保障，促進轉(zhuǎn)基因技術產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。雖然我國已經(jīng)建立了較為完善的轉(zhuǎn)基因風險防控制度，但是種植隔離制度的缺失、監(jiān)管不力等導致轉(zhuǎn)基因作物風險防控不足，末端發(fā)現(xiàn)風險的能力較弱。對此，需要探索和建立適合我國農(nóng)業(yè)模式的轉(zhuǎn)基因種植隔離制度，引導農(nóng)民采取適當?shù)拇胧⑥D(zhuǎn)基因作物與對應傳統(tǒng)作物以及野生親緣物種隔離種植。同時，轉(zhuǎn)基因作物的監(jiān)管要從研究試驗、品種審定、制種環(huán)節(jié)、種子加工經(jīng)營和進口加工等環(huán)節(jié)形成全鏈條協(xié)調(diào)監(jiān)管。針對可能產(chǎn)生的生態(tài)風險，我國尤其要加強對非法轉(zhuǎn)基因作物種植的監(jiān)管，包括禁止種植的轉(zhuǎn)基因作物品種和非農(nóng)業(yè)部批準的轉(zhuǎn)基因品種的監(jiān)管。

第二，提高轉(zhuǎn)基因關鍵技術的原始創(chuàng)新能力，打造擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的種子產(chǎn)品。大型跨國農(nóng)業(yè)生物技術公司憑借技術優(yōu)勢、資金優(yōu)勢、品牌優(yōu)勢、管理優(yōu)勢在世界各地進行種業(yè)布局，以達到轉(zhuǎn)基因種子壟斷的目的。通過對全球轉(zhuǎn)基因技術的專利分析發(fā)現(xiàn)，以先鋒、孟山都、拜耳、巴斯夫、先正達和陶氏等為代表的跨國企業(yè)在全球?qū)＠季稚系念I先態(tài)勢明顯，商業(yè)化轉(zhuǎn)基因種子及性狀產(chǎn)品的專利技術大都掌握在這些企業(yè)手中，其專利數(shù)量占到總數(shù)量的三分之一左右，相對集中和壟斷了全球轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物種植。④參見趙霞、王玉光、胡瑞法：《基于專利分析的轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物技術布局態(tài)勢研究》，《情報雜志》，2014年第9期，第55頁?！半m然我國近年來在專利申請方面有了跳躍式增長，但是在轉(zhuǎn)基因核心技術的專利上仍有不少差距，主要表現(xiàn)在擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的基因不多，種子產(chǎn)品的相關專利少。”④因此，為了避免轉(zhuǎn)基因種子受制于跨國公司，我國必須要在基因定點加工技術、蛋白精準修飾技術、RNA靶向調(diào)控技術等關鍵核心技術上持續(xù)發(fā)力，同時克隆具有重大育種價值的基因，培育更多具有自主知識產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)基因種子。

第三，通過制度和政策保障，促進小農(nóng)戶與轉(zhuǎn)基因技術應用的有機銜接。轉(zhuǎn)基因技術的應用有利有弊，在轉(zhuǎn)基因技術應用的過程中應當充分趨利避害。轉(zhuǎn)基因作物大規(guī)模應用給巴西造成的負面影響，尤其是對小農(nóng)戶的影響，給予我們一定的警示。小農(nóng)戶是我國農(nóng)業(yè)主要的經(jīng)營主體，“按照世界銀行耕地面積2公頃及以下為小農(nóng)戶的標準，2019年我國從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的小農(nóng)戶有2.1億戶，占匯總農(nóng)戶總數(shù)的86.9%;現(xiàn)有的15.45億家庭承包經(jīng)營耕地，仍然由承包農(nóng)戶耕種的為9.9億畝，占耕地總面積的近2/3”苑鵬：《推動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接》，《紅旗文稿》，2021年第2期，第24頁。。然而，我國農(nóng)業(yè)的土地產(chǎn)權(quán)模式與巴西不同。我國農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體、承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民的制度優(yōu)勢可以避免土地所有權(quán)的集中。對于小農(nóng)戶容易陷入轉(zhuǎn)基因作物投資和債務循環(huán)的困境，可以從制度和政策方面來化解其經(jīng)營的困境。在土地制度層面，應采取穩(wěn)定土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的措施。土地承包權(quán)的穩(wěn)定有助于免除小農(nóng)戶失去土地的后顧之憂。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定有助于讓部分不擅長耕種的農(nóng)民或者無意耕種的農(nóng)民退出轉(zhuǎn)基因作物的種植，同時他們還能獲得土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益，不至于失去收入。對于擅長種地的農(nóng)民，經(jīng)過土地的流轉(zhuǎn)，他們從小農(nóng)戶變?yōu)榇筠r(nóng)戶，進而進行專業(yè)化的規(guī)模經(jīng)營。在政策方面，應給予轉(zhuǎn)基因作物種植的小農(nóng)戶貸款優(yōu)惠和適當?shù)霓r(nóng)資補貼，對在生產(chǎn)設施、技術及設備投入等方面進行標準化生產(chǎn)的小農(nóng)戶給予一定的獎勵。通過這些優(yōu)惠政策幫助小農(nóng)戶提升抵御市場風險的能力。

The Evolution and Realistic Impacts of the Regulatory Mechanism

of Genetically Modified Agricultural Products in Brazil

CHEN Yuying

School of Law， Tongji University， Shanghai 200092， China

Brazil has become the worlds second largest producer of GM crops and and the largest exporter of GM soybeans. Until then， it has taken as long as 10 years for the legalization of the cultivation. Reviewing the history of Brazil's regulatory mechanism of genetically modified agricultural products， there are many factors that affect the evolution of GM crop regulatory mechanism in Brazil， the most important of which is economic interest. The legalization of genetically modified agricultural products has brought huge economic benefits to Brazil， but it also has a deep impact on ecology， economy and society. The important lessons are as follows. The legal guarantee of biosafety risk prevention and control should be strengthened. The harmonious development of the application of transgenic technology and the protection of ecological environment and biodiversity should be promoted. The original innovation ability of key transgenic technologies should be improved and seed products with independent intellectual property rights created. The effective connection between small farmers and the application of transgenic technology through institutions and policies should be promoted， too.

Brazil; GM agricultural products; regulatory mechanism; historical evolution; realistic impacts