城市更新，如何做好風(fēng)險防范

欒曉峰

實施城市更新行動，是適應(yīng)城市發(fā)展新形勢、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。今年全國兩會政府工作報告提出，“十四五”時期要深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，“實施城市更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量”。這是“城市更新”首次被寫入政府工作報告，已成為“十四五”時期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點工作之一。在實施城市更新行動時，必須統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、管理，合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，在更新推進(jìn)的過程中，城市本身以及各主體的價值觀、利益訴求、文化背景、階層地位、規(guī)則意識等都是相應(yīng)的影響因素，會對更新的過程產(chǎn)生影響，使城市更新充滿未知與不可測性。更新是為了降低城市發(fā)展風(fēng)險，讓城市更美好，但更新本身充滿風(fēng)險，有效規(guī)避更新過程中的原生風(fēng)險以及因更新而產(chǎn)生的次生、衍生風(fēng)險是一個不容忽視的問題。只有從風(fēng)險治理的事前、事中、事后客觀規(guī)律出發(fā)，把握城市更新中可能出現(xiàn)的風(fēng)險隱患，才能將我們的城市家園變得更加美好。

加強(qiáng)事前普查，防范原生安全風(fēng)險

城市更新的實質(zhì)是城市建設(shè)從增量建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪恐卫?。增量建設(shè)，主要是建筑工程工作，相對單一。而隨著城市發(fā)展，單一的建筑主體會隨著人員、設(shè)施、功能的豐富導(dǎo)致建筑與人、物、文化在不同領(lǐng)域相互結(jié)合、相互迭代，城市間的復(fù)雜性也進(jìn)入了前所未有的新階段。首先是越來越多過了質(zhì)量保修期的城市建筑、老舊社區(qū)，因過度承載，本身就是風(fēng)險的“灰犀?！保嬖谥踩L(fēng)險隱患。其次是對這些建筑、社區(qū)進(jìn)行更新時，又因地質(zhì)變化、周邊環(huán)境、人文需求的復(fù)雜性，牽一發(fā)而動全身，都可能引發(fā)安全風(fēng)險。這也是有些地方寧可去建新城區(qū)而不愿意進(jìn)行“棚改”“舊改”的主要原因。但這些“老破舊”最終也不得不去面對，因為其中風(fēng)險隱患隨時可能爆燃。同其他類型的安全風(fēng)險防范一樣，城市更新要著重于事前階段摸底的基礎(chǔ)工作，隱患摸得越清，防范越具有針對性。因此，弄清、解決安全風(fēng)險及其隱患是城市更新風(fēng)險治理的首要問題和“重頭戲”?！笆奈濉睍r期是我國城鎮(zhèn)化推進(jìn)的關(guān)鍵階段，安全風(fēng)險防范與普查的重點就在城市;而作為城鎮(zhèn)化的一個重要組成部分，城市更新在一定程度上就是通過更新“老破舊”來防范安全風(fēng)險。各地可將當(dāng)前的災(zāi)害風(fēng)險普查工作與城市更新工作兩者進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，齊頭并進(jìn)，可起到事半功倍的效果。

加強(qiáng)事中統(tǒng)籌，規(guī)避行政衍生風(fēng)險

政府是城市更新主導(dǎo)者，城市更新涉及到政府諸多層級與部門，如果部門之間分工不協(xié)調(diào)，碎片化推進(jìn)城市更新，就有可能因行政失誤引發(fā)一些衍生性風(fēng)險。規(guī)劃的前瞻性、科學(xué)性和剛性決定了城市發(fā)展與更新的高度，財政資金匹配的支撐能力與運作透明性決定了更新的效度，一線干部的協(xié)調(diào)、執(zhí)行能力決定了更新的進(jìn)度，等等。例如，有的地方新官不理“舊賬”，無法堅持一張“藍(lán)圖”繪到底;有的地方不注重城市歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù);有的地方政府人員被利益集團(tuán)俘獲，導(dǎo)致出現(xiàn)“豆腐渣工程”;有的地方因工作方式、方法問題引起干群關(guān)系緊張。因此，作為更新的主導(dǎo)者，政府的創(chuàng)新意識、綜合能力、價值取向、行為規(guī)范程度也存在諸多的不可測性。能否運用好城市空間資源分配的權(quán)力，能否抵制住更新中城市空間價值增值帶來的誘惑力，能否具備將城市更新的藍(lán)圖與人民的意愿訴求進(jìn)行有效結(jié)合轉(zhuǎn)化的實力，這些問題都是作為城市更新主導(dǎo)者的政府必須認(rèn)真考量的風(fēng)險因素。這些問題的解決在于城市管理者能否著眼于長遠(yuǎn)，對城市發(fā)展、更新與政府行政能力的總體提升進(jìn)行統(tǒng)籌推進(jìn)，既要注重科學(xué)、規(guī)范，又要注重民主、協(xié)商;既要關(guān)注資源稟賦，又要學(xué)會“無中生有”。城市更新的活力要體現(xiàn)在政府的創(chuàng)新魄力、資源稟賦的潛力、領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)能力提升上，只有把這幾個方面統(tǒng)籌起來，才能從體制機(jī)制上確保更新過程的可持續(xù)性。

加強(qiáng)事后塑造，降低次生人文風(fēng)險

城市空間是其他資源要素的載體?？臻g結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，所承載的人、財、物等要素也要進(jìn)行重構(gòu)。重構(gòu)的過程即城市要素進(jìn)行快速流動的過程，其中各要素的流動主要以人為轉(zhuǎn)移。舊有的城市空間形成的傳統(tǒng)習(xí)俗、規(guī)則觀念、人際關(guān)系等社會“小環(huán)境”會隨著更新而消失、重組或重建。城市的團(tuán)結(jié)就是靠這些“小環(huán)境”中一個個小共同體而建構(gòu)起來的。一旦生存的環(huán)境不復(fù)存在，共同體也必然解體，受到影響的人們?yōu)楸Ｕ献约旱睦婊蛑匦聦ふ倚碌沫h(huán)境，或?qū)ふ倚碌馁Y源，或與陌生人進(jìn)行碰撞、互動，這些過程都會對人的心理產(chǎn)生影響。陌生空間的融入需要重新學(xué)習(xí)規(guī)則，陌生人群的融入需要重新調(diào)整行為，陌生工作的融入需要重新調(diào)整狀態(tài)，等等，這些外在社會“小環(huán)境”的變化會引起人們內(nèi)心“小環(huán)境”的變化，由此會產(chǎn)生人的情緒低落、人際沖突甚至?xí)霈F(xiàn)群體極化現(xiàn)象，這些都可界定為由城市更新引發(fā)的次生人文風(fēng)險?；馊宋娘L(fēng)險是城市更新中的一項基礎(chǔ)性、長期性的工作。更新不僅指向城市載體本身，本質(zhì)上指向的是城市中生活的人，人的更新才是關(guān)鍵。因此，在城市載體更新的同時，要做好人的工作。首先要關(guān)注直接受影響而變換居住環(huán)境的居民的訴求。對這部分人要做到家安，找到新居所，要住有所居，并住有好居;要做到心安，引導(dǎo)其樂業(yè)，融入新社區(qū)。其次要提升新入市民的融入能力。通過貼心的市民融入政策、社區(qū)鄰里關(guān)懷手段、民間社團(tuán)的互動機(jī)制、工作單位的引導(dǎo)措施等讓這部分人及早習(xí)得城市規(guī)則、文化、風(fēng)俗，找到生存、生活的歸屬感。這些方面都有助于維持原有“小環(huán)境”“共同體”，也有助于快速形成新的“小環(huán)境”“共同體”?？傊?，“共同體”的存續(xù)對于城市更新而言，可以起到消弭衍生人文風(fēng)險或起到?jīng)_突緩沖作用。

（來源：學(xué)習(xí)時報）