祛魅與重塑：“庸官懶政”治理的倫理路徑

楊建國(guó)

[摘 要]治理“庸官懶政”不能過(guò)度迷戀制度理性的魅力，還需從倫理視角出發(fā)，尋找防治“庸官懶政”的倫理路徑。從倫理視角審視，“庸官懶政”的本質(zhì)是一種公職人員的倫理選擇偏差，即公權(quán)力代理人放棄權(quán)力正當(dāng)性行使、放逐官場(chǎng)責(zé)任倫理?yè)?dān)當(dāng)。價(jià)值觀、權(quán)力觀的放逐與迷失是誘發(fā)“庸官懶政”的思想觀念根源;激勵(lì)、問(wèn)責(zé)的失衡與乏力是引致“庸官懶政”的制度倫理因素;容錯(cuò)、免責(zé)的模糊與懸置是滋生“庸官懶政”的政治生態(tài)環(huán)境。有效治理與預(yù)防“庸官懶政”，亟須推動(dòng)從政倫理法治化以厚植公職人員價(jià)值觀，重塑政績(jī)倫理以促進(jìn)激勵(lì)與問(wèn)責(zé)并重，激活容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的功能以培育“為官有為”的倫理氛圍，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)與國(guó)家治理現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]庸官懶政;倫理誘因;政績(jī)正義;容錯(cuò)免責(zé)

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2021）04-0060-08

在人類社會(huì)治理的歷史敘事中，政府處于社會(huì)治理體系的中心位置，政府及其公職人員的行動(dòng)對(duì)整個(gè)社會(huì)有著重要影響。其中，他們能否扮演好社會(huì)期望的特定身份與諸種角色，主要是由公職人員能否做到勤政廉政所決定的。公職人員能否做到勤政廉政，與其在社會(huì)治理中能否積極作為、勇于擔(dān)責(zé)高度相關(guān)。在國(guó)內(nèi)外政府治理實(shí)踐中，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、科層體制流弊與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨，“政府官員行為特征正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，政府內(nèi)部的消極不作為逐漸取代了以往強(qiáng)有力的創(chuàng)新行為”[1]，“庸官懶政”已成為阻礙社會(huì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)的毒瘤，甚至如阿倫特所說(shuō)的“平庸的惡可以毀掉整個(gè)世界”。因此，矯治政府官員庸政懶政、為官不為等“避責(zé)”行為，已成為世界范圍內(nèi)學(xué)術(shù)界、實(shí)踐部門(mén)共同面對(duì)的吏治難題。

從我國(guó)的實(shí)踐邏輯看，黨的十八大以來(lái)，我們就開(kāi)始著力構(gòu)建相關(guān)問(wèn)責(zé)制度，并持續(xù)開(kāi)展懶政怠政、不作為問(wèn)題大督查。如中央層面頒布《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》等，近年來(lái)的國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》也多次指出，要“嚴(yán)厲整肅庸政懶政怠政行為，要公開(kāi)曝光、堅(jiān)決追究責(zé)任”。黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，要“強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)”，很多地方政府也紛紛出臺(tái)了針對(duì)干部不作為的相關(guān)問(wèn)責(zé)制度文本等。從中央到地方，近年來(lái)頻頻掀起了形式多樣的治庸風(fēng)暴，如甘肅省祁連山保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)責(zé)、河北省張家口市的扶貧問(wèn)責(zé)等。這些從中央到地方的“制度網(wǎng)”或“風(fēng)暴雨”，彰顯了我們不斷強(qiáng)化防懶治庸問(wèn)責(zé)的決心與懲治力度，目的是讓一些公職人員在社會(huì)治理行動(dòng)中遠(yuǎn)離懶政怠政的“魅惑”，并積極履行自己的政治、法律、行政和道德義務(wù)。吊詭的是，“疊床架屋的問(wèn)責(zé)制度并沒(méi)有必然地帶來(lái)良好的治理績(jī)效和負(fù)責(zé)任的政府”[2]，甚至出現(xiàn)了越是強(qiáng)化問(wèn)責(zé)，一些官員越不愿為的怪象。

考察國(guó)內(nèi)外的吏治經(jīng)驗(yàn)，一般認(rèn)為“庸官懶政”根源于制度疏漏與法律法規(guī)的欠缺，總的治理之道在于沿襲理性主義的制度分析進(jìn)路，求諸現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制的完善與問(wèn)責(zé)制度的構(gòu)建等。顯然，面對(duì)當(dāng)下中國(guó)政治生態(tài)中凸顯的吏治難題，如果“把規(guī)則體系搞得極其復(fù)雜，制度就會(huì)陷于復(fù)雜性機(jī)能障礙。當(dāng)公共政策涉及大量具體后果并導(dǎo)致指令性規(guī)則激增時(shí)，協(xié)調(diào)成本會(huì)滾雪球似地不斷膨脹”[3]（P154）。其實(shí)，當(dāng)前“庸官懶政”的形成，是人的思想觀念、制度倫理、生態(tài)環(huán)境綜合作用的結(jié)果。因此，有效治理與預(yù)防“庸官懶政”，不能過(guò)度迷戀制度理性的魅力，還需從倫理視角出發(fā)，尋找治理“庸官懶政”的倫理路徑。由此，本研究基于思想觀念、制度倫理、生態(tài)環(huán)境等維度，對(duì)“庸官懶政”進(jìn)行綜合診斷，并為破解“庸官懶政”這一吏治難題提出可行的政策建議，進(jìn)而推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)與國(guó)家治理現(xiàn)代化。

一、“庸官懶政”：一種公職人員的倫理選擇偏差

關(guān)于“庸官懶政”的內(nèi)涵，學(xué)界直接討論的文獻(xiàn)較少?？傮w上，學(xué)者多將“庸官懶政”與“為官不為”相提并論，并且見(jiàn)仁見(jiàn)智。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，“庸官懶政”指“領(lǐng)導(dǎo)干部不能有效履職，在其崗位上未能有所作為，或者其行政過(guò)程與領(lǐng)導(dǎo)者的崗位標(biāo)準(zhǔn)之間存在較大落差”[4];有學(xué)者認(rèn)為，“庸官懶政”屬于行政不作為的違法行為[5];有學(xué)者認(rèn)為，“庸官懶政”現(xiàn)象廣泛存在于行政、司法、監(jiān)督等各個(gè)領(lǐng)域，它的存在顯著制約了政府的權(quán)威，降低了政府的效率，變相給腐敗提供了一種滋生的環(huán)境[6];有學(xué)者指出，“庸官懶政”現(xiàn)象在某種程度上是古代政治體制中殘留的因素在不同時(shí)期政治生態(tài)要素變化中產(chǎn)生的一種“政治化學(xué)反應(yīng)”，表現(xiàn)為一種特定指稱的異化的政治形態(tài)——不作為政治[7];有學(xué)者描述，“庸官懶政”表現(xiàn)為怕政、懶政、怠政，以及選擇性地“有所為而有所不為”這一新官場(chǎng)現(xiàn)象[8]。以上觀點(diǎn)盡管各有側(cè)重，仍可以從中發(fā)現(xiàn)一條從主體、行為到結(jié)果維度闡釋“庸官懶政”的概念邏輯。我們認(rèn)為，“庸官懶政”是指作為公共權(quán)力代理人的黨政干部等公職人員，在負(fù)有應(yīng)當(dāng)積極履行崗位職責(zé)義務(wù)的范圍內(nèi)，有能力卻不愿擔(dān)當(dāng)、能力不足卻又不思進(jìn)取，呈現(xiàn)未能主動(dòng)、及時(shí)、有效履行，甚至不履行或拒絕履行相關(guān)義務(wù)，導(dǎo)致其權(quán)力行使情況無(wú)法適應(yīng)社會(huì)治理要求、難以滿足民眾訴求、不能增進(jìn)公共利益等，從而應(yīng)該受到制度規(guī)制與倫理規(guī)范的行為。

改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)面臨著雙重轉(zhuǎn)型，即從社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型。中國(guó)的雙重轉(zhuǎn)型也意味著“雙重挑戰(zhàn)”，既要建構(gòu)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代社會(huì)相適應(yīng)的制度體系，又要思考在大量現(xiàn)實(shí)問(wèn)題涌現(xiàn)而有效新制度尚未生成的境況下，如何集中資源、突破常規(guī)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理的有序、有效等。特別是伴隨著改革開(kāi)放的深入帶來(lái)的體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速化，意味著傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的日益崩解與社會(huì)利益分配格局的重大調(diào)整，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的矛盾逐漸激化，一些地方或領(lǐng)域的混亂、沖突、失序等狀態(tài)也逐漸顯現(xiàn)。換言之，當(dāng)下中國(guó)正面臨傳統(tǒng)、現(xiàn)代和后現(xiàn)代的共存、沖突與交融的態(tài)勢(shì)，涌現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題加劇了整體社會(huì)的不可治理性程度，對(duì)政府及其公職人員的治理能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。正是在當(dāng)前的社會(huì)境況下，一些公職人員產(chǎn)生了“只要不出事，寧愿不做事”的“庸官懶政”心態(tài)與行動(dòng)。

一般來(lái)說(shuō)，“庸官懶政”是相對(duì)于“為官有為”而言的，核心在于如何行使公共權(quán)力。公共行政的根本屬性是公共性，它決定了公職人員的職業(yè)素養(yǎng)與從政道德必須是為服務(wù)民眾、勤政奉公、勇于擔(dān)責(zé)等。1883年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《彭德?tīng)栴D法案》明確指出，官員的公共職位不應(yīng)該是黨派私產(chǎn)，而是一種公共職責(zé)[9]（P14），行政官員的工作本質(zhì)是向社會(huì)提供公共服務(wù)。公共服務(wù)的職業(yè)倫理要求：“作為一名公共行政人員，你不僅有義務(wù)實(shí)現(xiàn)效率和效能，還要對(duì)許多幫助界定公共利益的實(shí)體作出回應(yīng)，這些實(shí)體包括民選官員、立法機(jī)構(gòu)成員、顧客或選民團(tuán)體及普通公民等……要完成這樣的重任，其途徑是相當(dāng)復(fù)雜的，當(dāng)然回報(bào)也是特別的。在為公眾提供服務(wù)的過(guò)程中，你可以獲得一種特殊的成就感和個(gè)人滿足感，這一切都源于為他人提供服務(wù)及對(duì)公共利益的追求?！盵10]（P1）作為馬克思主義政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨，其執(zhí)政的理論邏輯與實(shí)踐邏輯表明，黨政干部是公權(quán)力的行使主體，而黨政干部的權(quán)力來(lái)自人民的授予?，F(xiàn)行憲法第二條明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，黨章也確認(rèn)“黨的干部是人民的公仆”。因此，公共權(quán)力體現(xiàn)出一種委托-代理關(guān)系?；谶@種委托-代理關(guān)系，作為公共權(quán)力代理人的黨政干部在政治思想上要勇于擔(dān)責(zé)，在社會(huì)治理行動(dòng)中要勤政務(wù)實(shí)，忠誠(chéng)地履行權(quán)力的契約責(zé)任，要代表委托人作出客觀、公平、公正、專業(yè)的判斷，并完全擺脫個(gè)人利益因素的侵?jǐn)_，以維護(hù)公平正義、謀求民生福祉、促進(jìn)公共利益最大化，這也是公職人員權(quán)力道德邏輯的倫理期待與本質(zhì)展現(xiàn)。

黨的十八大以來(lái)，反腐敗行動(dòng)不斷向縱深推進(jìn)，“八項(xiàng)規(guī)定”的踐行、“問(wèn)責(zé)”的強(qiáng)化、反“四風(fēng)”的發(fā)威等釋放了較大的威懾功能?！霸诳臻g布局上是‘老虎‘蒼蠅‘狐貍一起打;在時(shí)序安排上是前期以治標(biāo)為主，為后期的治本贏得時(shí)間并創(chuàng)造條件;在邏輯理路上是以追懲式反腐行動(dòng)的震懾力創(chuàng)造‘不敢腐的政治氛圍，以‘權(quán)力入籠構(gòu)建‘不能腐的制度環(huán)境，以構(gòu)建優(yōu)質(zhì)的政治生態(tài)上升至‘不想腐的倫理境界”[11]， 腐敗現(xiàn)象得到了較好遏制，紀(jì)律性、廉潔度明顯好轉(zhuǎn)。但值得注意的是，隨著黨紀(jì)黨規(guī)嚴(yán)厲執(zhí)行、反腐壓力持續(xù)遞增，一些官員卻發(fā)出了“官不聊生”“為官不易”的哀嘆，進(jìn)而滋生了“庸官懶政”或“為官不為”的新腐敗形態(tài)。當(dāng)前，“庸官懶政”或“為官不為”有多種表現(xiàn)“癥狀”：“一是能力不足而‘不能為，二是動(dòng)力不足而‘不想為，三是擔(dān)當(dāng)不足而‘不敢為”[12]。

“為官不為”的表現(xiàn)“癥狀”可概括為消極懈怠、不想作為，畏首畏尾、不敢作為，花拳繡腿、不真作為，能力不足、不善作為四個(gè)方面[13]。因此，我國(guó)政治生態(tài)環(huán)境已經(jīng)從局部惡化的官員腐敗“病灶”轉(zhuǎn)變?yōu)閲?yán)重的“庸官懶政”癥候。

面對(duì)當(dāng)下中國(guó)政治生態(tài)中凸顯的吏治難題，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制度建設(shè)無(wú)疑是“破解地方政府官員規(guī)避責(zé)任，敦促其主動(dòng)、積極作為的重要途徑”[14]，但這些從中央到地方的“制度網(wǎng)”或“防火墻”，這些過(guò)于迷戀或夸大制度理性的重大舉措與行動(dòng)，并未能取得治理“庸官懶政”的預(yù)期效果。究其緣由，“庸官懶政”或“為官不為”本質(zhì)是一種公職人員的倫理選擇偏差，即公權(quán)力代理人放棄權(quán)力正當(dāng)性行使、放逐官場(chǎng)責(zé)任倫理?yè)?dān)當(dāng)。如果過(guò)于迷戀“以制度約束權(quán)力”，忽視對(duì)公權(quán)力的倫理規(guī)訓(xùn)與道德控制，往往導(dǎo)致制度異化，進(jìn)而掉進(jìn)“錢(qián)穆制度陷阱”。對(duì)于公職人員來(lái)說(shuō)，“在沒(méi)有強(qiáng)制威脅時(shí)也自愿履行自己的政治、法律和道德義務(wù)并公平參與共同利益的實(shí)現(xiàn)，這特別適用于國(guó)家、法律機(jī)構(gòu)管理者”[15]（P10）。在社會(huì)治理活動(dòng)中，公職人員如果沒(méi)有足夠的職業(yè)倫理、從政道德與個(gè)體美德，那么，法治政府、法治國(guó)家、法治社會(huì)的穩(wěn)定存續(xù)與共生共在是難以想象的?！坝构賾姓被颉盀楣俨粸椤爆F(xiàn)象的形成，實(shí)質(zhì)是人的思想觀念、制度倫理、生態(tài)環(huán)境綜合作用的結(jié)果，

尤其是對(duì)于黨政干部等公職人員來(lái)說(shuō)，“首要的道德事實(shí)是責(zé)任和義務(wù)，行使權(quán)力必須以遵循道德邏輯為前提”[16]。在面臨個(gè)人利益、公共利益選擇時(shí)，黨政干部的公權(quán)力必須“以全體人民的名義為全體人民謀福利”[17]（P145），公權(quán)力的行使必須把公共利益置于優(yōu)先、最高地位，既要體現(xiàn)公權(quán)力的工具屬性的善，也要彰顯公權(quán)力目的屬性的善。由此可見(jiàn)，“庸官懶政”或“為官不為”是黨政干部等公職人員公權(quán)力異化的一種重要表征，是黨政干部對(duì)履行崗位職責(zé)的主體性缺位，沒(méi)有積極作為、勇于擔(dān)責(zé)，進(jìn)而損害公共利益、延誤地方社會(huì)發(fā)展、引發(fā)政府信任危機(jī)。更重要是“這種不作為的心態(tài)具有傳染性，很容易呈現(xiàn)‘集體感染的政治生態(tài)反應(yīng)”[8]。

總之，從本質(zhì)上說(shuō)，“庸官懶政”是一種公職人員的倫理選擇偏差，涉及個(gè)體、群體及組織機(jī)構(gòu)在公共管理實(shí)踐中的倫理觀念、倫理活動(dòng)與倫理規(guī)范，背離了黨政干部應(yīng)該是“為人民服務(wù)”宗旨踐行者的倫理角色。對(duì)“庸官懶政”這個(gè)吏治難題，學(xué)術(shù)界與實(shí)踐部門(mén)不能過(guò)度迷戀制度理性，僅從法學(xué)、行政學(xué)視野探討治理策略，還需要另辟蹊徑，即從倫理學(xué)視角，基于思想觀念、制度倫理、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)維度進(jìn)行綜合診斷，并提出可欲的實(shí)踐路徑，進(jìn)而推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)與國(guó)家治理現(xiàn)代化。特別是“由于道德責(zé)任的確立，行政責(zé)任與法律責(zé)任才有效地統(tǒng)合在了一起，才有充分實(shí)現(xiàn)的可能性”[18]（P235），這也在一定程度上證成了“庸官懶政”治理的倫理路徑的正當(dāng)性。

二、“庸官懶政”的倫理誘因

對(duì)“庸官懶政”進(jìn)行診斷與分析，可以發(fā)現(xiàn)其存在諸多倫理誘因：價(jià)值觀、權(quán)力觀的放逐與迷失是誘發(fā)“庸官懶政”的思想觀念根源，激勵(lì)、問(wèn)責(zé)的失衡與乏力是引致“庸官懶政”的制度倫理因素，容錯(cuò)、免責(zé)的模糊與懸置是滋生“庸官懶政”的政治生態(tài)環(huán)境。

（一）價(jià)值觀、權(quán)力觀的放逐與迷失：誘發(fā)“庸官懶政”的思想觀念根源

四十余年的改革開(kāi)放，使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了深刻、劇烈、復(fù)雜的轉(zhuǎn)型與嬗變。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的交易性、資本的逐利性、行為的功利化，對(duì)人們的傳統(tǒng)意識(shí)、價(jià)值觀念、責(zé)任感等造成了巨大的沖擊。特別是后現(xiàn)代主義思潮逐漸滲透到當(dāng)前社會(huì)生活的諸多方面，產(chǎn)生了持續(xù)而深刻的影響。后現(xiàn)代主義既源自現(xiàn)代主義，又反叛現(xiàn)代主義。它突出否定性與多中心、強(qiáng)調(diào)破碎性與非連續(xù)性，并反對(duì)同一性與權(quán)威主義、抵制思想觀念一元化與確定性，以試圖建構(gòu)一種去中心、無(wú)權(quán)威、差異化、不確定的多樣化世界。后現(xiàn)代主義者認(rèn)為，理想、信念是虛幻縹緲的烏托邦，是不切實(shí)際的騙人的東西，正如哈維所言：“現(xiàn)代主義在很大程度上表達(dá)的是對(duì)美好未來(lái)的追求，盡管這樣一種追求由于遭到不斷的幻滅而往往引發(fā)受害妄想，但是，后現(xiàn)代主義的典型表現(xiàn)卻是拋開(kāi)了這個(gè)追求?！盵19]（P53-54）后現(xiàn)代主義還著力消解責(zé)任，認(rèn)為“責(zé)任是現(xiàn)代主義者一廂情愿地戴在自己身上的枷鎖，后現(xiàn)代人完全沒(méi)有必要去理會(huì)責(zé)任，更沒(méi)有必要讓責(zé)任的重?fù)?dān)壓垮自己的雙肩”[20]。后現(xiàn)代主義否定權(quán)威與同一性，漠視理想與責(zé)任的態(tài)度，對(duì)人們的理想建樹(shù)、責(zé)任感培育構(gòu)成挑戰(zhàn)與威脅，極易使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的黨政干部的價(jià)值觀、權(quán)力觀偏離道德邏輯，出現(xiàn)多元化傾向。事實(shí)證明，正是受這些因素的解構(gòu)，許多黨政干部放逐了價(jià)值觀、使命感與責(zé)任心，拋棄了宗旨意識(shí)、為人民服務(wù)、集體主義、大公無(wú)私等理想信念。鮑曼指出：“我們的時(shí)代是一個(gè)強(qiáng)烈地感受到了道德模糊性的時(shí)代，這個(gè)時(shí)代給我們提供了以前從未享受過(guò)的選擇自由，同時(shí)把我們拋入了一種以前從未如此令人煩惱的不確定狀態(tài)。我們對(duì)任何宣布為絕對(duì)可靠的東西都表示懷疑。這就是后現(xiàn)代道德危機(jī)?！盵21]（P24）正是這種“道德模糊”，加上“遵循享樂(lè)、追尋眼前的快感、培養(yǎng)自我表現(xiàn)的生活方式、發(fā)展自戀和自私的人格類型”[22]（P165）等觀念的侵蝕，使一些黨政干部?jī)r(jià)值觀模糊、權(quán)力觀迷失，形成庸政懶政怠政，出現(xiàn)了“在崗卻不在狀態(tài)、在位卻不在謀事”的“庸官懶政”難題。

（二）激勵(lì)、問(wèn)責(zé)的失衡與乏力：引致“庸官懶政”的制度倫理因素

“庸官懶政”的蔓延除觀念誘因外，還有其制度方面的根源，具體體現(xiàn)在激勵(lì)、問(wèn)責(zé)的失衡與乏力。一般來(lái)說(shuō)，公共組織調(diào)動(dòng)組織成員朝著組織目標(biāo)開(kāi)展行動(dòng)的路徑包括兩方面：激勵(lì)及問(wèn)責(zé)，前者即積極鼓勵(lì)，后者即消極懲罰。我國(guó)對(duì)黨政干部的激勵(lì)主要表現(xiàn)在薪資待遇、政績(jī)（績(jī)效）考核、職務(wù)職級(jí)晉升等方面，這些規(guī)定散見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》及其配套法規(guī)，以及中共中央、組織部門(mén)的黨紀(jì)政紀(jì)文件中。當(dāng)前黨政干部激勵(lì)制度還不完善，如黨政干部薪資待遇不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，地區(qū)、部門(mén)差異化不明顯，尤其是部門(mén)內(nèi)部缺乏梯級(jí)激勵(lì)等。在反腐敗行動(dòng)、“八項(xiàng)規(guī)定”、反“四風(fēng)”向縱深推進(jìn)的態(tài)勢(shì)下，部分黨政干部的不法、灰色、隱性收入銳減而產(chǎn)生心理失衡，進(jìn)而不愿積極作為。在政績(jī)考核方面，長(zhǎng)期以來(lái)我們一直傾向于“顯性”考核。新中國(guó)成立后直到改革開(kāi)放前，我們?cè)谶x拔考核領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)主要基于政治立場(chǎng)、意識(shí)形態(tài)、理想信念等方面的審核與鑒定，即以單一的政治指標(biāo)為主。黨的十一屆三中全會(huì)后，隨著“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的黨的基本政策路線的確定與實(shí)施，在選拔考核領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)則強(qiáng)調(diào)對(duì)其業(yè)績(jī)尤其是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)業(yè)績(jī)的考查，即以單一GDP指標(biāo)為主。在以GDP為主的政績(jī)考核制度下，各地方政府在“發(fā)展主義”導(dǎo)向的政策刺激下，開(kāi)展了以“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)的晉升錦標(biāo)賽”[23]。對(duì)教育文化、勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障等體現(xiàn)公共利益目標(biāo)的綜合性考評(píng)、對(duì)“為官不為”等“隱性”政績(jī)的考核則缺乏具體、可操作、系統(tǒng)性的考核辦法與問(wèn)責(zé)體系，更沒(méi)有統(tǒng)一的相關(guān)法律規(guī)范，甚至“各地行政效能考評(píng)都處在探索階段，還存在著主觀隨意、暗箱操作、群眾參與不夠等諸多問(wèn)題，這就使得考評(píng)無(wú)法真正起到獎(jiǎng)能懲庸、獎(jiǎng)勤罰懶的作用”[24]。另外，在“人人都有麥克風(fēng)”“人人皆為發(fā)言人”的自媒體時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)民意成為監(jiān)督政府行為的一股強(qiáng)大力量。因?yàn)閾?dān)心各種非理性網(wǎng)絡(luò)輿論壓力的苛責(zé)，一些黨政干部在公共決策時(shí)往往不愿意積極作為，表現(xiàn)出猶豫、退縮或“不決策”等。

（三）容錯(cuò)、免責(zé)的模糊與懸置：滋生“庸官懶政”的政治生態(tài)環(huán)境

“庸官懶政”的蔓延與一定的環(huán)境氛圍有關(guān)，如政治生態(tài)、官場(chǎng)規(guī)則、社會(huì)包容等狀況。尤其是當(dāng)前還缺少科學(xué)合理的容錯(cuò)、免責(zé)機(jī)制，難以形成排斥“庸官懶政”的環(huán)境氛圍。責(zé)任政治是現(xiàn)代政治的基本價(jià)值理念，“問(wèn)責(zé)”是民主治理的重要標(biāo)志。然而，事物的發(fā)展通常是螺旋式演進(jìn)的，人類的認(rèn)識(shí)也有一個(gè)不斷向前推移的曲折復(fù)雜、無(wú)限漸進(jìn)的過(guò)程。面對(duì)具體而復(fù)雜的認(rèn)知情境，人們難免會(huì)“在實(shí)踐上和理論上出差錯(cuò)，從歪曲的、片面的、錯(cuò)誤的前提出發(fā)，循著錯(cuò)誤的、彎曲的、不可靠的道路行進(jìn)，往往當(dāng)正確的東西碰到鼻子尖的時(shí)候還沒(méi)有得到它”[25]（P499）?；谌说恼J(rèn)識(shí)的有限理性、改革進(jìn)入深水區(qū)的困境，以及社會(huì)高度復(fù)雜性、不確定性等，黨政干部等公職人員不可能面面俱到地考慮好所有情形后再開(kāi)展社會(huì)治理行動(dòng)，由此在社會(huì)治理中出現(xiàn)偏誤、失敗也在所難免。因此，對(duì)于一些符合容錯(cuò)、免責(zé)情形的黨政官員給予寬容或免責(zé)，既符合知行邏輯，也適切從政倫理。

容錯(cuò)、免責(zé)機(jī)制是指“對(duì)于在推進(jìn)改革、工作創(chuàng)新中未能取得預(yù)期效果但免予追究相關(guān)人員的責(zé)任的理念和制度規(guī)定”[26]。

容錯(cuò)、免責(zé)既能使公權(quán)力回歸本質(zhì)，又可以激發(fā)黨政干部創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，體現(xiàn)了尊重人的認(rèn)知有限性與規(guī)律客觀性的有機(jī)統(tǒng)一。

近年來(lái)我國(guó)已經(jīng)對(duì)容錯(cuò)、免責(zé)的政策與實(shí)踐層面開(kāi)展積極探索，如黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要“寬容改革失誤”;國(guó)務(wù)院在2016年和2017年連續(xù)將“健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”寫(xiě)進(jìn)政府工作報(bào)告，“給干事者鼓勁、為擔(dān)當(dāng)者撐腰”，激勵(lì)黨政干部主動(dòng)作為、干事創(chuàng)業(yè);黨的十八屆六中全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)，要“建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤”等。在地方層面，一些地方政府陸續(xù)將容錯(cuò)免責(zé)寫(xiě)入保護(hù)改革創(chuàng)新的地方性法規(guī)，如《湖北省全面深化改革促進(jìn)條例》《江蘇省進(jìn)一步健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的辦法》等。然而，盡管我們高度重視容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制建設(shè)，但當(dāng)前相關(guān)規(guī)定僅限于部分地方的政策實(shí)踐，并呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)，尚未出臺(tái)全國(guó)性的黨政干部容錯(cuò)規(guī)定，更沒(méi)有統(tǒng)一的相關(guān)法律規(guī)范。容錯(cuò)、免責(zé)機(jī)制還處于模糊與懸置狀態(tài)，相關(guān)內(nèi)容與程序缺少法律規(guī)范，難以形成激發(fā)黨政干部創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的環(huán)境氛圍。

三、治理“庸官懶政”的倫理路徑

要想有效治理與預(yù)防“庸官懶政”，讓公職人員在社會(huì)治理行動(dòng)中遠(yuǎn)離懶政怠政的“魅惑”，當(dāng)前亟須從推動(dòng)從政倫理法制化以厚植公職人員價(jià)值觀、重塑政績(jī)倫理以促進(jìn)激勵(lì)與問(wèn)責(zé)并重，以及激活容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的功能以培育“為官有為”的倫理氛圍等方面下大力氣，進(jìn)而推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)與國(guó)家治理現(xiàn)代化。

（一）推動(dòng)從政倫理法治化：厚植公職人員價(jià)值觀

從政倫理法治化，即通過(guò)“對(duì)政治共同體道德最低標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性陳述”[18]（P137），把基本的、普遍的道德倫理上升為法律，厚植公職人員價(jià)值觀。換言之，要促進(jìn)倫理行為規(guī)范的法制化，以明晰哪些行為是道德的、哪些行為是不道德的，哪些行為是社會(huì)所期待的，哪些行為是與社會(huì)期待相違背的?？疾煊蛲獬C治為官不為、庸政懶政的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，從政倫理法制化已成為通行做法。在經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的啟蒙運(yùn)動(dòng)、宗教改革后，西方進(jìn)入了韋伯所謂的“法理型社會(huì)”，“現(xiàn)代倫理思潮與現(xiàn)代立法實(shí)踐結(jié)合，在普遍性和根本性的相似旗幟下找到了根本的解決途徑”[21]（P10）。因此，西方社會(huì)重視從倫理立法上規(guī)范、約束公職人員的從政道德。目前世界上許多國(guó)家已制定從政倫理法，倫理法制化已成為一種趨勢(shì)，尤以美國(guó)較為典型。如1881年美國(guó)建立“文官改革同盟”，目標(biāo)之一是提升公職人員的道德風(fēng)氣;1958年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《公職人員倫理準(zhǔn)則》，要求政務(wù)官、業(yè)務(wù)官公務(wù)活動(dòng)必須遵守倫理規(guī)范;1978年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了長(zhǎng)達(dá)七萬(wàn)字的《政府道德法》，詳細(xì)、明確地規(guī)定了防范公職人員利益沖突的廉政倫理約束;1992年美國(guó)政府倫理辦公室出臺(tái)《行政部門(mén)雇員倫理行為準(zhǔn)則》，內(nèi)容更詳細(xì)，更加注重行政倫理規(guī)范的引導(dǎo)與約束功能等。從政倫理法制化在亞洲也得到重視，如韓國(guó)1981年頒布《公職人員道德法》，日本1999年通過(guò)《國(guó)家公務(wù)員倫理法》等。我國(guó)從政倫理法制化起步較晚，一些含有行政倫理的規(guī)范散見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等法律法規(guī)與黨紀(jì)政紀(jì)文本中。2005年1月，中共中央頒布的《建立健全教育制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》首次明確提出，要“探索制定公務(wù)員從政道德方面的法律法規(guī)”，建設(shè)行政倫理法規(guī)體系，以便公職人員的公權(quán)力能夠較好地受到社會(huì)監(jiān)督。然而，總的來(lái)看我國(guó)目前還沒(méi)有嚴(yán)格的從政倫理立法。矯治“為官不為”的制度建構(gòu)，當(dāng)務(wù)之急是推動(dòng)從政倫理法制化，以厚植公職人員價(jià)值觀。我國(guó)制定行政倫理法可以分三個(gè)層次：一是制定公職人員公共服務(wù)道德準(zhǔn)則;二是制定公職人員行政倫理法;三是制定政府倫理法。其中，核心是公職人員行政倫理法。需要強(qiáng)調(diào)的是，推動(dòng)行政倫理法制化，要以厚植公職人員價(jià)值觀為靈魂、以促進(jìn)激勵(lì)與問(wèn)責(zé)的具體制度為抓手，注重勤政倫理規(guī)范的指引與約束。尤其是以公職人員職業(yè)道德為基礎(chǔ)，“建構(gòu)以預(yù)防為主、倫理標(biāo)準(zhǔn)清楚、公職人員隨手可得、權(quán)利與義務(wù)明確、符合我國(guó)文化傳統(tǒng)和國(guó)情的行政倫理專門(mén)法典”[27]，增強(qiáng)職業(yè)道德的強(qiáng)制力，并通過(guò)倫理教育將其內(nèi)化為公職人員的倫理行動(dòng)，從而對(duì)公職人員的以權(quán)謀私、不作為、決策失誤等倫理失范行為進(jìn)行規(guī)訓(xùn)、引導(dǎo)與制約，提升公共管理活動(dòng)的公共性。

（二）重塑政績(jī)倫理：促進(jìn)激勵(lì)與問(wèn)責(zé)并重

黨政干部的政績(jī)觀不僅反映其權(quán)力觀，也彰顯其從政的價(jià)值取向。科學(xué)、合理的績(jī)效考核，既是提升公共決策公共性、實(shí)現(xiàn)地方社會(huì)健康發(fā)展的有效途徑，又是調(diào)動(dòng)黨政干部積極性、創(chuàng)造性，激發(fā)其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力、推動(dòng)改革不斷深化的重要保障。因此，“政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)是否科學(xué)、客觀、公正，對(duì)干部的工作有著重要的激勵(lì)作用。正確的用人導(dǎo)向會(huì)引導(dǎo)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀”[28]（P20）。我國(guó)黨政干部政績(jī)考核體系存在較強(qiáng)的片面性，宏觀指標(biāo)偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展與GDP增長(zhǎng)，注重“顯績(jī)”、輕視“潛績(jī)”。這種非正義的政績(jī)考核制度，注重工具主義的導(dǎo)向，“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策目標(biāo)高于一切，社會(huì)政策必須服從于它”[29]，往往忽視了對(duì)社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、教育均衡等民生問(wèn)題的關(guān)注。然而，“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣……某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除”[30]（P3）。矯治“庸官懶政”或“為官不為”癥狀，必須摒棄以GDP為主要衡量尺度的政績(jī)考核制度，堅(jiān)持以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展理念為指引，構(gòu)建政績(jī)?cè)u(píng)判的科學(xué)體系與倫理標(biāo)準(zhǔn)，重鑄政績(jī)倫理?！罢?jī)考核要突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向，不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率作為考核評(píng)價(jià)政績(jī)的主要指標(biāo)，要更加重視科技創(chuàng)新、教育文化、勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況的考核”[31]。重塑政績(jī)正義，要促進(jìn)激勵(lì)與問(wèn)責(zé)并重，進(jìn)而形成“潛績(jī)”與“顯績(jī)”相結(jié)合的綜合評(píng)價(jià)模式。一方面，可以激勵(lì)黨政干部積極作為，在行使權(quán)力時(shí)以遵循職業(yè)倫理、道德邏輯為基礎(chǔ)，使其個(gè)人目標(biāo)與組織目標(biāo)相一致，堅(jiān)定為人民服務(wù)的核心理念;另一方面，針對(duì)一些黨政干部在“教育文化、勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康”等領(lǐng)域有意規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、逃避責(zé)任的懶政庸政怠政等“為官不為”行為，進(jìn)行政治問(wèn)責(zé)與道德規(guī)控，以矯正其倫理失范行為。

（三）激活容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的功能：培育“為官有為”的倫理氛圍

當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度換檔期、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期的“三期疊加”階段，延續(xù)多年的改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期、深水區(qū)，涉及的利益結(jié)構(gòu)錯(cuò)綜復(fù)雜，祛除利益固化藩籬的阻力很大。為了應(yīng)對(duì)這種復(fù)雜情勢(shì)，各級(jí)黨政干部既要心中有戒、強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也要敢于探索、勇于創(chuàng)新，不斷尋求破解改革發(fā)展難題的新思維、新思路與新方法，突破深化改革的“中梗阻”。為了鼓勵(lì)黨政干部在全面深化改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)中“敢于作為”，我們亟須建構(gòu)以人為本的容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，激活容錯(cuò)免責(zé)的糾偏功能，培育“為官有為”的倫理環(huán)境，保障黨政干部“積極進(jìn)取、敢于擔(dān)當(dāng)”，推動(dòng)改革不斷深化。容錯(cuò)的基本要義在于堅(jiān)持對(duì)黨政干部失職行為進(jìn)行責(zé)任追究的同時(shí)，也有條件地允許黨政干部在推進(jìn)改革過(guò)程中存在失誤、甚至失敗，提倡對(duì)改革創(chuàng)新行為有理有據(jù)地容錯(cuò)免責(zé)。隨著容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制建設(shè)受到黨和政府的高度重視與逐步推進(jìn)，不少地方政府基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及改革進(jìn)程實(shí)際，陸續(xù)頒布了一些關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的政策性文件?？傮w而言，當(dāng)前的容錯(cuò)免責(zé)制度建設(shè)尚處于初步階段，存在邊界與尺度模糊問(wèn)題，未形成統(tǒng)一、規(guī)范、具體、權(quán)威的容錯(cuò)免責(zé)制度體系，表現(xiàn)為“容錯(cuò)主體存疑，缺乏有效性;容錯(cuò)內(nèi)容模糊，缺少針對(duì)性;容錯(cuò)形式不明，欠缺操作性”[32]。建構(gòu)以人為本的容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，需要在三個(gè)方面下功夫。一是在總結(jié)地方實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，加快容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制立法進(jìn)程。通過(guò)立法設(shè)定容錯(cuò)底線、免責(zé)上線，依法裁定容錯(cuò)免責(zé)邊界，為容錯(cuò)免責(zé)提供合法性根基。二是在秉持“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”原則的基礎(chǔ)上，明晰容錯(cuò)免責(zé)的合理限度。所謂“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”，具體是指“把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái);把上級(jí)尚無(wú)明確限制的探索性實(shí)驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái);把為推動(dòng)改革的無(wú)意過(guò)失與為謀取私利的故意行為區(qū)分開(kāi)來(lái)”[33]。三是在強(qiáng)化問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的健康運(yùn)行。盡管容錯(cuò)與問(wèn)責(zé)具有不同的語(yǔ)境、前提、邏輯與分析理路，但二者都著眼于促進(jìn)黨政干部公權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行、績(jī)效提升與目的之善。由此，實(shí)現(xiàn)容錯(cuò)與問(wèn)責(zé)的同步推進(jìn)、攜手前行，有利于形成“為官有為”的倫理氛圍。

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責(zé)任編輯：陳文杰