小區(qū)配套園普惠化運行及保障現(xiàn)狀研究
——以沈陽市為例

秦旭芳，張 鑫

（沈陽師范大學 學前與初等教育學院，遼寧 沈陽 110034）

一、問題提出

2019 年《關于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》（以下簡稱《通知》）頒布后，發(fā)展思路定性為解決國家層面開始努力擴充學前教育的資源，積極構建“廣覆蓋、保基本、有質量、普惠化”的城鎮(zhèn)學前教育公共服務體系[1]。小區(qū)配套園有利于“就近入園”的屬性定位越來越被政府和學前教育各相關利益主體認可，促進學前教育朝著普遍惠及、人人享有的普惠性方向發(fā)展已然成為新時代我國學前教育發(fā)展的核心價值取向。

盡管政府和學前教育各相關利益主體都認為小區(qū)配套幼兒園是供給城鎮(zhèn)地區(qū)基本學前教育服務的重要力量，從中央到地方也陸續(xù)出臺了一系列的政策指導和建設規(guī)范，然而在實踐中，小區(qū)配套幼兒園的建設和運行過程中一度存在諸多問題，導致城鎮(zhèn)地區(qū)普惠性學前教育資源的嚴重短缺。保障小區(qū)配套園普惠化運行已成為滿足當前城鎮(zhèn)學前教育公共服務體系的建設的重要環(huán)節(jié)之一。園所在普惠化轉型過程中按照辦園性質的不同，可分為教辦園、他辦園、普惠性民辦園、非普惠性民辦園四種類型[2]。據(jù)相關報告顯示：“沈陽市經(jīng)過各區(qū)縣（市）政府深入系統(tǒng)摸排和申報，全市完成288個小區(qū)配套園治理任務，治理后并將新增小區(qū)配套園公辦園154 所，新增優(yōu)質公辦學位3.2萬個，小區(qū)配套園已成為沈陽市公辦園擴增的主渠道。”[3]由此可見小區(qū)配套園在沈陽已成為發(fā)展普惠性學前教育的中堅力量，值得深入探討與研究。本研究以沈陽市為例，在此基礎上對小區(qū)配套園運行及保障現(xiàn)狀進行調(diào)查，為政府構建普惠性學前教育公共服務體系提供有效的數(shù)據(jù)和建議。

二、研究設計

（一）研究對象

1.問卷調(diào)查對象。本研究進行問卷調(diào)查時，研究者以遼寧省沈陽市小區(qū)配套園園長為主要調(diào)查對象，于沈陽市8 個區(qū)隨機選取236 所小區(qū)配套園進行問卷發(fā)放，剔除無效問卷后剩余197 份有效問卷，問卷回收率達到83.47%。調(diào)查對象基本情況見下表1。

表1 正式問卷調(diào)查對象基本信息

2.半結構訪談對象。研究者運用了分層隨機抽樣的方法，在問卷調(diào)查的對象中抽取不同地區(qū)、學歷、不同任職年限、不同園所性質的小區(qū)配套園園長共8 名進行訪談。

（二）研究方法與工具

1.問卷調(diào)查法。本研究自編“小區(qū)配套園普惠化運行及保障現(xiàn)狀”的問卷，目的在于調(diào)查小區(qū)配套園普惠化運行及保障現(xiàn)狀。問卷共分為兩部分：第一部分為運行現(xiàn)狀，包括園所、教師隊伍、生源的運行情況，主要為單選題；第二部分保障現(xiàn)狀則從小區(qū)配套園的政策保障、財政保障、師資隊伍保障、督導保障四個維度進行調(diào)查，為了較為完整全面的獲得相關信息，第二部分采用多選題形式，以獲得更貼近現(xiàn)實情況的數(shù)據(jù)。問卷受多選題的形式與性質限定，所以選用重測信度檢驗的方法，選取30 名被試進行時間間隔一周的重復測量。測驗結果發(fā)現(xiàn)本問卷總體的重測信度為0.843，因此本研究編制的問卷是合格的。本研究請沈陽市1 名學前教育博士、5 名小區(qū)配套園園長及4 名學前教育學碩士共十名專家對“小區(qū)配套園普惠化運行及保障現(xiàn)狀”問卷的內(nèi)容完整性、結構的恰當性及難易程度進行評定，依據(jù)專家建議，本部分問卷具有良好的內(nèi)容效度。

2.訪談法。本研究中的訪談法主要通過兩部分來完成。第一部分在問卷編制的階段，依據(jù)對行政人員以及園長的訪談結果，了解小區(qū)配套園普惠化運行過程中政府給予了園所哪些方面的保障，園所又感知到了什么樣的保障，以訪談得到小區(qū)配套園運行保障真實樣態(tài)為基礎來進行問卷的編制；第二部分則是在數(shù)據(jù)回收后，依據(jù)數(shù)據(jù)得出的結果進行深度訪談，以此為基礎提出相關教育建議。

（三）數(shù)據(jù)處理

本研究借助統(tǒng)計軟件 SPSS20.0 與Excel2020 軟件對問卷所收集的數(shù)據(jù)進行量化處理。為深入探究小區(qū)配套園的運行現(xiàn)狀是否與園所性質相關，在園所轉型階段、園所土地歸屬情況、教師流動情況、生源情況等人口學變量上進行了卡方檢驗。

三、研究結果與分析

（一）小區(qū)配套園的整體普惠化運行現(xiàn)狀

小區(qū)配套園的整體普惠化現(xiàn)狀從園所普惠化運行情況、師資隊伍運行情況及生源情況三個方面進行相關分析。

1.園所普惠化運行情況。（1）公辦普惠數(shù)量占比大，仍存在部分非普惠性園所。通過對問卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計結果分析，園所普惠化運行情況如圖1 所示：

圖1 沈陽市小區(qū)配套園辦園性質情況圖

依據(jù)調(diào)查結果將沈陽市被調(diào)查的197 所小區(qū)配套園分為公辦小區(qū)配套園與民辦小區(qū)配套園，前者主要包括教育部門辦園、他辦園，后者則包括普惠性民辦園以及非普惠性民辦園。教育部門辦園與他辦園的公辦性質園所占比分別為31.98%、13.2%，公辦性質園所總占比可達到45.18%，而普惠性民辦園占比達到38.5%，總的來說在小區(qū)配套園隊伍中公辦普惠性質園所占比高達83.76%。在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，小區(qū)配套園系統(tǒng)中依然存在部分非普惠性民辦園，這部分園所中存在部分園所處在治理轉型過程中，部分園所由于種種原因并未來得及進行整改工作，但已經(jīng)有了相應整改的計劃。

（2）園所普惠化轉型情況良好。通過對問卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計結果分析，園所普惠化轉型情況如表2 所示，進行卡方檢驗后發(fā)現(xiàn)，園所轉型階段與園所辦園性質顯著相關（2χ=80.497***，df=9，P=0.000＜0.001）。

表2 轉型階段＊辦園性質交叉表

園所轉型特指非普惠性園所向普惠性園所、公辦性質園所轉型，依據(jù)轉型治理的進度將其分為未經(jīng)歷過治理、轉型前、中、后四個階段。沈陽市政府對于小區(qū)配套園的治理工作非常重視，在沒有經(jīng)歷過治理園所中，新建了教育部門辦園54 所、他辦園19 所、普惠性民辦園12 所，公辦普惠性質園合計占比高達87.63%，僅剩12.37%的非普惠性民辦園沒有經(jīng)歷過治理。民辦小區(qū)配套園在轉型前這一階段的園所中的占比較大，存在58.7%的普惠性民辦園、28.26%的非普惠性民辦園，而公辦性質的園所占比不高。

沈陽市自2019 年開始不斷進行小區(qū)配套園的整改治理工作，大部分園所已經(jīng)經(jīng)歷完成了民辦園轉型的過程。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實際上各個區(qū)的轉型執(zhí)行辦法并不一致，部分區(qū)政府采用公辦園引導民辦園轉型形式，緩解了政府的部分建新園的經(jīng)濟壓力，部分則采用新建園的方式來滿足民眾對小區(qū)配套園的需求。經(jīng)歷過治理轉型后的園所多為普惠性民辦園以及公辦性質園所，占比高達86.36%，說明政府對于小區(qū)配套園的治理在辦園性質方面取得了顯著的成效。

（3）園所辦園土地使用權多數(shù)回歸政府。通過對問卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計結果分析，園所辦園土地使用權情況如表3 所示，進行卡方檢驗后發(fā)現(xiàn)，園所辦園土地使用權與辦園性質顯著相關（2χ=116.396***，df=12，P=0.000＜0.001）。

表3 園所辦園土地使用權＊辦園性質交叉表

結果顯示，被調(diào)查的197 所小區(qū)配套園中，土地由開發(fā)商與政府提供的占比分別為23.35%、9.14%，這是比較符合沈陽市《沈陽市城鎮(zhèn)居住小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃建設管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的，而租賃部分還是占據(jù)了43.15%的份額。值得注意的是，這個租賃部分中也有政府租賃提供給園所的情況存在。還有一部分園所的房產(chǎn)以及土地使用權是屬于舉辦者自有的，這樣的園所占比17.26%。據(jù)調(diào)查，之所以存在這樣的園所，是因為辦園者有著自己的教育抱負：“說實話，我不差這幾個錢，半輩子都撲在教育事業(yè)上了，我就想把更好的、更便宜的教育提供給家門口的這些家長們?！保▓@長編號B2）在選擇其他這一選項的園所中，有一部分園所使用的土地及園所是由村委會單獨提供的，還存在教育集團、政府、開發(fā)商三者共同提供的，以及部隊提供等特殊情況。這部分的園所，其實也并不需要過分擔憂房租等大額支出，對于教育收入擁有著更多的支配權。

差異主要體現(xiàn)在政府提供與租賃兩種土地使用形式上，普惠性民辦園租賃的土地占71.05%，非普惠性民辦園中租賃的土地占71.88%；而政府提供的土地多數(shù)供給了教育部門辦園以及公辦性質園，開發(fā)商僅提供給了教育部門辦園、公辦性質園以及普惠性民辦園。從整體上看，公辦小區(qū)配套園所使用的土地大多數(shù)由政府提供，民辦小區(qū)配套園則租賃土地較多。

2.師資隊伍運行情況。因為本研究的調(diào)查對象為園長，因此關于師資隊伍運行分布情況的信息通過集中程度來看教師隊伍的分布情況，調(diào)查結果如表4：

表4 沈陽市小區(qū)配套園師資隊伍情況表

從學歷結構來看，大部分小區(qū)配套園的教師隊伍學歷集中在大專、本科上，分別占為68.02%、29.95%。其次是教師隊伍學歷集中分布在高中或大專的情況，占總體的2.03%，不存在教師隊伍學歷集中分布在碩士研究生的園所，說明當前沈陽市的教師隊伍學歷情況較好，并沒有極端情況的存在。

從專業(yè)背景結構來看，大部分小區(qū)配套園教師隊伍的專業(yè)背景集中在學前教育專業(yè)本專業(yè)上，占總體的95.43%，但教師隊伍中仍存在部分非專業(yè)人士，專業(yè)背景集中在除學前外的教育類專業(yè)、非教育類專業(yè)的園所分別占比3.55%、1.02%。說明小區(qū)配套園教師隊伍的專業(yè)背景情況雖然已經(jīng)比較集中在本專業(yè)了，但依然存在著改進的空間。

從工資結構來看，沈陽市小區(qū)配套園教師隊伍的工資水平并不是很高，教師平均收入集中在3001-4000 元與2001-3000 元的園所分別占比達到47.21%、44.16%。教師平均月收入集中在4000 元以上的僅占7.62%，還有1.02%的小區(qū)配套園教師隊伍的平均月收入甚至不能達到2000 元。這表明雖然小區(qū)配套園教師的標準工資并不高。

從編制結構來看，沈陽市小區(qū)配套園雖然多數(shù)是普惠性公辦性質的園所，但接受調(diào)查的幼兒園中有67.01%的都不在編，23.86%的園所教師隊伍少部分在編，只有1.51%的園所大部分教師在編，全部教師在編的情況只有2 所，占總體的1.02%。這表明沈陽市小區(qū)配套園中教師的穩(wěn)定性不能僅憑借編制來保證，需要園所付出更多的努力來減少教師的流動。

通過對問卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計結果分析，園所辦園土地使用權情況如表5 所示，進行卡方檢驗后發(fā)現(xiàn)，教師的流動情況與辦園性質不相關（2χ=19.042，df=12，P=0.088＞0.05），說明辦園性質不影響教師的流動情況。

表5 教師流動情況為＊ 辦園性質交叉制表

197 所小區(qū)配套園的教師隊伍的穩(wěn)定性一般。47.2%的園所教師流動性較小，36.55%的園所教師流動性一般，但也存在4.1%流動性非常大的園所。14.7%的公辦性質園所也存在教師隊伍流動性非常大的情況，這似乎并不符合我們對公辦園的認知。針對這樣的情況對園長進行了相應的訪談：“我們園的編制數(shù)量還是不夠多，雖然我們能保證同工同酬，有些教師接受培養(yǎng)后還是去考編了。還有那種高端的民辦園也會以高薪來挖我們的優(yōu)秀教師，有的教師迫于生活的壓力，就選擇了跳槽?！保▓@長編號B6）而民辦小區(qū)配套園中教師流動的原因卻不太一樣：“我們園的教師確實存在流失的情況，原因有很多種，年輕教師獨立帶班是挑戰(zhàn)，有懷孕生子回歸家庭的，還有的老師覺得在咱們這小園也沒啥上升空間，薪資低就轉行了，還有在咱們這一邊上班一邊考編的，考上了就走了。”（園長編號B1）教師流失的原因有很多，與教師個人狀態(tài)、園所的待遇都存在一定的關系。從訪談結果可以看出，編制還是很多教師所追求的。

3.生源情況。通過對問卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計結果分析，進行卡方檢驗后發(fā)現(xiàn)，幼兒的報名數(shù)是否超出計劃與園所辦園性質顯著相關（2χ=29.019*，df=9，P=0.001＜0.01）。

197 所小區(qū)配套園中，教育部門辦園生源充足，報名的幼兒數(shù)量多數(shù)超出預期計劃或與預期計劃持平，占總體的 44.44%、30.16%，僅有17.46%的園所報名的幼兒數(shù)量稍低于預期計劃，而報名的幼兒數(shù)量遠遠低于預期計劃的僅占總體的7.94%。他辦園對于生源問題也不需要過于擔心，報名的幼兒數(shù)量集中在超出預期計劃與預期計劃持平兩個選項，同樣占比34.62%，而報名稍低于預期計劃的與遠遠低于預期計劃的園所分別只有23.1%、7.7%。

表6 過去一年生源飽和度＊辦園性質交叉表

普惠性民辦園整體的生源狀況較為充足，報名的幼兒集中在與預期計劃持平與稍低于預計計劃選項中，分別占比44.74%、35.53%。也存在11.84%的園所報名的幼兒數(shù)量超出預期計劃，報名的幼兒數(shù)量遠低于預期計劃的園所與公辦性質園所在這一選項上所占的比例差不多，為7.89%。非普惠性民辦園中的生源情況整體來說不如普惠性民辦園與公辦園好，報名的幼兒數(shù)量遠遠低于預期計劃的園所占到了總體的18.75%，但也存在部分高端園報名的幼兒數(shù)量超出預期計劃，這樣的園所在總體中占比達到9.38%。整體來說，生源問題不會成為制約公辦普惠性質的園所園所發(fā)展的桎梏。

（二）小區(qū)配套園各維度普惠化運行保障現(xiàn)狀

1.政策保障。政策保障主要從園長感知政策保障情況、政府支持依據(jù)兩個方面來進行相關的調(diào)查。

（1）小區(qū)配套園園長政策保障感知存在偏頗。為了解園長對于政府提供的保障的感知情況，調(diào)查過程中針對區(qū)內(nèi)的政府行為設置了相關問題，調(diào)查結果如圖2、圖3 所示：

圖2 園長感知的政府管理機構情況圖

圖3 園長感知政府扶持民辦園向小區(qū)配套園轉型情況圖

如圖2 所示，小區(qū)配套園園長感知到的政府管理機構是否存在的狀態(tài)并不理想，有46.19%的園所面對著“您園所在區(qū)域是否有專門的學前教育管理機構”這樣的問題時，選擇了否，實際上沈陽市每個區(qū)的教育局都設有專門的幼教科來對幼兒園的相關事宜進行處理，而園長們的選擇卻沒有能體現(xiàn)出這一事實，說明園長感知的情況在一定程度上有失偏頗。

如圖3 所示，存在著占比74.62%的小區(qū)配套園園長感知到的政府對民辦園扶持狀態(tài)是比較好的，政府在小區(qū)配套園的治理過程中對民辦園向小區(qū)配套園轉型的態(tài)度是被園長們所感知到的。“這個轉型啊，確實是有的，2019年1月份這個說法就有了，政府是先發(fā)通知，總的來說是秉承著自愿原則的，但是還存在一些舉辦者以牟利為目的的高端園政府也想回收，這樣的園所區(qū)教育局的主管領導就會約談?！保▓@長編號B2）盡管政府已經(jīng)盡力在為小區(qū)配套園謀求福利，但在不能面面俱到的情況下，有些園長就選擇性地忽視了政府的這種支持行為，認為政府并未為其提供相應的扶持。

2.各區(qū)政府提供支持的依據(jù)有差別。在前文的調(diào)查結果中，有147 名園長明確感知到區(qū)政府在為小區(qū)配套園提供保障，在此基礎上，對147 名園長感知到的各區(qū)政府提供支持的依據(jù)進行了進一步調(diào)查，調(diào)查結果如圖4 所示：

圖4 政府為小區(qū)配套園提供財政保障的依據(jù)圖

政府為小區(qū)配套園提供財政保障的依據(jù)依次為在園幼兒數(shù)、園所收費標準以及園所等級，分別占比52.38%、43.54%、44.22%。在園教師數(shù)也占據(jù)了比較重要的地位。在訪談過程中也驗證了這一點：“我們之前填過相應的材料，政府是用去年的幼兒學籍數(shù)來補給今年的錢。存在一定的的滯后性，對于新辦園來說，這個舉措就顯得不那么友好，而且這個補助下發(fā)要材料的時候，我們園里是沒什么時間準備的，就突然就要了，材料準備不出來，這個補助就沒有了?！保▓@長編號B2）除此之外，在選擇“其它”這一選項的園所中，也有園長補充了一些政府提供財政保障的依據(jù)，包括為教師準備的保險是否達標、教師擁有資格證書人數(shù)是不是符合N+1的標準（N 代表班級數(shù)），各區(qū)的扶持依據(jù)都存在著差別，還有園長為我們提供了比較細致的算法：享受獎補人數(shù)*240*12=年獎補數(shù)，這其中享受獎補人數(shù)特指的是幼兒人數(shù)。此算法在一定程度上佐證了政府為小區(qū)配套園提供財政保障的比較重要的依據(jù)包括在園幼兒數(shù)這一結果。

（三）財政保障

根據(jù)調(diào)查顯示，沈陽市政府為小區(qū)配套園提供的財政保障主要包括經(jīng)費來源、經(jīng)費分配、優(yōu)惠補貼3 個方面。

1.經(jīng)費來源依賴家長繳費。小區(qū)配套園的經(jīng)費來源調(diào)查結果如圖5 所示：

圖5 小區(qū)配套園經(jīng)費來源情況圖

經(jīng)費是一所園所的命脈，一所好的幼兒園離不開充足經(jīng)費的支撐。小區(qū)配套園的經(jīng)費來源依然集中在家長繳費上，占比75.3%。還存在一部分上級主辦單位全額撥款的情況，占總體的15.23%。而得到上級主辦單位的差額撥款的園所也并不多，占總體的17.26%，還有一部分園所獲得了個人、企業(yè)的資助?？偟膩碚f，小區(qū)配套園的經(jīng)費大部分由家長承擔，政府以及社會分擔了其中的一部分，選擇“其它”的園長補充到除家長繳費外，市、區(qū)各級政府提供的獎補也是園所重要的經(jīng)費來源，值得注意的是，非普惠性民辦園所是無法享受到政府提供的經(jīng)費的，通常是自負盈虧。被調(diào)查園所中沒有一所通過建立興趣班等方式獲得額外經(jīng)營收入，沒有一所幼兒園觸碰“紅線”。

2.政府撥款分配較為合理。政府對于財政撥款的使用往往秉承專款專用原則，而園所對于政府撥款的分配也往往根據(jù)園所情況有著不同的表現(xiàn)。通過圖6 可以看出小區(qū)配套園的收費標準整體處于較為合理的狀態(tài)。

圖6 小區(qū)配套園政府撥款分配情況圖

園所對于從政府獲得的經(jīng)費，分配較為均勻，支出偏多一點主要集中在物質材料的配備，包括添置或更新玩教具、添置或維修設施設備，分別有61.42%、42.13%的園所選擇。其次就是教師隊伍方面的支出，包括教職工工資與福利、進修培訓以及科研、教研方面，分別占比53.81%、48.73%、38.58%。小區(qū)配套園的房舍租金不再成為大額的支出項，只占18.27%，這說明政府在園所的土地配置治理方面已經(jīng)取得了一定的成效，小區(qū)配套園有更多的經(jīng)費用來改善教師隊伍的生存狀態(tài)，并更多地投入到日常保教當中去。還有一部分園所將經(jīng)費分配在社區(qū)早期教育服務方面，擴大園所的影響力。在選擇“其它”的18 所非普惠性民辦園園長表示，沒有接收到政府的撥款，政府集中為公辦性質、普惠性質的園所提供資金支持保障。

3.優(yōu)惠補貼保障力度一般。小區(qū)配套園的優(yōu)惠補貼情況調(diào)查結果如圖7 所示：

圖7 小區(qū)配套園政府提供財政優(yōu)惠、補貼情況圖

政府為小區(qū)配套園提供的獎補主要體現(xiàn)在幼兒園獎勵經(jīng)費補助與生均共用經(jīng)費補助上，依次占比為42.64%、22.84%。其余如幼兒園師范作用專項補助、質量提升獎勵、基礎建設補助等獎勵補助行為占比均未超過10%，說明除生均補貼外，政府為小區(qū)配套園提供的財政優(yōu)惠及補貼力度一般。

政府為小區(qū)配套園提供的財政優(yōu)惠，主要體現(xiàn)在稅費優(yōu)惠上，占據(jù)了總體的27.92%。政府還為小區(qū)配套園提供了一部分的土地使用優(yōu)惠以及租金減免，分別占總體的23.86%、14.21%?！拔覀兊膱@所是政府從開發(fā)商手里回收回來的，房子的產(chǎn)權歸政府，我們沒有租金這個問題的困擾，因為我們是新建的小區(qū)配套園嘛，完全是普惠性質的，這個園是免稅的，但是我們的連鎖兄弟園，就是正常要交稅的，這個雖然在一個區(qū)，但每個園的情況都不一樣?！保▓@長編號B7）除此之外，政府還提供了水電取暖費的減免，有26.4%的園所切實享受到了這一優(yōu)惠。還有一部分選擇了“其它”的園所表示，政府并未提供以上的相關優(yōu)惠支持，政府為小區(qū)配套園提供的財政優(yōu)惠部分覆蓋面有限。

（四）師資保障

調(diào)查結果顯示，政府為小區(qū)配套園提供的師資保障主要包括招聘評定、園所內(nèi)部獎懲方式、教師培訓三個方面。

1.招聘方式較為多樣。小區(qū)配套園的教師隊伍的招聘方式調(diào)查結果如圖8 所示：

圖8 小區(qū)配套園教師招聘方式統(tǒng)計圖

招聘方式主要集中在網(wǎng)絡招聘、校園招聘與社會公開招聘上，分別占總體的66.5%、64.97%、55.33%。還有一部分園所存在著教師主動上門求職的狀況，這樣的園所有61所，占總體的30.96%。還存在一部分園所由上級部門統(tǒng)一組織招聘，這樣的招聘形式多為編制考試，且次數(shù)較少，有12.69%的園所存在這樣的招聘方式?？偟膩碚f，沈陽市小區(qū)配套園的招聘方式較為多樣，保證了教師隊伍來源的多樣性，既有剛畢業(yè)的新教師，也有具有工作經(jīng)驗的成熟教師。

2.園所內(nèi)部激勵保障多樣。園所內(nèi)部激勵主要從正向、反向兩個方面進行，調(diào)查結果如圖9、10 所示：

圖9 小區(qū)配套園園所內(nèi)部正向激勵方式統(tǒng)計

獎勵是有效正向激發(fā)教師工作熱情、減少教師流動的重要手段之一。在調(diào)查的197 所小區(qū)配套園中，獎勵方式包括精神、物質方面的雙重嘉獎。園所提供的內(nèi)部獎勵集中在獎狀、榮譽稱號、獎金三種，依次占 64.97%、63.45%、50.76%，還有的園所采用授予獎品、上調(diào)工資、晉級等獎勵方式。“我們園所秉承的理念就是付出就會有收獲，設有專門的一套為教師準備的評分體系以及考核方案，這樣也增強了我們隊伍的向心力與凝聚力，因為教師看得見努力的方向，也能得到相應的回報。”（園長編號B2）這說明沈陽市小區(qū)配套園內(nèi)的正向激勵方式并不單一，能夠在一定程度上滿足教師的需要。多樣的獎勵方式為教師提供了進步的方向，滿足了精神方面的追求，補足了物質方面的缺口。

如圖10 所示，恰當?shù)姆聪蚣畲胧┯兄诮處熂s束、警戒自己的行為，樹立正確的是非觀念。扣除獎金、通報批評是園所中常用的負向激勵措施，分別占總體的73.1%，56.35%，而面對教師較為嚴重的錯誤，多數(shù)園所采用撤職、開除公職兩種處理方式，還有一部分園所采用記過的方式來對教師的錯誤行為進行處理。

圖10 小區(qū)配套園園所內(nèi)部反向激勵方式統(tǒng)計圖

3.教師培訓保障情況良好。教師培訓保障情況調(diào)查結果如圖11 所示：

圖11 小區(qū)配套園園所教師培訓方式統(tǒng)計圖

94.42%的園所定期組織園內(nèi)培訓，84.77%的園所采用外出聽課學習與交流的方式為教師進行培訓。園所的培訓方式不再僅停留在聽課一種形式上，85.28%的園所會進行教師教學活動的現(xiàn)場觀摩與點評，82.23%的園所會提供參與式的培訓與研討，75.13%的園所為教師提供參與教育教學案例點評與分析的機會，73.1%的園所還會邀請本專業(yè)的專家進行學術前沿內(nèi)容的分享與講座。但值得注意的是，愿意出資幫助教師進行學歷進修的園所只占整體的24.37%?？傮w來看，教師接受各類培訓的機會還是很多的，但是國培與省培的覆蓋率分別只占到調(diào)查結果中的24.37%、34.52%，覆蓋率仍然有待提高。

（五）督導保障

政府為小區(qū)配套園提供的督導保障主要從督導主體、督導內(nèi)容、督導形式與途徑三個方面進行分析。

1.督導主體多元，以幼教行政管理人員為主。督導主體調(diào)查結果如圖12 所示：

圖12 小區(qū)配套園園所督導主體統(tǒng)計圖

督導是保障幼兒園順利普惠化運行的重要手段之一，而由誰來進行相應的督導也至關重要。有2.54%的園所園長表示，沒有接受過政府的督導與評估。在對幼兒園的督導過程中，幼教行政管理人員主要擔負起了對小區(qū)配套園進行督導的責任，占據(jù)參與調(diào)查園所的76.65%，幼教教研人員、幼兒園管理者代表、政府的各級部門也擔任了重要的督導角色，分別占總體的57.36%、56.8%、52.79%。有些園所中的家長、幼兒教師、幼教相關專業(yè)的高校專家、投資方都會參與到這一督導過程中來。對園長的訪談也驗證了這一點，“對我們園進行督導的群體非常多，除了政府部門，我們還自發(fā)組織了家長定期參觀，指出我們的不足，但不得不說剛開始政府部門每周一小檢、每月一大檢的頻率也給老師們帶來了一些困擾，但現(xiàn)在大家都習慣了。”多元化的督導主體在促進小區(qū)配套園的教育質量方面起到了關鍵性的作用。

2.督導內(nèi)容全面，符合督導評估細則。督導內(nèi)容調(diào)查結果如圖13 所示：

圖13 小區(qū)配套園園所督導內(nèi)容統(tǒng)計圖

依據(jù)《幼兒園辦園行為督導評估細則》，幼兒園的督導內(nèi)容包括辦園條件、安全與衛(wèi)生、保育教育、教職工隊伍、內(nèi)部管理五個方面。在調(diào)查過程中，我們發(fā)現(xiàn)關于這五個方面，沈陽市的小區(qū)配套園接受督導的狀況良好，其中辦園條件方面接受督導的園所最多，達到了98.98%，內(nèi)部管理方面接受督導的園所最少，但也達到了總體的91.88%。

3.督導形式多樣，較為全面。督導形式結果如圖14 所示：

圖14 小區(qū)配套園園所督導形式統(tǒng)計圖

小區(qū)配套園政府采取的督導形式主要包括實地查看與聽取報告兩種形式，分別占總體的95.94%、90.86%。還有部分園所表示，座談訪問也是政府部門常規(guī)采用的督導形式之一，占據(jù)總體的84.26%，政府工作人員通過訪問家長、園長、教師、幼兒園內(nèi)其他工作人員等不同利益相關群體來對園所進行一個整體的評估，并提出相應的整改意見。還有部分園所表示，網(wǎng)絡督評也是近幾年一種較為常用的督導方式。各種督導方式都有自己的優(yōu)勢與劣勢，但總體來看督導主體對沈陽市小區(qū)配套園的督導形式較為多樣，能夠較為客觀公平地對一所幼兒園進行督導評估。

四、討論

小區(qū)配套園普惠化運行保障現(xiàn)狀的討論主要從小區(qū)配套園的普惠化運行現(xiàn)狀、保障現(xiàn)狀兩方面進行討論。

（一）小區(qū)配套園普惠化運行狀態(tài)較好

從調(diào)查結果來看，小區(qū)配套園園所普惠化運行進程較好，政府在治理小區(qū)配套園的過程中付出了很多努力，在小區(qū)配套園隊伍中，公辦性質數(shù)量占比大，部分非普惠性園所由于種種原因并未來得及進行整改工作，但已經(jīng)有了相應整改的計劃。究其原因，公辦性園所已經(jīng)符合小區(qū)配套園的公益普惠的辦園準則，所以并不需要進行轉型，而非普惠性民辦園在一定程度上存在著高收費、小學化等現(xiàn)象，普惠性民辦園中的一部分雖然掛著普惠性的“牌子”，但卻沒有履行提供優(yōu)質公益學位的職責，所以政府在治理過程中都為其制定了轉型計劃，處于向普惠化轉型的準備階段。而在園所普惠性轉型的過程中也存在一些創(chuàng)新方式，沈陽市在治理過程中，也采用了公辦園引導民辦園轉型的形式，相對來說緩解了政府的部分經(jīng)濟壓力，與武漢市的“國有民辦”式小區(qū)配套園辦園模式相仿[4]。

小區(qū)配套園普惠化運行過程中，教師隊伍的整體學歷水平、專業(yè)化水平處于良好狀態(tài)，但依然存在教師收入較低、編制缺乏等問題。而穩(wěn)定性是園長們考慮最多的問題，通過調(diào)查我們可以看出，小區(qū)配套園教師流動的原因有很多，包括編制數(shù)量缺乏、其他園所或行業(yè)的高薪誘惑、生存狀態(tài)不佳等。有學者的調(diào)查結果表明，普惠性幼兒園教師隊伍存在專業(yè)化水平低，持有幼兒園教師資格證的比例低，教師外出參加培訓學習的難度很大等問題[5]。而本研究調(diào)查結果顯示，小區(qū)配套園的教師隊伍中這些問題涉及較少。

就生源情況來說，從整體看大部分公辦普惠性質的園所生源充足，甚至都會超出報名計劃，生源問題通常不會成為制約公辦普惠性質的園所園所發(fā)展的桎梏。小區(qū)配套園由于其弱勢群體優(yōu)先的公益性、離家近且教育對象大眾化的普惠性、價格公道的非營利性、形式多樣的服務性等特性，滿足了家長的入園需求，使得小區(qū)配套園的名聲越來越響亮，園所步入良性發(fā)展的軌道。

（二）小區(qū)配套園整體保障狀態(tài)有待提升

在園長的感知中，小區(qū)配套園的保障狀態(tài)較好，越是公辦普惠性質園所，感知到的政府提供的保障程度越高。在小區(qū)配套園的治理過程中，政府為了節(jié)約一定的成本，引導一部分民辦園進行了普惠化轉型，于此同時將一些開發(fā)商新建的小區(qū)配套園，或建成公辦園或交給公辦園園長進行集團化管理。在這樣的運行保障過程中，園長群體感知到政府為公辦、民辦小區(qū)配套園提供的支持存在差異。

財政保障方面，除向家長收費外，市、區(qū)各級政府提供的獎補也是小區(qū)配套園重要的經(jīng)費來源之一。與部分學者得出的結論一致：普惠性民辦園的經(jīng)費經(jīng)費來源主要有三個渠道：分別是舉辦者（企業(yè)或個人）的投入、保教費收入、政府獎補[6]。但政府對于民辦小區(qū)配套園的獎補與優(yōu)惠減免把控得較為嚴格，比如教師保險數(shù)不達標、師幼比不達標都不會給予相應的補助。缺少了這一部分補助的園所，生存壓力也更大。

師資隊伍保障方面，小區(qū)配套園教師隊伍保障情況較好，招聘保障、激勵保障、培訓保障等都處于較好的狀態(tài)，但仍然存在一定的問題：較為年輕的教師意識不到保險的重要性。這與幼兒教師整體的工資收入較低也有關系，雖然園所為教師提供了一定的權益待遇保障，但部分教師仍希望將園所代繳保險部分折合成工資直接發(fā)放，以提升當前的生活質量。有研究者認為，普惠性民辦園的調(diào)查結果中存在著同樣的問題：社會保障待遇不能夠足額足項被繳納[7]。

督導保障方面，小區(qū)配套園督導主體與形式較為多元，內(nèi)容也較為全面。有學者的調(diào)查結果顯示，農(nóng)村專門負責普惠性民辦幼兒園建設事務的專職管理人員少，監(jiān)管力度不強[8]。與農(nóng)村學前教育督導相比，作為城鎮(zhèn)學前教育一部分的小區(qū)配套園，存在的問題反而是督導頻次過多，雖然園所發(fā)展的質量與速度都得到了保證，但也為教師與園所增添了部分額外的壓力。

五、建議

（一）正確引領：完善政策執(zhí)行態(tài)度，公私一致

在對園長進行深入訪談的過程中，許多園長不止一次提到了“政策解讀”“執(zhí)行態(tài)度”等詞語，而調(diào)查結果也顯示，政府的投入相對來說公辦園占比更大，而民辦園的運行保障需求程度更高。教育政策的執(zhí)行第一個步驟就是認真?zhèn)鬟_、組織學習[9]，政府在政策方面一定要做到公開公正且透明，增強政府在幼兒園中的公信力，凡是符合條件要求的園所均允許轉型。小區(qū)配套園的治理與補助等相關政策不應由幼兒園的管理者自行理解，政府應分級對政策進行解讀，確定執(zhí)行的詳細標準，方便幼兒園管理者的響應。與此同時，避免一些不必要的誤解，造成政策執(zhí)行的偏差。政府不論“公”“私”，應一視同仁，給予同等的財政支持，做到考核標準一致，但扶持力度可以因需而異，不必過分“偏愛”公辦園，促進公民共舉的學前教育事業(yè)蓬勃繁榮發(fā)展。

（二）源頭助推：加大經(jīng)費補助力度，完善補助標準

從調(diào)查結果可知，園所的經(jīng)費來源依賴家長繳費，少數(shù)園所主要依靠政府的獎補來完成園所的政策運行。部分園所在普惠化運行過程中無疑會存在不自覺地將經(jīng)濟壓力轉移至家長的行為，達不到小區(qū)配套園普惠群眾的目的，或者入不敷出，難以憑借低廉的入園費維持高質量的學前教育。因此政府應加大經(jīng)費補助力度，完善并落實補助標準。政府對于小區(qū)配套園的獎補政策，不僅要考慮幼兒園的辦學成本，也要保證幼兒園有可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)費，尤其要加大對普惠性民辦園幼兒園的補助。民辦普惠性小區(qū)配套園的補助不能及時發(fā)放，或存在不按實際人頭數(shù)發(fā)放的情況，政府也應做到實地考察后“一園一策”，保障資金這一園所普惠化運行的基本條件。在保證家長享受到普惠且高質的學前教育的同時，建立有的放矢的成本核算機制，為辦園質量高、投入高但收費普惠的園所，提供更具針對性更具補償性的幫扶與成本分擔機制。

（三）基準健全：維護教師權益，建構申訴維權機制

幼兒教師的社會地位、權益保障一直是近些年來的熱門話題，政府要給予園所教師相應補貼，提高福利待遇，并明確在職稱評定、師資培訓等多方面給予傾斜性的政策，以此穩(wěn)定幼兒園的教師隊伍。目前沈陽市已經(jīng)加大了對幼兒教師待遇的關注度，將教師保險與幼兒園享受的獎補聯(lián)系起來，大大提升了幼兒教師的保險待遇。但不論是民辦小區(qū)配套園還是公辦小區(qū)配套園，教師的編制依然是一個讓人苦惱的問題，而民辦園教師的評優(yōu)機會，更是得不到相應的保障。政府應關注到這一群體的需求，為持有教師資格證且在普惠性民辦園工作的無法得到高薪保障的非編制教師，提供更多的權益，如為其提供更多的進修機會、建立評獎評優(yōu)制度、提高工資待遇，以此保障非編制教師能夠與編制教師享受真正的同工同酬、同等待遇，使得普惠園教師這一群體得到更多的關注與更高的社會地位。同時政府還可以為幼兒教師設置維權機制，為幼兒教師群體普及維權觀念，為其提供簡便易行的維權通道。

（四）側面提攜：保持督導水準，注意督導形式與頻次

普惠化轉型只是小區(qū)配套園完成國家學前教育優(yōu)質普惠目標的過程，并不是結果，政府將園所建成后并不意味就可以皆大歡喜了，后續(xù)的監(jiān)管與扶持更是必不可少。長效的動態(tài)督導機制為小區(qū)配套園平穩(wěn)普惠化運行保駕護航。真正要做到惠民，政府對于辦園條件是否完備、辦園過程中安全與衛(wèi)生是否達標、保育教育質量是否符合家長的真實需求、教職工隊伍流動情況、內(nèi)部管理是否高效，都要做到得當?shù)亩綄В綄前l(fā)現(xiàn)園所問題、促進園所不斷改善前行的重要手段。