領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源離任審計體系評價

周嵩山，廖明偉*，楊 樺，廖 明，顧華奇

（1.江西省基礎(chǔ)地理信息中心，江西 南昌 330209；2.流域生態(tài)與地理環(huán)境監(jiān)測國家測繪地理信息局重點實驗室，江西 南昌 330209；3.江西省測繪地理信息工程技術(shù)研究中心，江西 南昌 330209；4.江西省審計廳，江西 南昌 330006）

我國土地資源豐富多樣，但人均土地資源較少，城市擴張導(dǎo)致大量土地資源被建設(shè)占用，嚴(yán)重威脅了土地資源的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)文明體制建設(shè)背景下，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計已經(jīng)由試點階段進入了全面審計階段，目前實際工作中還未形成一套完整的審計指標(biāo)、審計標(biāo)準(zhǔn)及評價體系，這都制約著審計工作的有效開展。土地資源資產(chǎn)作為自然資源資產(chǎn)中最重要的組成部分，也是各級政府部門最為關(guān)注的自然資源資產(chǎn)之一。因此，如何客觀、全面、科學(xué)、合理地構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)體系來對領(lǐng)導(dǎo)干部進行評價是非常迫切和 必要的。

近年來，國內(nèi)學(xué)者對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計進行了相關(guān)研究，并取得了一定的成果，如楊曉和等[1]以土地資源資產(chǎn)為研究對象，明確了審計的內(nèi)涵和目標(biāo)，界定了領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計的六大要素；顧奮玲等[2]研究土地資源資產(chǎn)離任審計的重點內(nèi)容，探索責(zé)任界定及評價標(biāo)準(zhǔn)，并以北京市某鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部為案例進行審計實踐，為開展自然資源資產(chǎn)離任審計提供了參考；鐘文勝等[3]從制度協(xié)同、目標(biāo)相容、相對評價、審計程序一體化等4個方面對地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)體系構(gòu)建進行了思考；陳靜文等[4]從定性和定量2個方面，分10個指標(biāo)構(gòu)建自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)體系；黃溶冰[5]基于PSR模型，從壓力、狀態(tài)、響應(yīng)3個維度針對水、土地等自然資源設(shè)計了相關(guān)評價體系；唐洋等[6]提出從投入、過程、產(chǎn)出、成果和影響五方面來選取評價指標(biāo)并確定各指標(biāo)內(nèi)容；張宏亮等[7]對地方領(lǐng)導(dǎo)人自然資源資產(chǎn)離任審計進行了探討，對構(gòu)建離任審計框架提出建議并進行了案例研究；申穩(wěn)穩(wěn)等[8]對領(lǐng)導(dǎo)干部礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)體系構(gòu)建進行了研究。

目前大部分學(xué)者闡述了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的基本理論，并提出了構(gòu)建評價體系的方法與標(biāo)準(zhǔn)，為進一步研究奠定了基礎(chǔ)，但對土地資源資產(chǎn)審計的研究成果較少且較為零散，尤其是在土地資源資產(chǎn)離任審計構(gòu)建評價體系研究中指標(biāo)選取粗略，缺少對指標(biāo)的定量計算方法與分析。因此，本文在土地資源資產(chǎn)離任審計目標(biāo)、內(nèi)容及研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，運用層次分析法、專家調(diào)查法和測量比較法相結(jié)合的方法，利用地理國情監(jiān)測成果及相關(guān)行業(yè)數(shù)據(jù)，服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)體系的 構(gòu)建。

1 土地資源資產(chǎn)審計指標(biāo)體系構(gòu)建

1.1 指標(biāo)體系構(gòu)建方法

依據(jù)研究內(nèi)容及相關(guān)審計規(guī)范與要求，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計實際項目和征求專家意見的基礎(chǔ)上，歸納出領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)評價指標(biāo)，并運用層次分析法、調(diào)查問卷法和測量比較法相結(jié)合的方式構(gòu)建評價體系。

1）層次分析法，層次分析法作為決策分析方法[9]，在定性指標(biāo)和定量指標(biāo)中，分層次對指標(biāo)進行分解，使得指標(biāo)的判斷更加清晰明確。

2）調(diào)查問卷法，調(diào)查問卷法是指將所選擇的指標(biāo)及構(gòu)建的評價體系通過問卷等方式，發(fā)放至審計、國土、林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、財政、測繪等政府部門的專家、學(xué)者及工作人員進行意見征詢，通過意見和建議進行修改的過程。

3）測量比較法，是指采用特定的測量儀器或工具，對領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間的土地資源資產(chǎn)管理責(zé)任，通過實地測量并對指標(biāo)進行分析與評價。

研究首先利用層次分析法構(gòu)建評價體系及評價指標(biāo)，再利用調(diào)查問卷法對相關(guān)各部門人員發(fā)放評價體系指標(biāo)專家意見表，共發(fā)放調(diào)查問卷25份，回收22份，回收率88%，在此基礎(chǔ)上對所確定的評價指標(biāo)利用測量比較法，通過進行實地測量分析對評價指標(biāo)更新 完善，然后再通過調(diào)查問卷法對確定的各個評價指標(biāo)進行專家打分并確定權(quán)重。3種方法在評價指體系的構(gòu)建中相輔相成，緊密聯(lián)系，缺一不可。

1.2 評價體系指標(biāo)構(gòu)建

領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)審計的重點內(nèi)容是：①領(lǐng)導(dǎo)干部任職期內(nèi)土地資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)、質(zhì)量的變動情況及變動原因；②其在土地資源方面的政策法規(guī)的貫徹、落實和執(zhí)行情況；③土地開發(fā)利用行為是否符合規(guī)劃、是否存在違法違紀(jì)等情況；④審查領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)土地資源專項資金的使用情況等[1]。

目前已開展的土地資源資產(chǎn)離任審計中，缺乏有針對性的評價體系，在評價指標(biāo)選取中重“量”不重“質(zhì)”的現(xiàn)象比較突出，部分考核未有效區(qū)別地域差異，動態(tài)檢測體系薄弱，指標(biāo)覆蓋面窄。且以往考核大多針對主管部門，很少有對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核，更沒有針對領(lǐng)導(dǎo)干部離任進行評價。為此，在構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)責(zé)任履行情況的評價指標(biāo)體系時，主要基于以上審計內(nèi)容與方法，遵循客觀性、可操作性、突出重點、定性與定量相結(jié)合等原則構(gòu)建評價體系[10]，該體系分為3個層次，即目標(biāo)層、子目標(biāo)層、指標(biāo)層[11]。評價體系詳見表1。

表1 土地資源資產(chǎn)評價指標(biāo)體系及各指標(biāo)權(quán)重表

1.3 評價體系數(shù)據(jù)來源

由于審計的復(fù)雜性、專業(yè)性、資料的分散性和難以獲得性等因素，根據(jù)所收集到的資料選擇關(guān)鍵性指標(biāo)對A縣領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源進行了審計評價研究，本研究所采用的數(shù)據(jù)均來自相關(guān)部門，如土地利用變更數(shù)據(jù)庫、永久基本農(nóng)田劃定數(shù)據(jù)庫、土地利用總體規(guī)劃（2006－2020年）、建設(shè)用地報批范圍線、土地整治規(guī)劃（2016－2020年）、土地開發(fā)、整理、復(fù)墾項目范圍線來源于A縣國土部門，耕地質(zhì)量等別更新成果來源于A縣農(nóng)業(yè)部門，人口、財政等其他數(shù)據(jù)來源于A縣統(tǒng)計局、A縣財政局及其他相關(guān)文獻。

1.4 地理國情監(jiān)測概述

地理國情監(jiān)測是對地形、水系、交通、地表覆蓋等要素進行動態(tài)和定量化、空間化監(jiān)測。地理國情監(jiān)測成果主要包括地表覆蓋、國情要素、解譯樣本、DEM、DOM等，成果來源于測繪地理信息部門。第一次全國地理國情普查內(nèi)容分為12個一級類、58個二級類和135個三級類（見表2）。例如一級類林地的分為喬木林、灌木林、喬灌混合林、竹林、疏林、綠化林、人工幼林、稀疏灌叢等8個二級類，其中二級類的喬木林的又分為闊葉林、針葉林、針闊混交林等3個 三級類[12]。

表2 地理國情普查內(nèi)容分類總表

地理國情監(jiān)測具有“所見即所得”、空間位置精度高（含平面精度以及高程精度）、尊重地表覆蓋現(xiàn)實等眾多優(yōu)點，其成果已經(jīng)在多規(guī)合一、城市規(guī)劃實施監(jiān)管、環(huán)境保護與治理、自然資源負(fù)債表編制等多個領(lǐng)域中得到了應(yīng)用，開展地理國情監(jiān)測，可以系統(tǒng)全面、動態(tài)持續(xù)地掌握我國地表自然和人文地理要素狀況。

1.5 地理國情監(jiān)測應(yīng)用

本研究數(shù)據(jù)處理主要是運用地理國情監(jiān)測成果與各部門專題數(shù)據(jù)進行空間疊加分析，將分析后的結(jié)果對照地理國情監(jiān)測成果中的DOM進行核對來確定問題圖斑。各部門數(shù)據(jù)具體應(yīng)用見表3、4。

表3 土地資源資產(chǎn)評價指標(biāo)量化表

1.6 指標(biāo)權(quán)重和指標(biāo)值量化

1.6.1 指標(biāo)權(quán)重

將構(gòu)建的指標(biāo)體系通過問卷調(diào)查的方式發(fā)放給審計方面的專家學(xué)者和工作人員、自然資源資產(chǎn)管理方面專家和工作人員及其他相關(guān)專家和領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員，

共發(fā)放25份表格，有效收回22份。通過以下權(quán)重計算方法得出各評價指標(biāo)的權(quán)重。權(quán)重值在0～1之間，每個子目標(biāo)層各指標(biāo)權(quán)重相加等于1，相同子目標(biāo)層下各個評價指標(biāo)權(quán)重相加亦等于1。各指標(biāo)權(quán)重值計算如下式：

式中，KAi是第Ai個子目標(biāo)層的權(quán)重；PAi是第Ai個子目標(biāo)得分后的均值；FAi是各個專家對第Ai個子目標(biāo)打分值，n是打分的專家個數(shù)；KAAi是第AAi個評價指標(biāo)的權(quán)重；PAAi是第AAi評價指標(biāo)得分后的均值；FAAi是各個專家對第AAi個評價指標(biāo)打分值，n是打分的專家個數(shù)；通過該公式得出各評價指標(biāo)的權(quán)重值。 見表1。

1.6.2 指標(biāo)值量化

為了使評價指標(biāo)具有更好的對比性，更客觀科學(xué)地對領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計進行評價，結(jié)合所完成審計項目各個指標(biāo)平均水平作為參考值，通過相關(guān)計算，最終為評價體系中的23個指標(biāo)確定了一個標(biāo)準(zhǔn)值（其中基于地理國情監(jiān)測成果量化的指標(biāo)為13個，見表3），再通過各指標(biāo)的實際值與標(biāo)準(zhǔn)值進行比較來量化各指標(biāo)值，最終獲得各指標(biāo)的量化值見表3，各評價指標(biāo)量化參數(shù)定義見表4。

表4 評價指標(biāo)量化參數(shù)定義表

1.7 綜合評價分值計算

在確定指標(biāo)層中，各個指標(biāo)的權(quán)重與各個指標(biāo)值量化后，得出目標(biāo)層的綜合評價加權(quán)函數(shù)模型[13]。評價結(jié)果分值按下列公式計算：

式中，P為評價結(jié)果分值；KAAi為AAi評價指標(biāo)的權(quán)重值，F(xiàn)AAi為AAi評價指標(biāo)的得分值；KAi為Ai個子目標(biāo)的權(quán)重值。

1.8 評價結(jié)果劃分

根據(jù)上文的評價體系和評價方法，最終得分可以用來評價領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)的管理情況。依據(jù)相關(guān)審計規(guī)定[14]，結(jié)合評價綜合得分的情況，將結(jié)果分為“好”、“較好”、“一般”、“差”、“較差”五個等級，對應(yīng)得分分別為[90,100]、[80,90）、[70,80）、[60,70）和[0,60），其評價結(jié)果分別表明領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間“很好”、“較好”、“基本能夠”、“較差”、“沒有”履行有關(guān)自然資源資產(chǎn)的管理責(zé)任。

2 研究應(yīng)用

2.1 A縣評價結(jié)果

A縣位于B市南部，總面積1 600 km2，下轄11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?4萬，地勢東西高中部低，由南向北傾斜，屬亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，土壤資源主要有紅壤、黃壤、紫色土、潮土、水稻土等5種，耕地資源以水田為主，森林覆蓋率達65%；水資源豐富，河流眾多；礦產(chǎn)資源主要鋰輝石、高嶺土、硅藻土、鎢、金、銀、銅、鈦鐵、瑩石等多種礦產(chǎn)。

運用上述評價體系通過計算，得出A縣領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)管理評價綜合得分為88.69分，各子目標(biāo)及各評價指標(biāo)得分情況見圖1和圖2。按照上文評價體系最終結(jié)果的判斷，A縣領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)管理評價等均為“較好”，即表明A縣領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間較好的履行有關(guān)自然資源資產(chǎn)的管理責(zé)任。

圖1 各子目標(biāo)得分情況圖

圖2 各指標(biāo)得分情況圖

2.2 評價結(jié)果分析

通過研究發(fā)現(xiàn)A縣在土地資源資產(chǎn)管理相關(guān)政策和決策部署貫徹執(zhí)行方面和相關(guān)資金征管用方面及相關(guān)法律法規(guī)遵守方面均為滿分，說明A縣在組織實施土地資源開發(fā)利用中、建設(shè)項目中遵守土地資源環(huán)境生態(tài)法律法規(guī)情況，其他相關(guān)資料、臺賬等管理到位，及時建立了相關(guān)規(guī)章制度等，而在土地資源資產(chǎn)管理方面得分為66.88分，說明在土地資源資產(chǎn)管理方面存在一定的問題，主要是對于上級下達的任務(wù)如耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護任務(wù)等都未完成以及存在劃定不實等問題，如耕地和永久基本農(nóng)田劃定成果中都存在一定數(shù)量的現(xiàn)狀非耕地等情況?？傃灾?，綜合評價結(jié)果是對A縣領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間較好的履行有關(guān)自然資源資產(chǎn)的管理工作的肯定，也為下任領(lǐng)導(dǎo)干部在土地資源資產(chǎn)管理責(zé)任方面提供了依據(jù)和相關(guān)工作經(jīng)驗，在生態(tài)文明體制建設(shè)下，能更好的履行自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任。

3 結(jié) 語

本文基于土地資源資產(chǎn)離任審計目標(biāo)、內(nèi)容及研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，通過采用層次分析法、調(diào)查問卷法和測量比較法相結(jié)合的方式，構(gòu)建基于地理國情監(jiān)測成果的領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計指標(biāo)體系，并對A縣領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)管理進行客觀評價，實踐證明運用該評價體系可以科學(xué)合理地對領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)進行離任審計評價；同時在審計中運用該體系中的評價指標(biāo)可以輔助審計部門進一步快速、精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部在土地資源資產(chǎn)管理方面存在的問題。從而促進領(lǐng)導(dǎo)干部在土地資源資產(chǎn)管理上以資源承載力為基礎(chǔ)、保護生態(tài)環(huán)境為前提，尊重自然、順應(yīng)自然，合理開發(fā)、節(jié)約集約利用自然資源。通過該指標(biāo)體系使領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計工作有章可循，更加規(guī)范、統(tǒng)一、科學(xué)、合理，并且能客觀、準(zhǔn)確、實事求是的評價領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)土地資源資產(chǎn)經(jīng)濟責(zé)任的履行情況，促進領(lǐng)導(dǎo)干部實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。但在實際審計過程中，由于不同地域土地資源稟賦條件不同，政府重視的程度不同，評價指標(biāo)或多或少受到外界因素的影響與制約，加上各評價指標(biāo)的權(quán)重單純由各領(lǐng)域相關(guān)專家主觀打分確定，以及在構(gòu)建評價體系過程中未能讓更多的民眾參與進來，因此構(gòu)建的評價體系存在一定的局限性，這些不足之處都將在以后研究工作中不斷完善和改進。