社區(qū)環(huán)境治理的公共價值測量與績效改進(jìn)

羅晶

【摘? 要】城市化進(jìn)程的加快帶來了一系列的“城市病”，其中最為嚴(yán)峻的是城市環(huán)境惡化的問題。社區(qū)是城市的最小單元，改善社區(qū)環(huán)境是多元治理主體追求的共同利益，社區(qū)環(huán)境治理績效的改進(jìn)建立在公共價值的基礎(chǔ)上，首先需要對社區(qū)環(huán)境治理的公共價值進(jìn)行測量，進(jìn)而找到環(huán)境績效改進(jìn)的突破點。論文通過對W市林科院社區(qū)環(huán)境治理過程進(jìn)行實地調(diào)研，對案例資料進(jìn)行編碼分析，得出“社區(qū)環(huán)境治理內(nèi)容”“信任與合法性”“公眾的價值偏好與表達(dá)”與“社區(qū)環(huán)境治理效率”4個社區(qū)環(huán)境治理的公共價值實現(xiàn)要素，提出社區(qū)環(huán)境治理績效的改進(jìn)路徑為：優(yōu)化社區(qū)治理的組織架構(gòu)，理順主體間關(guān)系;加強(qiáng)制度和資源的雙重保障;為擴(kuò)大居民參與創(chuàng)造條件。

【Abstract】The acceleration of urbanization process has brought a series of "urban diseases"， the most serious of which is the problem of urban environmental deterioration. Community is the smallest unit of a city， and improving community environment is the common interest pursued by multiple governance subjects. The improvement of community environmental governance performance is based on the public value. First of all， we need to measure the public value of community environmental governance， and then find the breakthrough points of environmental performance improvement. Based on the on-the-spot investigation on the process of community environmental governance of Academy of Forestry Sciences Community in W City， this paper codes and analyzes the case data， and obtains four elements to realize the public value of community environmental governance， namely "content of community environmental governance" "trust and legitimacy" "public value preference and expression" and "efficiency of community environmental governance". The paper proposes the performance improvement paths of community environmental governance： optimizing the organizational structure of community governance， and straightening out the relationship between the subjects; strengthening the dual guarantee of system and resources; creating conditions for expanding residents' participation.

【關(guān)鍵詞】社區(qū)環(huán)境治理;公共價值測量;績效改進(jìn)

【Keywords】community environmental governance; public value measurement; performance improvement

【中圖分類號】X321;D669? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）07-0142-04

1 問題的提出

在中國社會治理模式的轉(zhuǎn)型期，社區(qū)作為社會的微觀構(gòu)成單元，成為“公共服務(wù)與管理傳遞所依托的基本載體”以及“塑造‘善治的微觀基礎(chǔ)”[1]，在環(huán)境治理方面也不例外。黨的十九大報告指出，盡管中國“生態(tài)文明建設(shè)成效顯著”，但是“生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)”，需要“著力解決突出環(huán)境問題”，并進(jìn)一步提出，“推進(jìn)綠色發(fā)展”可以通過“開展創(chuàng)建綠色社區(qū)”等方式來實現(xiàn)[2]?？梢哉f，維護(hù)社區(qū)共同體的環(huán)境利益進(jìn)而建設(shè)“美麗中國”，是新時期促進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展的重要路徑之一。

與實踐界策應(yīng)，學(xué)術(shù)界對社區(qū)環(huán)境治理績效的改進(jìn)問題予以關(guān)注，形成的認(rèn)識包括：認(rèn)為社區(qū)自有力量與外來力量整合成合力進(jìn)而形成“共治”，是推動實現(xiàn)社區(qū)環(huán)境善治、提升社區(qū)環(huán)境力量的關(guān)鍵[3];將社區(qū)資源與資源動員機(jī)制作為提升社區(qū)環(huán)境治理有效性的要素[4];提出增加社會資本存量，使其在農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理領(lǐng)域發(fā)揮長效積極作用[5]，等等。社區(qū)中，政府、企業(yè)、非營利組織、公民都是環(huán)境利益的相關(guān)者，在它們之間無論是對社區(qū)資源進(jìn)行整合，還是形成“共治”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，抑或提升由信任、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、互惠規(guī)范構(gòu)成的社會資本的存量，都需要平衡和調(diào)和利益相關(guān)者分散甚至競爭的價值訴求。只有利益相關(guān)者達(dá)成共識，即“公共價值”，并作為行動的指南[6]，避免“集體行動困境”，才能形成社區(qū)環(huán)境治理績效。

“公共價值”因為呈現(xiàn)出關(guān)注集體偏好、重視政治的作用、推行網(wǎng)絡(luò)治理、重新定位民主與效率的關(guān)系、全面應(yīng)對效率與責(zé)任及公平問題[7]等與以往不同的內(nèi)涵與特征，開啟了公共部門績效治理的研究新范式。公共價值的重要性已經(jīng)在政府治理與公共服務(wù)中得到普遍認(rèn)可[8]，公共部門管理者的工作目的是尋求創(chuàng)造公共價值[9]。從這些共識中可以看出，研究者的論題指向公共部門績效的改進(jìn)依賴于公共價值的實現(xiàn)。但與此同時，自公共價值的概念提出（1995）至今，公共價值理論的研究似乎進(jìn)展有限，原因在于作為抽象概念的公共價值，其測量難以捉摸[10]。盡管《公共行政評論》（Public Administration Review，PAR）在2012年第1期的?？鞲?、2014年第4期刊發(fā)的綜述文章中，都表明公共價值測量是公共價值領(lǐng)域未來研究的重要方向，但是關(guān)于公共價值識別、測量和評估問題的研究卻鳳毛麟角，未形成邏輯化的系統(tǒng)體系[11]。這種理論發(fā)展的“瓶頸”，又制約著實踐者無法測量他們的組織在多大程度上創(chuàng)造了公共價值[12]，進(jìn)而影響公共部門績效的改進(jìn)。

對于社區(qū)環(huán)境治理績效改進(jìn)來說，亦是如此?！肮矁r值”語境下，社區(qū)環(huán)境治理績效的改進(jìn)建立在公共價值的基礎(chǔ)上，對社區(qū)環(huán)境治理的公共價值的測量，有助于找到環(huán)境績效改進(jìn)的突破點。因此，本文試圖通過對W市林科院社區(qū)的一項案例研究，探索社區(qū)場域中公共價值的測量問題，希望結(jié)論能為打開社區(qū)環(huán)境治理績效改進(jìn)的“黑箱”有所幫助。研究過程中，本文借助Faulkner與Kaufman有關(guān)公共價值測量的系統(tǒng)評價結(jié)果作為理論分析框架，為了使公共價值理論在中國情境下更好地發(fā)揮價值，將分析框架進(jìn)行本土化重構(gòu)，以此測量W市林科院社區(qū)環(huán)境治理績效并提出績效改進(jìn)路徑。

2 理論分析框架

公共價值管理是后新公共管理時期的公共行政新范式。希爾斯主張公共價值測量可以從公共服務(wù)的結(jié)果和如何達(dá)成結(jié)果的運作過程這2個方面入手[13]，測量政府機(jī)構(gòu)等創(chuàng)造公共價值的程度對于實踐工作和學(xué)術(shù)研究都有重要意義。本文借鑒了Faulkner與Kaufman對公共價值測量的四維度內(nèi)容分析框架，采用此框架的原因在于：該框架運用循證社會科學(xué)方法中的定性系統(tǒng)評價方法歸納出測量公共價值的四維度要素。該理論分析框架是綜合已有測量公共價值內(nèi)容的相關(guān)研究成果之后提出的公共價值測量內(nèi)容分析框架，因而更具包容性和理論解釋力。

Faulkner與Kaufman通過定性系統(tǒng)評價方法識別和總結(jié)了關(guān)于公共價值測量的相關(guān)研究，首先以“公共價值”為主題詞的策略進(jìn)行檢索文獻(xiàn)，共檢索到543篇文獻(xiàn);其次通過設(shè)定納入和排除標(biāo)準(zhǔn)，檢查了文章和摘要，只保留了符合所有入選標(biāo)準(zhǔn)的文章33篇，檢查全文后，保留符合所有包含標(biāo)準(zhǔn)的研究19篇，并對其進(jìn)行了文獻(xiàn)質(zhì)量評估;最后運用主題綜合法確定總體分析主題，這些主題捕獲了在納入研究中確定的公共價值測量的全部要素維度，并通過主題合成后得到4個關(guān)鍵結(jié)構(gòu)：第一，成果成就是指組織在多大程度上改善各個領(lǐng)域的公共價值結(jié)果。第二，信任與合法性是指組織及其活動在多大程度上被公眾和關(guān)鍵利益相關(guān)者信任和認(rèn)為是合法的。對公共價值的關(guān)注本質(zhì)上是對合法性和結(jié)果的關(guān)切，這與實際治理中的績效有關(guān)。第三，服務(wù)遞送質(zhì)量是指在考慮居民需求的高質(zhì)量方式下提供服務(wù)的程度。第四，效率是指組織以最少的資源實現(xiàn)最大利益的程度。效率雖然體現(xiàn)了對工具理性的追求，但是在公共價值語境下，效率是公共治理的固有價值追求。

3 研究方法

3.1 研究工具——案例研究

本文選擇案例研究作為研究工具，對社區(qū)環(huán)境治理在自然情境下采用多種資料收集方法進(jìn)行整體性研究，使用歸納法分析資料并形成有關(guān)社區(qū)環(huán)境治理的結(jié)論[14]。通過判斷性抽樣的原則選擇W市林科院社區(qū)作為案例研究對象。

3.2 數(shù)據(jù)收集和處理

本文將訪談和實地觀察作為主要的數(shù)據(jù)收集方式，輔以社區(qū)環(huán)境治理的相關(guān)政策文件、公開的網(wǎng)絡(luò)資料。在運用觀察法時，主要采取非參與式觀察法，2018-2020年先后多次進(jìn)入該社區(qū)，對社區(qū)環(huán)境治理過程相關(guān)的“人物”“事件”進(jìn)行觀察。深度訪談主要采用半結(jié)構(gòu)化訪談形式進(jìn)行數(shù)據(jù)收集，主要訪談對象為社區(qū)居委會工作人員、保潔員、居民、社區(qū)內(nèi)單位職工等與社區(qū)環(huán)境治理相關(guān)的人員。其他數(shù)據(jù)來源主要是通過居委會環(huán)保專干收集到社區(qū)環(huán)境治理的相關(guān)政策文件等文本數(shù)據(jù)，除此之外，互聯(lián)網(wǎng)上的新聞媒體資料、研究者的觀察記錄等是案例數(shù)據(jù)的補(bǔ)充來源。經(jīng)統(tǒng)計，將訪談資料轉(zhuǎn)化成逐字稿，共整理10萬余字逐字稿，政策文本等其余資料整理后共計約1.5萬余字。

本研究對于所收集的訪談資料通過文本分析主導(dǎo)的編碼方法進(jìn)行分析。本文采取事前編碼，即采取演繹的路徑，事先根據(jù)構(gòu)建的理論框架設(shè)計節(jié)點概念，并通過資料數(shù)據(jù)給予更加詳細(xì)的編碼以修正原有理論框架。

4 林科院社區(qū)環(huán)境治理案例介紹

4.1 林科院社區(qū)基本情況

林科院社區(qū)成立于2001年5月，轄區(qū)面積約0.5km2，社區(qū)工作人員現(xiàn)59人，其中在編干部7人。轄區(qū)總?cè)丝?045戶6655人，其中，常住人口333戶890人，流動人口2712戶5765人。轄區(qū)內(nèi)共有住宅樓135棟（其中自建房128棟、高層住宅3棟、L單位樓宇3棟、水管樓1棟），建筑工地1處，六小場所共8家（賓館4家、網(wǎng)吧1家、洗浴1家、棋牌室2家），轄區(qū)內(nèi)有商業(yè)網(wǎng)點65個，社區(qū)轄區(qū)內(nèi)分為2塊區(qū)域：圍墻內(nèi)的高層住宅區(qū)與村轉(zhuǎn)居的自建房區(qū)域，社區(qū)內(nèi)流動人口比例超過了85%。

近年來，國家和W市對城市環(huán)境加大了整治力度，W市先后獲得了自治區(qū)衛(wèi)生城市和國家文明城市的稱號。林科院社區(qū)作為W市眾多社區(qū)中的一個，在環(huán)境治理方面也取得了重大突破。在社區(qū)環(huán)境改善方面，自建房區(qū)域的環(huán)境有明顯的改善，環(huán)境市容市貌發(fā)生了巨大變化：街道馬路由土馬路到硬化率達(dá)到100%，積存的垃圾、危房等實現(xiàn)了徹底清理改造，居委會聘請保潔員進(jìn)行日常清潔，整頓商鋪環(huán)境及取締無證攤販，由小鍋爐供暖到集中供暖等。在社區(qū)綠化方面，林科院社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的高層住宅區(qū)是建立在L單位的基礎(chǔ)上，L單位主要是從事林業(yè)科學(xué)等方面的研究，因此，院落內(nèi)的林草面積超過了65%，其中有大量的珍稀樹種，綠化覆蓋率大。但是林科院社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的自建房區(qū)因樓宇建設(shè)交雜錯亂、整體空間布局狹窄，基本沒有綠化建設(shè)。同時，轄區(qū)內(nèi)有建筑工地、垃圾回收站等，轄區(qū)旁有一家大型綜合市場，處于華凌商圈，復(fù)雜的環(huán)境現(xiàn)象對社區(qū)環(huán)境治理提出了更高的要求?？傮w來看，林科院社區(qū)環(huán)境情況有了明顯改善，但還需進(jìn)一步完善，其環(huán)境治理過程實質(zhì)是公共價值在環(huán)境治理領(lǐng)域中創(chuàng)造與實現(xiàn)的過程。

4.2 林科院社區(qū)治理組織體系運作邏輯

林科院社區(qū)的組織體系存在國家-社會-市場3種組織，對各組織體系之間的運作關(guān)系以及形成的內(nèi)部格局的分析有助于明晰林科院社區(qū)治理運作過程。林科院社區(qū)組織體系的內(nèi)部格局如圖1所示。

林科院社區(qū)在實際治理過程中，黨政組織力量占據(jù)主導(dǎo)地位，社區(qū)的組織架構(gòu)、人員配備、資金募集等方面幾乎都是在政府主導(dǎo)下開展的。N片區(qū)黨工委是W市S區(qū)黨委的一級派出機(jī)構(gòu)，由于黨組織掌握著組織、人事權(quán)，決定著干部選拔、培養(yǎng)和考核，使得黨組織在基層中處于社區(qū)治理權(quán)力格局的核心地位。片區(qū)管委會是S區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，在具體職能分工上，是政府和居委會之間的一個橋梁。

社區(qū)居委會是社區(qū)治理的核心，林科院社區(qū)黨支部書記與居委會主任分開任職，黨政同責(zé)但不同體，主要是書記抓全盤，主任抓業(yè)務(wù)，書記和主任是由上級黨組織部門推薦，經(jīng)過等額選舉產(chǎn)生。社區(qū)居委會承擔(dān)著大量行政任務(wù)，使得居委會作為群眾自治性組織的性質(zhì)并未發(fā)揮，服務(wù)居民的功能無法有效發(fā)揮，居民更多地把居委會當(dāng)作一個辦理業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，相當(dāng)于一個窗口單位。社區(qū)居委會搭建平臺并支持成立了社區(qū)志愿團(tuán)體和房東委員會組織。

林科院社區(qū)是單位制轉(zhuǎn)制社區(qū)，轄區(qū)內(nèi)L單位仍發(fā)揮著部分影響力，與單位身份的居民聯(lián)系密切，引進(jìn)W物業(yè)管理公司，并組織成立了業(yè)主委員會，但在實際運作過程中，業(yè)委會并沒有發(fā)揮任何作用。

通過對市、區(qū)、管委會、街道和居委會的關(guān)系梳理，林科院社區(qū)治理模式是一種典型的政府主導(dǎo)型，政府組織力量強(qiáng)大，其治理呈現(xiàn)一種明顯的條塊關(guān)系，垂直治理，層層下達(dá)，社會性組織和市場組織的作用發(fā)揮不足，居民呈現(xiàn)弱參與狀態(tài)。

5 林科院社區(qū)環(huán)境治理的公共價值實現(xiàn)過程分析

5.1 案例資料編碼分析

對林科院社區(qū)環(huán)境治理過程中所蘊含的公共價值內(nèi)容的分析主要是通過對案例調(diào)研后所獲得的大量資料進(jìn)行以編碼方式為主的數(shù)據(jù)分析，以期得出實現(xiàn)公共價值的要素內(nèi)容。

①開放性編碼過程。本文運用NVivo 12軟件對訪談資料進(jìn)行逐字句編碼，從原始資料中總結(jié)出初始概念并進(jìn)一步歸納出次要范疇。通過開放性編碼，共得出了200個概念，繼而提取出46個初始范疇，并進(jìn)行提煉整合得出了17個次要范疇。

②主軸式編碼過程。在完成初始編碼后，得出的概念和范疇簡化了大量的原始數(shù)據(jù)內(nèi)容，理論結(jié)構(gòu)體系中的一些獨立量也逐漸顯現(xiàn)出來。進(jìn)一步對次要范疇進(jìn)行歸類并賦予類屬，得出4個主范疇，包括“社區(qū)環(huán)境治理內(nèi)容”“信任與合法性”“公眾的價值偏好與表達(dá)”與“社區(qū)環(huán)境治理效率”。

③選擇性編碼過程。經(jīng)過以上步驟，通過對“社區(qū)環(huán)境治理內(nèi)容”“信任與合法性”“公眾的價值偏好與表達(dá)”與“社區(qū)環(huán)境治理效率”4個主范疇的分析與歸納，本文將城市社區(qū)環(huán)境治理過程中的公共價值實現(xiàn)的要素作為本文的核心范疇（見圖2）。

5.2 林科院社區(qū)環(huán)境治理的公共價值實現(xiàn)要素分析

對林科院社區(qū)環(huán)境治理狀況進(jìn)行分析，對其是否實現(xiàn)公共價值作出判斷：林科院社區(qū)環(huán)境治理過程大體實現(xiàn)了公共價值，但部分環(huán)節(jié)存在公共價值缺失。林科院社區(qū)所涉及的6個環(huán)境治理內(nèi)容總體情況良好，但仍存在垃圾分類工作不到位、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完備等環(huán)境問題;對社區(qū)環(huán)境信息公開工作的重視程度不夠，居民對居委會的信任程度較高，但對物業(yè)管理公司存在信任危機(jī)，各治理主體間職責(zé)不清易產(chǎn)生推諉現(xiàn)象;對居民訴求的回應(yīng)不及時，居民有參與意愿但無實際的參與行為;環(huán)境治理成效顯而易見，但環(huán)境治理成本較高，還未達(dá)到環(huán)境治理的高效率。

6 林科院社區(qū)環(huán)境治理績效改進(jìn)路徑

6.1 優(yōu)化社區(qū)治理的組織架構(gòu)

政府是社會公共服務(wù)的提供主體，實現(xiàn)城市社區(qū)環(huán)境美化、綠化、優(yōu)化這一目標(biāo)，需要政府立足長遠(yuǎn)，統(tǒng)籌制定城市環(huán)境建設(shè)規(guī)劃。要在深入調(diào)查城市自然和人文環(huán)境的實地調(diào)研基礎(chǔ)上，了解城市的特點和目前存在的“城市病”問題，確定城市建設(shè)的總目標(biāo)，邀請各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者、城市規(guī)劃建設(shè)等實踐工作者，在集思廣益的基礎(chǔ)上，制定城市環(huán)境建設(shè)的長期規(guī)劃。社區(qū)居委會作為與居民直接聯(lián)系的主體，在社區(qū)環(huán)境治理方面，要以柔性的措施積極調(diào)動居民自主參與環(huán)境治理的積極性。社會組織可以提供超越居委會提供的更廣泛的公民參與平臺，直接利用專業(yè)的人才和信息化平臺更好地整合社會資源。

6.2 加強(qiáng)制度和資源的雙重保障

制度與資源是理解城市社區(qū)環(huán)境治理過程中治理主體之間關(guān)系的要素。制度建設(shè)是社區(qū)治理的堅實基礎(chǔ)與保障，對于提升社區(qū)治理能力來說，需要創(chuàng)新人員編制制度和完善工作人員績效管理考核機(jī)制。當(dāng)前，社區(qū)的運作資源獲取方式較為單一，主要是依靠政府財政撥付，社區(qū)想要獲得長足發(fā)展，還需增加多元的資源來源。通過創(chuàng)新居委會人員編制制度，可以激發(fā)工作人員的工作積極性，減少人員的頻繁流失，培養(yǎng)和留住人才，建立有素質(zhì)、高能力的社區(qū)工作人員隊伍，促進(jìn)社區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展。健全和完善管理考核機(jī)制，建立定性和量化相結(jié)合的工作考核指標(biāo)體系，制定獎懲措施，構(gòu)建監(jiān)督-反饋機(jī)制，實行責(zé)任追究制，確保責(zé)任落實到人，只有這樣才能預(yù)防因職責(zé)不清導(dǎo)致推諉等現(xiàn)象發(fā)生。

6.3 為擴(kuò)大居民參與創(chuàng)造條件

首先，提高居民的環(huán)保意識和鼓勵其環(huán)境治理行為，要讓居民意識到其作為社區(qū)主人翁的角色地位。發(fā)揮社區(qū)環(huán)保領(lǐng)袖、社區(qū)黨員居民、社區(qū)精英等帶動作用，帶動社區(qū)內(nèi)居民進(jìn)行環(huán)?；顒樱嵘陨砦拿魉刭|(zhì)，自覺維護(hù)社區(qū)環(huán)境，樹立社區(qū)共同體意識。其次，拓寬居民主動參與途徑和渠道。利用新媒體與信息技術(shù)，在宣傳通知社區(qū)內(nèi)活動時，應(yīng)采取傳統(tǒng)方式與新媒體方式相結(jié)合的形式，由社區(qū)居委會設(shè)立專門的微信、QQ等公眾平臺，擴(kuò)大活動的影響力和知曉度，提高居民的參與度。最后，需要豐富社區(qū)活動形式，需要居委會起到帶頭作用，可以設(shè)置意見箱，收集居民對參與形式的意見等，以此營造居民積極參與社區(qū)環(huán)境治理活動討論的氛圍，創(chuàng)新和豐富活動形式，提升居民的參與熱情。

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