淺析財政科研經(jīng)費管理存在問題及建議

楊海波

【摘? 要】“十三五”以來，國家在科研資金的使用與管理方面不斷改革完善，出臺了一系列辦法。但企業(yè)在具體使用與管理科研經(jīng)費中仍然存在政策理解不到位、不合理或違規(guī)使用的現(xiàn)象。造成寶貴的科技資源重復投入、經(jīng)費使用效率低，甚至科研經(jīng)費腐敗等問題。鑒于此，論文從多年的科研經(jīng)費管理實踐出發(fā)，通過分析問題提出了改進建議。期望論文中粗淺的建議在促進企業(yè)提高財政科研經(jīng)費使用效率、規(guī)范科研經(jīng)費管理方面有借鑒意義。

【Abstract】Since the "13th Five-Year Plan"， the state has been constantly reforming and improving the use and management of scientific research funds， and has issued a series of measures. However， in the specific use and management of scientific research funds， enterprises still have the phenomena of inadequate policy understanding， unreasonable or illegal use. It causes the problems of repeated investment of valuable scientific and technological resources， low use efficiency of funds， and even corruption of scientific research funds. In view of this， the paper starts from years of management practice of scientific research funds， and puts forward suggestions for improvement through analysis of problems. It is hoped that the superficial suggestions in the paper will have reference significance in promoting enterprises to improve the use efficiency of state-funded scientific research funds and standardizing the management of scientific research funds.

【關(guān)鍵詞】科研項目;財政科研經(jīng)費;研發(fā)課題;研發(fā)經(jīng)費

【Keywords】scientific research projects; state-funded scientific research funds; research and development topics; research and development funds

【中圖分類號】F812.45? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）07-0054-03

1 引言

“十三五”以來，我國科技實力和創(chuàng)新能力大幅提升，實現(xiàn)了歷史性、整體性、格局性變化，全社會研發(fā)投入從2015年的1.42萬億元增長到2020年的2.44萬億元;2020年的研發(fā)投入占GDP的比重達到了2.4%，史上最高，總量穩(wěn)居世界第二?！笆奈濉币?guī)劃《綱要草案》中明確提出，全社會研發(fā)經(jīng)費投入年均增長7%以上……這些具體數(shù)字背后體現(xiàn)了研發(fā)經(jīng)費投入對提升國家科技進步和創(chuàng)新能力的支撐。對于企業(yè)而言，財政科研資金有力地補充了企業(yè)研發(fā)經(jīng)費的投入，為企業(yè)科技創(chuàng)新提供了有力的支撐。所以提高財政科研資金使用效率意義重大。

2 財政科研經(jīng)費管理概述

2.1 科研經(jīng)費的來源及分類

對于企業(yè)而言，科研課題按照資金投入或資金來源有3種途徑。

第一，企業(yè)將自有資金投入用于企業(yè)的科學研究與開發(fā)形成的科研課題，即企業(yè)自主投入的自主研發(fā)課題。對于企業(yè)自主研發(fā)課題，其資金來源一般是利用企業(yè)的經(jīng)營性現(xiàn)金或籌集到的資金去開展科研活動，對于該類科研項目經(jīng)費的使用和管理需按照會計準則進行核算，同時，按照企業(yè)自身內(nèi)控制度管理即可。

第二，市場中合作伙伴給予的橫向委托研發(fā)或合作研發(fā)的資金形成的委托或被委托的研發(fā)任務(wù)，相應(yīng)的科研課題即橫向研發(fā)課題。對于橫向研發(fā)課題，其資金來源一般情況下是市場上平等關(guān)系的法人主體之間簽訂的委托與被委托的合同，雙方是契約關(guān)系。主要關(guān)注雙方合同約定的標的結(jié)果完成與否，對于該類科研項目經(jīng)費的使用與管理，如無特殊約定也可以視同企業(yè)自主投入科研項目進行管理。

第三，來源于中央或地方財政即政府撥付到企業(yè)的財政科研資金形成的科研課題，即縱向研發(fā)課題。對于縱向研發(fā)課題，企業(yè)是接受政府委托，按照國家對科技規(guī)劃及指南的要求完成指令性的任務(wù)目標，對于資金使用和管理要按照國家的相關(guān)法規(guī)制度進行使用和管理。經(jīng)費使用總的原則上應(yīng)做到政策相符、目標相關(guān)、經(jīng)濟合理，在經(jīng)費核算上做到?？顚Ｓ?、單獨核算。本文探討的是該類科研經(jīng)費的使用和管理。

2.2 近年財政科研資金政策變化及意義

2.2.1 近年財政科研資金政策變化

政府在財政資金的使用與管理方面出臺了一系列改革措施，政策不斷完善。

“十一五”期間，中央財政資金管理辦法對于經(jīng)費開支的規(guī)定中沒有人員績效支出;對于科研支撐和輔助管理的費用比例較低;在預算管理和結(jié)余資金管理方面剛性較強?！笆濉逼陂g，回應(yīng)了前期企業(yè)和科研人員關(guān)切的問題，增加了科研人員的績效支出;同時，下放預算調(diào)整權(quán)限并改進結(jié)余資金管理方式?！笆濉逼陂g，中央從總體上出臺了一系列落地的政策文件。包括“一個制度、三根支柱、一套系統(tǒng)”常態(tài)化運行;在資金使用與管理上不斷細化、簡政放權(quán)，落實加大激勵力度、賦予科研經(jīng)費使用者更大的人財物自主支配權(quán)等措施。

2.2.2 科研經(jīng)費管理的重要意義

科研財政經(jīng)費的使用與管理是企業(yè)科研經(jīng)費管理的一部分，尤其是在國家大力提倡“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的時代背景下，市場中各種主體都有可能是縱向課題的參與者和科研財政資金的使用主體，用好科研財政資金、做好科研經(jīng)費管理意義重大。

首先，科研經(jīng)費是反映一個企業(yè)科研經(jīng)費投入強度的指標，尤其是上市公司的科研經(jīng)費投入不僅反映企業(yè)研發(fā)投入強度，還可以反映企業(yè)的持續(xù)創(chuàng)新能力，從而吸引投資者關(guān)注和青睞，使企業(yè)得到市場認可。其次，研發(fā)經(jīng)費管理貫穿項目管理的全過程，通過科研經(jīng)費管理，可以有效地監(jiān)督和促進科研項目的全過程管理，使科研資金發(fā)揮最大效益，為企業(yè)科研創(chuàng)新做好支撐。再次，科研經(jīng)費管理是企業(yè)內(nèi)部控制和風險控制的一部分，做好科研經(jīng)費管理可以促進企業(yè)做好內(nèi)部控制，提升企業(yè)的風險防控能力和整體風險管理水平。最后，科研經(jīng)費管理恰當，可以充分提升科研人員的“內(nèi)動力”并調(diào)動其工作積極性，保證科研目標高質(zhì)量達成。長期來看，積極的良性循環(huán)也會促進社會科研水平的提升。

3 財政科研經(jīng)費管理現(xiàn)狀及問題

盡管政府不斷改進并完善資金管理政策，但在實踐中財政科研經(jīng)費的使用與管理還存在問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

3.1 預算編制粗糙，業(yè)財融合度低

部分企業(yè)在預算申報環(huán)節(jié)會夸大自身現(xiàn)有支撐能力從而爭取到更多的資金，也有部分企業(yè)在編制預算時對后續(xù)科研條件、市場變化預計不足、忽視了研發(fā)創(chuàng)新的不確定性，或者照抄照搬其他同行企業(yè)的預算。這些粗放式的預算編制觀念和做法，導致實際執(zhí)行與預算目標相差甚遠。究其原因，一方面是企業(yè)抱著“多拿項目、多爭取資金”的目的去爭取財政支持;另一方面是重視程度不夠，科研人員也沒能借助財務(wù)人員的專業(yè)知識去編制預算。在課題執(zhí)行過程中，業(yè)財沒能充分融合，“重業(yè)務(wù)、輕管理”現(xiàn)象依舊存在。大部分執(zhí)行單位在收到經(jīng)費撥付后，由科研人員使用經(jīng)費、財務(wù)人員核算，科研項目財務(wù)管理往往跟進不夠，最后造成經(jīng)費使用不合理或違規(guī)現(xiàn)象。部分執(zhí)行單位的科研項目管理的全程跟進很薄弱或幾乎沒有，導致項目研發(fā)進展沒有同步體現(xiàn)在財務(wù)資金管理和核算上，出現(xiàn)業(yè)財脫節(jié)現(xiàn)象。

3.2 法人責任落實不到位，政策難以落地

“十三五”以來，黨中央、國務(wù)院推進“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”等改革和創(chuàng)新資金管理政策，密集出臺了許多政策。但是政府的“放、管、服”企業(yè)卻未必接得住，在實際中遇到很多企業(yè)未及時出臺或更新有關(guān)制度或制度不能有效落地的情況。

在近期“十三五”結(jié)題的課題經(jīng)費審計和項目績效評價過程中，發(fā)現(xiàn)個別單位仍將差旅費、會議費和國際合作交流費分3個科目管控，科研人員想統(tǒng)籌使用3個科目而單位財務(wù)部卻以單個科目不能超預算為由將科研人員拒之門外。而實際上政策早在2016年中辦發(fā)的《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（國發(fā)〔2016〕50號）文中就已經(jīng)明確提出：簡化預算編制科目，合并會議費、差旅費、國際合作與交流費科目，3個科目可統(tǒng)籌安排使用。時隔五年，政策在個別單位仍未落地。

除此以外，包括預算調(diào)劑審批權(quán)限下放、科研財務(wù)助理制度、科研績效激勵政策、結(jié)余資金的改進管理等方面的改革，部分企業(yè)未能及時跟進或理解不到位，制度也沒有及時更新。顯而易見，這些單位在履行法人責任時，政策接不住、管不好，更缺乏大局意識和改革擔當意識。

3.3 經(jīng)費管理與核算缺乏統(tǒng)一規(guī)范

目前，企業(yè)從各級政府或同級政府的不同部門拿到的科研項目，都要遵照不同政府部門出具的文件執(zhí)行。即資金來源渠道多樣、專項經(jīng)費管理規(guī)定各異。

目前主要體現(xiàn)在科研經(jīng)費的開支范圍與核算口徑不統(tǒng)一。一方面，同級財政不同類別如目前國家自然科學基金、國家重大科技專項、重點研發(fā)計劃這3類雖然都是前補助的財政資金，但每一類科技計劃都有自己的專項經(jīng)費管理辦法;另一方面，不同級財政的資金管理也不盡相同，如中央財政和地方財政支持的同類別的項目，其資金管理規(guī)定也不統(tǒng)一，甚至個別地方政府的專項資金使用要求與中央的差別巨大。企業(yè)不得不分門別類設(shè)置科目去管理。這些資金來源渠道多樣、辦法和規(guī)則各異，一方面造成使用者思路不清、迷?；靵y;另一方面增加了企業(yè)科研經(jīng)費管理與核算的難度，尤其是對于承擔各類項目較多的企業(yè)更有難度。

3.4 監(jiān)管問責體系不健全

在科研課題的資金結(jié)題審計和項目績效評價時，存在科研資產(chǎn)、材料、現(xiàn)金使用和管理不規(guī)范，勞務(wù)費和專家咨詢費無法核實真?zhèn)蔚惹闆r;也包括違規(guī)使用或轉(zhuǎn)撥資金，“以表代賬”“表外備查”等情況時有發(fā)生，還包括結(jié)余資金使用不當?shù)痊F(xiàn)象。這些現(xiàn)象可能是由于科研參與單位內(nèi)部控制的設(shè)計缺陷或執(zhí)行缺陷;可能是由于政府相關(guān)懲戒力度不夠，使得單位違規(guī)成本低;也可能是由于科研管理“秋后算賬”即事后監(jiān)管多于事前和事中監(jiān)管。這些不健全的監(jiān)管體制會造成科研經(jīng)費使用效率低下。

4 改進財政科研經(jīng)費管理的建議

4.1 強化業(yè)財配合，科學編制預算

首先，要想順利完成科研項目并做好經(jīng)費管理，需要企業(yè)的各部門協(xié)同推進。尤其是科研技術(shù)部門和財務(wù)部門充分配合，互為支撐，這是有效管理科研經(jīng)費的保障。其次，企業(yè)要確保科研財務(wù)助理政策能夠落地?？此埔粋€簡單的“科研助理”，實則是促進業(yè)財融合的“中介橋梁”。一方面解放了科研人員，讓他們從煩瑣的表格和財務(wù)數(shù)據(jù)中脫身去專心搞科研;另一方面財務(wù)人員也常常抱怨填報各種科研表格不是分內(nèi)的工作。這邊疲憊不堪、那邊叫苦連天的情況正好通過設(shè)立財務(wù)助理迎刃而解，科研財務(wù)助理的人工成本也可由財政經(jīng)費解決?？梢姡髽I(yè)應(yīng)保證財務(wù)助理政策落地。最后，實事求是、科學合理地編制預算是科研任務(wù)順利完成的保證?！笆濉苯?jīng)費改革后，明確提出簡化預算編制、按科目大類調(diào)整預算、大幅下放預算調(diào)劑權(quán)限，所以企業(yè)完全可以實事求是地編制預算。除此之外，科學的編制預算，既要實事求是，也要立足未來。這樣會減輕企業(yè)的管理成本，提高資金使用效率。

4.2 加強政策宣貫，落實法人責任

在黨中央、國務(wù)院的改革進程中，政策不斷更新，企業(yè)改革擔當意識應(yīng)跟得上以適應(yīng)新時代的發(fā)展。政府部門和專業(yè)機構(gòu)一定要在政策出臺后及時宣傳解讀。只有正確地把政府的改革措施和思路傳遞給相關(guān)方，包括審計機構(gòu)、評審專家、企業(yè)、高校院所、科研人員、科研管理和財務(wù)助理等，政策落地才有保障。而企業(yè)在“放、管、服”的改革中要接得住、管得好財政資金，對此應(yīng)多方面下功夫。首先應(yīng)主動作為，研究跟進政策，讓政策為科研服務(wù);其次要多組織科研人員和財務(wù)人員走出去，參加政策法規(guī)培訓，通過交流學習提升企業(yè)軟實力;最后國家政策要在企業(yè)落地，要打通政策執(zhí)行中的企業(yè)的“堵點”，包括制定相關(guān)制度，落實實施細則。例如，財務(wù)助理、間接費用和績效支出、結(jié)余資金使用等相關(guān)細則一定要落實到位，這些是企業(yè)落實法人責任制的體現(xiàn)。在改革發(fā)展中企業(yè)只有樹立改革擔當意識和大局意識，才能在科技改革的進程中跟得上步伐，做得好科研，用得好資金。

4.3 統(tǒng)一經(jīng)費管理，“簡政”落實到位

政策法規(guī)越簡單明了，企業(yè)受約束越少，思路就越清晰，企業(yè)和科研人員才能把精力真正用到專心搞科研當中。對于各類科技計劃的科目開支范圍、財務(wù)核算和資金管理等政策法規(guī)，建議做“減法”盡量統(tǒng)一。首先，同級財政并且都是前補助的科研任務(wù)建議采用統(tǒng)一的專項經(jīng)費管理辦法。例如，自然基金、重大專項、重點研發(fā)計劃這3類目前都有各自的專項經(jīng)費管理辦法，在資金開支范圍上無非就是與“人”相關(guān)的差旅費、會議費、國際交流合作費、勞務(wù)費、專家咨詢費;與“事”相關(guān)的材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版專利事務(wù)費等。建議這3類科技計劃采用統(tǒng)一的經(jīng)費管理辦法。其次，不同級的財政資金盡管資金來源不同、渠道多樣，但也建議盡量簡化專項經(jīng)費使用要求?？傮w上可以遵循“大同小異”的經(jīng)費管理方式?；鞠嗤慕?jīng)費開支科目采用與中央統(tǒng)一的規(guī)定，地方遵照執(zhí)行即可。細微的差異地方政府可以在中央政策的基礎(chǔ)上出臺補充細則，盡量不要再構(gòu)建一套自己的專項經(jīng)費管理辦法。最后，統(tǒng)一專項經(jīng)費管理，不僅要在經(jīng)費核算內(nèi)容上統(tǒng)一，即統(tǒng)一核算科目和開支范圍;還要在經(jīng)費管理上統(tǒng)一，即要由一個行政部門牽頭出臺統(tǒng)一的專項經(jīng)費使用政策。如果科研專項經(jīng)費管理辦法能夠趨同或簡單化，可以簡化企業(yè)的管理，真正將政府的“簡政”方針落實到位。

4.4 完善監(jiān)管體系，嚴格問責機制

完善的監(jiān)管體系應(yīng)在政府、專業(yè)機構(gòu)、審計機構(gòu)和企業(yè)等多維度形成全方位、全流程的閉環(huán)監(jiān)管體系和問責機制。

①政府要在各類辦法、規(guī)章制度方面做“減法”，推動財政資金管理簡單趨同。通過擴大、充實財務(wù)專家?guī)?，讓一線經(jīng)驗豐富的科研財務(wù)管理者入庫，真正做到不唯學歷、不唯資歷，推動專家?guī)旃芾砼c時俱進，從而推動科研經(jīng)費管理水平提升。加大重點項目和重點單位“飛行檢查”的頻次和力度，通過抽查降低違規(guī)使用資金的可能性，并起到警示作用。利用問責就要嚴懲等方式增加資金使用違規(guī)成本。②專業(yè)評估機構(gòu)和審計機構(gòu)是被委托方，前者是接受政府委托管理好各類科技計劃及資金使用，后者是接受企業(yè)委托做好第三方經(jīng)費使用情況的評估，所以他們既要有服務(wù)意識，又要有專業(yè)勝任能力。尤其是審計機構(gòu)只有做到獨立、專業(yè)，才能作出真實、準確評價，為科研經(jīng)費的監(jiān)督管理把好關(guān)。③企業(yè)層面首先應(yīng)做好企業(yè)相關(guān)的制度建設(shè)并促進制度落地，只有這樣才能保障資金使用合理。其次，要將事后管控轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程管控。將管理重心前移，從預算編制開始就要有監(jiān)管，建立過程管理和結(jié)果導向同樣重要的監(jiān)管流程。最后，要充分利用信息化手段，將單位的科研部門、財務(wù)部門、科研人員和相關(guān)輔助人員通過共享的信息平臺實施一體化管理。實現(xiàn)科研資金使用監(jiān)督管理透明化、智能化、一體化。

5 結(jié)論

通過分析，從政府、專業(yè)機構(gòu)、審計機構(gòu)再到企業(yè)和科研人員都有責任和義務(wù)做好財務(wù)科研經(jīng)費管理。做好科研經(jīng)費管理有助于提升企業(yè)的科研管理水平，促進科技進步，其意義重大。

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