荷蘭《環(huán)境與規(guī)劃法》改革方向及其政策啟示

崔悅，吳婧＊

（南開大學環(huán)境科學與工程學院，天津 300350）

引言

“十三五”時期，我國大力推進生態(tài)文明建設與生態(tài)文明體制改革，生態(tài)環(huán)境政策體系建設取得重大進展?！笆奈濉睍r期，需要著力推進環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，持續(xù)完善生態(tài)文明和環(huán)境保護法律體系[1,2]。目前，我國生態(tài)環(huán)境保護法律體系基本形成，包括環(huán)境保護的基本法《環(huán)境保護法》，以各生態(tài)環(huán)境要素為保護目標的環(huán)境保護單行法律如《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》等，創(chuàng)設環(huán)境管理手段的單行法律如《環(huán)境影響評價法》《環(huán)境保護稅法》《清潔生產促進法》《循環(huán)經濟促進法》，以及資源管理法如《礦產資源法》《森林法》等環(huán)境保護相關法。我國已制定環(huán)境保護法律13 部，資源保護與管理法律20 多部，生態(tài)環(huán)保行政法規(guī)30 多部[3]。盡管作為一個法律門類，環(huán)境法的產生和形成都比較晚，但該法律門類中法律數(shù)量以及增長速度，都是其他法律望塵莫及的，而且隨著生態(tài)環(huán)境保護工作向縱深發(fā)展，以及人民對美好生活的需求，與生態(tài)環(huán)境保護相關的立法需求仍有增加的趨勢[4]。這就使生態(tài)環(huán)境保護法律體系越來越繁雜，包括政府部門、公眾、企業(yè)、社會組織在內的各類主體在參與生態(tài)環(huán)境保護與管理時，難以清晰全面地了解法律的規(guī)定，并采取適當?shù)男袆印１M管現(xiàn)有研究提出法典化的重要性[5,6]，但目前針對我國生態(tài)環(huán)境保護法律體系的整合仍未見成效。荷蘭《環(huán)境與規(guī)劃法》（以下簡稱新法）的頒布實施，可為我國完善環(huán)境管理法律體系提供指導和借鑒。

1 荷蘭新法的立法背景

荷蘭環(huán)境和規(guī)劃領域的相關法律原本分散在土壤、建筑、噪聲、基礎設施、采礦、水系統(tǒng)、自然環(huán)境、文化遺產以及世界遺產、空間規(guī)劃等35 部法律和240 部法規(guī)中[7]。這種分散的立法形式不利于政策執(zhí)行者對環(huán)境管理政策的準確理解，也不利于中央政府與地方政府的有效溝通和職責分配，同時降低了社會層面的公眾參與度。2011 年，在荷蘭《空間規(guī)劃法》的基礎上，開始探索新法。荷蘭《空間規(guī)劃法》誕生于1965 年，實現(xiàn)了荷蘭史上第一次全面的國土空間規(guī)劃，2008 年對《空間規(guī)劃法》進行重大修訂，此次修訂對于規(guī)劃權力、審批程序進行了重新調整，簡化了原本煩瑣、冗長的建設項目審批程序，強調了地方分權的重要性[8]。2010 年，荷蘭住房、空間規(guī)劃和環(huán)境部解體，歸并為荷蘭基礎建設和環(huán)境部（The Netherlands Ministry for Infrastructure and Environment）。2014 年，由荷蘭基礎建設和環(huán)境部向議會正式遞交新法，荷蘭議會通過新法法案，并于2016 年正式頒布第一版新法。

新法旨在統(tǒng)一和簡化現(xiàn)行土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)建設、文化遺產保護、水資源管理、礦產資源開發(fā)等規(guī)章制度，并將環(huán)境和規(guī)劃領域的單行法整合到統(tǒng)一的法律框架中，以期縮短環(huán)境規(guī)劃編制程序，提高不同層級政府間的溝通效率。此外，新法的立法必要性主要體現(xiàn)在兩方面：一是荷蘭環(huán)境和規(guī)劃領域的現(xiàn)行法律體系未能充分重視可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需求，未能充分考慮區(qū)域差異性，以及利益相關主體主動參與決策的重要性；二是環(huán)境和規(guī)劃領域現(xiàn)行法律法規(guī)過于分散、不夠透明，不同法律法規(guī)由于程序、標準等內容存在差異，嚴重影響規(guī)劃、開發(fā)活動或建設項目的審批標準和審批效率。因此，荷蘭新法的改革對于荷蘭環(huán)境和規(guī)劃領域的法典化具有里程碑式的意義[9]。

2 荷蘭新法的改革方向

荷蘭新法著眼于可持續(xù)發(fā)展，從根本上統(tǒng)一了環(huán)境和規(guī)劃領域的相關法律法規(guī)，并最終取代或部分整合了荷蘭包括《空間規(guī)劃法》《環(huán)境管理法》《交通與運輸規(guī)劃法》《自然保護法》《危機與復蘇法》《開采法》等在內的26 部法律法規(guī)[10]。荷蘭新法的改革目標主要包括四個方面：一是提高新法的透明度、可預見性和易用性；二是提高規(guī)劃、開發(fā)活動或建設項目的編制質量和審批效率；三是運用政策循環(huán)理論形成新法的立法框架；四是通過政策工具的應用實現(xiàn)環(huán)境質量目標。荷蘭新法的改革方向主要從以下三個方面具體闡述：整合政策循環(huán)和政策工具；精簡法定程序；強化地方政府責任，保留中央干預權力。

2.1 整合政策循環(huán)和政策工具

荷蘭新法的立法結構遵循政策循環(huán)理論，其實質為“立足發(fā)展，保障質量”（scope for development,safeguarding quality）。政策循環(huán)理論最早于1971 年由拉斯韋爾提出，旨在簡化公共政策的復雜性。布魯爾在此基礎上通過對政策循環(huán)理論階段化，將政策過程劃分為開始、預評估、選擇、執(zhí)行、評估、終止六個階段。目前，最為常見的是安德森提出的問題界定、政策制定、決策、政策執(zhí)行、政策評估五階段政策循環(huán)理論[11]。荷蘭新法沿用了安德森的政策循環(huán)理論，并根據(jù)實際情況將決策納入政策執(zhí)行階段，分為問題界定、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估的四階段政策循環(huán)理論，如圖1 所示。

圖1 荷蘭新法的四階段政策循環(huán)理論示意圖

政策循環(huán)具有周期性和連續(xù)性，能夠保障政策執(zhí)行者在不同的政策循環(huán)階段明確其需要使用的政策工具。政策工具是幫助政策執(zhí)行者實現(xiàn)政策目標的有效手段。荷蘭新法除政策評估階段外，其他政策循環(huán)階段均包含相應的政策工具。

第一階段是問題界定。問題界定階段是指政策決策者感知環(huán)境問題并提出解決方案的過程，具體包括環(huán)境戰(zhàn)略（environmental strategy）和環(huán)境規(guī)劃（environmental programme）兩種政策工具。環(huán)境戰(zhàn)略是一項長期性、綜合性的戰(zhàn)略政策選擇，荷蘭新法規(guī)定，國家和省級政府必須制定環(huán)境戰(zhàn)略，對市級政府沒有強制性要求。環(huán)境規(guī)劃是對環(huán)境戰(zhàn)略的詳盡闡述，能夠指導各項環(huán)境保護活動，是申請環(huán)境許可證和重大項目決策的具體規(guī)劃，包括項目開發(fā)、管理、環(huán)境保護等環(huán)節(jié)的具體措施。

第二階段是政策制定。政策制定階段涉及的政策工具主要有環(huán)境目標（environmental value）以及條例和指令（instruction rules and instructions）。環(huán)境目標是以定性或定量的政策目標形式在特定地區(qū)或特定時間點必須達到或保持的實際環(huán)境質量，也是荷蘭新法強調保障環(huán)境質量的首要標準。條例和指令是基于保護環(huán)境的目的以及上級政府對下級政府的統(tǒng)一管理，由國家或省級政府提出的條例和指令，通常涉及超越地方或區(qū)域利益的情況或上下級政府利益發(fā)生沖突的情況。

第三階段是政策執(zhí)行。政策執(zhí)行階段包括一般規(guī)定（general rules）、環(huán)境許可證（environmental permit）以及項目決策（project decision）三種政策工具。環(huán)境行為主體主要為開發(fā)活動或建設項目的責任單位或個人，開發(fā)活動或建設項目涉及住宅建設、學校建設、自然保護區(qū)建設、高速公路建設以及風電工程建設等范圍。如果未作另行規(guī)定，則可按照新法中的一般規(guī)定進行，無須事先征得政府同意。如果開發(fā)活動或建設項目對環(huán)境產生或可能產生重大影響，則荷蘭新法規(guī)定需要事先征得政府同意，主要通過獲取環(huán)境許可證的方式進行。此外，對于具有影響重大公共利益的復雜環(huán)境項目，新法規(guī)定政府可按照規(guī)定的項目決策自行做出決定，以達到促進公共利益的目的。

第四階段是政策評估。政策評估階段包括監(jiān)測評估和強制監(jiān)管，是對政策是否在預定時間內達到預期環(huán)境目標進行的判定。荷蘭新法規(guī)定每一確定的環(huán)境目標都必須受到嚴格監(jiān)測，以便評估環(huán)境目標是否得到實現(xiàn)。事實上，政策評估也是為政策是否進入再循環(huán)階段做準備。若環(huán)境目標未得到實現(xiàn)，則需制定新的環(huán)境戰(zhàn)略、環(huán)境規(guī)劃，從而進入新的政策循環(huán)。政策循環(huán)的本質在于政策問題依據(jù)政策環(huán)境的改變，通過多次循環(huán)改進得以解決。此外，必要時上級政府可制定相應的處罰措施，提高環(huán)境目標的完成效率。

2.2 精簡法定程序

荷蘭新法第16 章規(guī)定了規(guī)劃、開發(fā)活動或建設項目申請審批的法定程序，涵蓋政策循環(huán)各階段所涉及的政策工具，最大限度地精簡了原有法定程序，實現(xiàn)荷蘭環(huán)境和規(guī)劃領域的法典化。

荷蘭新法規(guī)定的法定程序共包括8 個部分，具體為：①環(huán)境文件的提交方式和要求。新法規(guī)定，包括環(huán)境戰(zhàn)略、環(huán)境規(guī)劃、一般規(guī)定、項目決策等所有環(huán)境文件的提交申請，除特殊要求外，均采用網絡提交的形式，極大地簡化了原有申請審批流程。②其他行政機構的協(xié)調和參與。相關規(guī)定遵循《行政法通則》。

③程序制定。根據(jù)新法和《行政法通則》，對程序制定的范圍、相關方、撤銷或修正等做出了規(guī)定。此外，新法第16 章16.23 條規(guī)定，所有人都有針對環(huán)境文件的內容表達自己意見的權利。④環(huán)境影響評價。主要包括戰(zhàn)略環(huán)評和項目環(huán)評，是對規(guī)劃、開發(fā)活動或建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，在此基礎上提出預防或減輕不良環(huán)境影響的對策措施，并進行全過程監(jiān)測。將環(huán)境影響評價納入法定程序，意味著決策者能夠將任何可能的環(huán)境后果納入考慮范圍，簡化了項目環(huán)境影響評價的程序，使其更好地作用于項目決策過程。⑤環(huán)境許可證。荷蘭新法將各種準建證合為環(huán)境許可證，以提高項目工程的啟動速度[12]。環(huán)境許可證是環(huán)境行為主體通過向市級政府提出申請，使用該環(huán)境許可證獲得其希望進行的環(huán)境活動的許可。荷蘭新法也規(guī)定了環(huán)境許可證的申請要求、適用范圍、制定標準以及特殊說明等內容。⑥項目決策。荷蘭新法規(guī)定就通過決策和公開決策做出相關規(guī)定。⑦決策期、生效和上訴。⑧適當授權原則。與現(xiàn)行環(huán)境法律體系相比，荷蘭新法法定程序的規(guī)定更加統(tǒng)一和靈活，能夠減輕政府的行政負擔，并增強決策過程的透明度。

2.3 強化地方政府責任，保留中央干預權力

荷蘭行政體系劃分為國家、省級、市級三個等級。1965 年荷蘭《空間規(guī)劃法》確立了以中央集權為主導的行政體系，自2008 年對《空間規(guī)劃法》的重新修訂，逐步由中央集權轉變?yōu)榈胤椒謾?。荷蘭新法在此基礎上進一步強化了地方責任，并在第2 章2.3條做出明確規(guī)定：“除另有規(guī)定外，由市級政府履行本法規(guī)定的職責和職權；當省級政府利益不能得到市級政府的有效保障時，方可履行本法規(guī)定的職責和職權；當國家利益不能得到省級或市級政府的有效保障時，方可履行本法規(guī)定的職責和職權。”

新法賦予地方政府更大的自主權，由原先自上而下的等級體系逐步轉向“強化地方政府責任，保留中央政府干預”的平行體系發(fā)展。所謂“平行體系”是指各級政府能夠獨立編制環(huán)境戰(zhàn)略和環(huán)境規(guī)劃，無須通過上級政府審批，且環(huán)境戰(zhàn)略僅對同級環(huán)境規(guī)劃具有約束力。新法對于等級體系的改革目的在于激發(fā)市場活力，實現(xiàn)區(qū)域經濟快速發(fā)展。此外，如果上級政府認為下級政府編制的環(huán)境規(guī)劃不符合區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展需求時，可通過一定的行政或經濟手段進行必要干預，從而敦促下級政府按時保質地完成環(huán)境目標。

3 未來生態(tài)環(huán)境空間管控體系的基本思路及政策啟示

荷蘭作為環(huán)境標準、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境立法、環(huán)境管理最完備、最嚴格的國家之一，在國際上享有盛譽。因此，不論從政策循環(huán)和政策工具的立法方法到簡政放權、法典化的立法思想，均對我國完善空間規(guī)劃體系具有較高的借鑒價值。一方面，荷蘭為單一制國家，且具有人多地少的社會問題，規(guī)劃管控成為解決人地矛盾的根本途徑；另一方面，不同于其他國家，荷蘭環(huán)境管理法律體系經過不斷地探索、改革、修訂，最終形成的新法實現(xiàn)了荷蘭環(huán)境管理相關法律法規(guī)的大融合，能夠為我國環(huán)境管理法律體系的整合提供必要參考[10]。

根據(jù)荷蘭新法構建我國未來生態(tài)環(huán)境空間管控體系的基本框架，如圖2 所示。生態(tài)環(huán)境空間管控體系應以國土空間管控體系為基準，以落實國家安全戰(zhàn)略和主體功能戰(zhàn)略為目的，將資源承載能力和國土開發(fā)適宜性作為構建我國未來生態(tài)環(huán)境空間管控體系的總體要求。通過構建我國未來生態(tài)環(huán)境空間管控體系，真正實現(xiàn)我國環(huán)境管理法律的大融合。

圖2 生態(tài)環(huán)境空間管控體系的基本框架

3.1 構建生態(tài)環(huán)境空間管控體系

構建生態(tài)環(huán)境空間管控體系的目的是實現(xiàn)空間規(guī)劃體系與環(huán)境管理體系的銜接和融合，讓生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線成為空間規(guī)劃的要素。當前在我國各項環(huán)境管理制度和手段中，規(guī)劃環(huán)評和環(huán)境規(guī)劃這兩種制度提供了生態(tài)環(huán)境參與規(guī)劃的宏觀綜合決策的途徑，其他眾多的環(huán)境管理制度和手段難以與空間規(guī)劃體系銜接。此外，各類空間規(guī)劃體系存在規(guī)定重疊、權力劃分不明等問題，嚴重影響政府行政效率。荷蘭新法為政府提供了一個便捷有效的環(huán)境管理方式，通過整合或部分整合26 部法律法規(guī)，能夠有效解決各法律法規(guī)之間的重疊矛盾，以及各政府部門之間的權力交叉的問題。同時，我國生態(tài)環(huán)境空間管控和規(guī)劃是在國土空間管控規(guī)劃的基礎上建立的。國土空間規(guī)劃側重于戰(zhàn)略性，是從國家層面、省級層面和市級層面制定區(qū)域（跨區(qū)域）發(fā)展戰(zhàn)略，保障國土空間規(guī)劃的充分落實，是生態(tài)環(huán)境空間管控和生態(tài)環(huán)境空間規(guī)劃的重要編制依據(jù)。其中，生態(tài)環(huán)境空間管控是按照生態(tài)環(huán)境功能進行分區(qū)，并對各區(qū)域設定目標，采取相應的不同的手段措施進行管控。生態(tài)環(huán)境空間規(guī)劃則是為實現(xiàn)區(qū)域的平衡發(fā)展以及空間安排的一種跨領域、綜合性、戰(zhàn)略性的規(guī)劃手段。因此，生態(tài)環(huán)境空間管控是前提，生態(tài)環(huán)境空間規(guī)劃是方法，為實現(xiàn)環(huán)境管理由末端治理走向前端控制，由分散走向統(tǒng)一，如何構建生態(tài)環(huán)境空間管控體系至關重要。然而，當前生態(tài)環(huán)境空間管控科學性不足，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃標準。荷蘭新法針對規(guī)劃、開發(fā)活動或建設項目提出了一套完整的法定程序，程序規(guī)定簡短清晰，適用性廣泛，對于我國構建和完善生態(tài)環(huán)境空間管控體系具有指導意義。

現(xiàn)階段，生態(tài)環(huán)境空間管控是我國最為重要的環(huán)境管理手段之一，結合生態(tài)環(huán)境空間管控，以“三線一單”為基礎和限制，切實將“三線一單”融入國土空間規(guī)劃，是融合我國各類空間規(guī)劃體系的必經途徑。首先，落實生態(tài)環(huán)境空間管控，加強空間規(guī)劃體系的銜接融合是前提。生態(tài)環(huán)境空間管控是以環(huán)境要素為核心，以管控單元為基礎的分區(qū)管控。其中環(huán)境要素包括大氣、水、土壤等，是生態(tài)環(huán)境空間管控的對象；管控單元分為優(yōu)先、重點和一般單元，覆蓋所有國土空間。其次，“三線一單”是實施生態(tài)環(huán)境空間管控的重要手段。結合“三線一單”，并以國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”為基準，能夠推動空間規(guī)劃體系的構建。

國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”中，“三區(qū)”為生態(tài)空間、農業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間，“三線”為生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。而“三線一單”中，“三線”為生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線，“一單”為環(huán)境準入負面清單。其中，“三區(qū)三線”中生態(tài)保護紅線在當前國土空間規(guī)劃體系下，是政府根據(jù)未來一定時期區(qū)域對生態(tài)環(huán)境保護的客觀要求，將其作為國土空間規(guī)劃體系的重要組成，發(fā)揮底線作用?！叭€一單”中生態(tài)保護紅線是在生態(tài)空間范圍內具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域，按照“生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質不改變”的基本要求，實施嚴格管控。不論從內涵還是范疇上，“三線一單”中的生態(tài)保護紅線都更為具體、細化。對比“三區(qū)三線”與“三線一單”，二者在出臺動因、管控部門以及編制程序上各有側重。其中“三區(qū)三線”主要由自然資源部進行管控，通過三條控制線的約束在建立科學、合理的國土空間布局及規(guī)劃體系的同時，實現(xiàn)調整經濟結構規(guī)模、規(guī)劃產業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化的目的。“三線一單”則主要由生態(tài)環(huán)境部管控，為全面落實推進生態(tài)文明建設，進一步改善環(huán)境質量，建立生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，約束并規(guī)范戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評以及項目環(huán)評審批而設立，并為其他環(huán)境管理工作提供空間管控的依據(jù)，以此促進形成綠色發(fā)展方式和生產生活方式。同時，“三區(qū)三線”與“三線一單”相互補充、相互聯(lián)系、相互銜接，通過“三線一單”能夠系統(tǒng)提出生態(tài)環(huán)境空間管控體系，特別是通過環(huán)境質量底線和資源利用上線，能夠完善國土空間規(guī)劃，加速推進生態(tài)環(huán)境空間管控體系的完善。在此基礎上，通過整合我國各類空間規(guī)劃體系的共性、補充特性的方式，實現(xiàn)法律標準的統(tǒng)一和簡化，真正做到生態(tài)環(huán)境空間管控體系與國土空間管控體系的銜接融合。

3.2 運用政策循環(huán)和政策工具整合完善生態(tài)環(huán)境空間管控體系

政策循環(huán)強調政策從問題界定、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估的不斷改進，直至問題解決的良性循環(huán)過程。政策工具是被納入政策循環(huán)的各個階段，用來實現(xiàn)政策目標的手段。荷蘭新法所應用的政策工具包括環(huán)境戰(zhàn)略、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境目標、條例和指令、一般規(guī)定、環(huán)境許可證以及項目決策七種類型。新法通過對七種政策工具的合理利用，形成了一套完整的環(huán)境管理法律體系，簡明清晰地整合了規(guī)劃、開發(fā)活動或建設項目的相關規(guī)定，是荷蘭新法形成的核心脈絡。

借鑒新法對政策循環(huán)和政策工具的應用，我國應針對各類環(huán)境管理制度和手段冗雜、分散、內容交叉等問題，運用政策循環(huán)和政策工具，梳理并完善我國生態(tài)環(huán)境空間管控體系，使其規(guī)范化、系統(tǒng)化、法典化。首先，根據(jù)我國生態(tài)環(huán)境空間管控要求，制定長期性、綜合性環(huán)境戰(zhàn)略，并依照環(huán)境戰(zhàn)略擬定階段性環(huán)境規(guī)劃；在此基礎上，以環(huán)境質量為核心設立環(huán)境目標，擬定在一定期限內力求達到的環(huán)境質量水平和環(huán)境結構狀態(tài)，同時制定全面系統(tǒng)的規(guī)范性條例和指令，為地方政府提供政策執(zhí)行準則。其次，在政策執(zhí)行階段，為環(huán)境行為人制定開發(fā)活動或建設項目的一般規(guī)定、環(huán)境許可證或項目決策等的相關行政規(guī)定，包括申請、審查、頒發(fā)和監(jiān)督管理的規(guī)則，統(tǒng)一開發(fā)活動或建設項目的申請標準和申請流程。最后，應加強政府的監(jiān)督評估工作，構建一套全面、適用的生態(tài)環(huán)境空間管控指標體系，對生態(tài)環(huán)境空間管控進行量化評估，從而有效、規(guī)范地指導政府的監(jiān)管工作。

3.3 深化簡政放權，堅持放管并重

我國環(huán)境管理應當深化簡政放權，堅持放管并重。荷蘭新法實行“強化地方政府責任，保留中央政府干預”的平行體系，新法的相關規(guī)定對于我國具有兩方面的借鑒意義。一方面，荷蘭新法極大地簡化了政府對于開發(fā)活動或建設項目的審批流程，最大限度地縮小了審批范圍，從而減輕了企業(yè)、事業(yè)單位或個人申請開發(fā)活動或建設項目的負擔，有利于激發(fā)地方經濟活力，提高資源配置效率；另一方面，荷蘭新法規(guī)定，在有損國家或省級政府利益，或對環(huán)境（可能）產生重大影響的情況下，上級政府可進行必要干預。

我國環(huán)境管理的行政體系同樣包含中央行政機關和地方行政機關。其中生態(tài)環(huán)境部是我國分管生態(tài)環(huán)境的中央行政機關；地方行政機關分為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府、市（州）人民政府、縣（市、區(qū)、旗）人民政府所對應的生態(tài)環(huán)境部門。當前，我國恰處于生態(tài)文明體制改革的新階段，在國家統(tǒng)籌長期環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎上，實行權力逐級下放，可以達到激發(fā)區(qū)域性市場經濟活力的目的。然而在提倡簡政放權、權力下放的同時，必須加強上級行政機關對于開發(fā)活動或建設項目的全過程監(jiān)管，完善政府對環(huán)境保護工作進行監(jiān)督管理的相關規(guī)定，進一步推進環(huán)境監(jiān)管規(guī)范化、制度化、精簡化，切實做到放管并重。

3.4 增強公眾參與環(huán)境管理的主動意識

現(xiàn)階段，我國環(huán)境和規(guī)劃領域公眾參與的法律法規(guī)逐步建立和完善，我國《環(huán)境保護法》有針對“信息公開和公眾參與”的專章規(guī)定，2018 年新修訂的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》對公眾參與環(huán)境影響評價的程序、范圍、方式、途徑等做出了全面細化的規(guī)定。盡管公眾參與環(huán)境管理的相關法律法規(guī)已相對完善，但由于目前我國公眾參與環(huán)境管理的主動意識較弱，因此公眾環(huán)境管理的參與度仍然較低。究其原因，其一，我國目前的公眾參與多具有間接性和滯后性，通常是在決策基本完成后提出書面建議，或以調查問卷的形式發(fā)表看法，決策過程的透明度不高。荷蘭新法能夠確保公眾的全過程參與，并通過完善的信息公開機制得以實現(xiàn)，這為提升我國公眾參與環(huán)境管理決策全過程提供借鑒。其二，應加強公眾參與環(huán)境管理的宣傳方式，同時利用各種網絡平臺擴大公眾參與的受眾范圍，提高公眾參與環(huán)境管理的意識和積極性。