環(huán)保社會組織依法參與生物多樣性保護(hù)的困難檢視與路徑優(yōu)化

吳靜

（澳門科技大學(xué)法學(xué)院，中國澳門 999078）

【關(guān)鍵字】 環(huán)保社會組織；參與；生物多樣性保護(hù)

引言

生物多樣性是人類生存的物質(zhì)淵源，社會分工細(xì)化和技術(shù)進(jìn)步加劇生物多樣性喪失，自治循環(huán)法律系統(tǒng)亦不能有效遏制，需要推動各行為體參與，生物多樣性主體構(gòu)架發(fā)生結(jié)構(gòu)性變革。以自然資源全民所有為基礎(chǔ)的生物多樣性保護(hù)法律體系以政府及部門為主體，但事實(shí)存在著相關(guān)利益主體的參與，形成了規(guī)制內(nèi)公私對峙與規(guī)制外公私聯(lián)動的鮮明對比，公私邊界模糊對生物多樣性保護(hù)法治體系提出挑戰(zhàn)。

環(huán)保社會組織在參與生物多樣性保護(hù)中起到了顯著作用，生物多樣性保護(hù)的內(nèi)在特性與現(xiàn)代特征也推動著環(huán)保社會組織的參與，但二者的法律規(guī)范體系呈兩個幾乎無交叉的平行態(tài)勢，需要疏通與延展二者關(guān)系。這種構(gòu)建不是單純地確定環(huán)保社會組織在生物多樣性保護(hù)中的位置、功能、權(quán)利和義務(wù)，而是調(diào)整相關(guān)利益主體排列組合后的動態(tài)法律運(yùn)行機(jī)制，是規(guī)范與運(yùn)行有機(jī)的融合，其可以適應(yīng)預(yù)期變動把控宏觀方向、糾正目標(biāo)偏離調(diào)整微觀不足、協(xié)調(diào)體制內(nèi)部權(quán)利平衡、激勵推動生物多樣性保護(hù)的持續(xù)目的。因此，思考環(huán)保社會組織在生物多樣性保護(hù)法治發(fā)展中的問題與路徑具有理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 環(huán)保社會組織依法參與生物多樣性保護(hù)的正當(dāng)性

環(huán)保社會組織是公民自愿結(jié)成的、以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為目的按照其章程開展活動的非營利社會組織，是公民環(huán)境價值的集合，其以不同的組織形態(tài)踐行、拓展、強(qiáng)化公民參與，憑借公益性組織的傳統(tǒng)優(yōu)勢深化參與路徑，不僅體現(xiàn)在慈善、教育、宣傳、建議等外圍層級，而且圍繞保護(hù)區(qū)開展以項(xiàng)目為依托的專業(yè)性、領(lǐng)域化、持續(xù)性地物種和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。這些實(shí)踐都是建立在生物多樣性的內(nèi)在特性和時代法治特征基礎(chǔ)上。

1.1 生物多樣性保護(hù)的特性需要環(huán)保社會組織參與

1.1.1 非線性影響的直接性

高新科技改變了人與物種之間的相處方式，自然對人類的非線性沖擊，如資源環(huán)境損害等第一時間影響到人類的健康和生命，單薄個體根本無法應(yīng)對。環(huán)保社會組織作為公民的集合體，具有專業(yè)性、組織性、溝通性等抗風(fēng)險(xiǎn)能力，代表公共利益與政府、企業(yè)博弈，爭取權(quán)益，為公民爭取更多話語地位，從而起到平衡、調(diào)整非線性損害沖擊的作用。

1.1.2 傳統(tǒng)智慧推動著生物多樣性保護(hù)與環(huán)保社會組織的聯(lián)結(jié)

生物多樣性保護(hù)根深于民，民眾熟知并掌握周邊動植物的生存規(guī)律、習(xí)性、遷徙變化以及與其他自然現(xiàn)象互動的自然科學(xué)知識，這是傳統(tǒng)智慧集合。與其他環(huán)境問題相比，生物多樣性保護(hù)最需要傳統(tǒng)智慧的參與，因?yàn)樽匀毁Y源與環(huán)境的應(yīng)用手段、工具、操作過程等已經(jīng)成為其生活的一部分，多年甚至幾代人形成的相處方式適應(yīng)了自然的變化，自然變動也需要適宜的手段應(yīng)對。亞馬遜區(qū)域魚類種群數(shù)量監(jiān)測主要依靠當(dāng)?shù)貪O民的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)時間段、區(qū)段浮現(xiàn)于水面的魚的數(shù)量，計(jì)算經(jīng)過流域的魚的總量，反饋當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的變化。環(huán)保社會組織是傳統(tǒng)知識與文化的集合，傳統(tǒng)智慧成為環(huán)保社會組織參與生物多樣性保護(hù)的資本，生物多樣性保護(hù)的民俗性也吸引環(huán)保社會組織的參與，為其功能發(fā)揮提供了廣闊空間。

1.1.3 生物多樣性保護(hù)為環(huán)保社會組織提供生存空間

生物多樣性保護(hù)的利益攸關(guān)主體結(jié)構(gòu)為環(huán)保社會組織參與提供廣闊的生存空間：一方面物種的多樣性包含了生存地域多樣性、變化多樣性、特征多樣性，為環(huán)保社會組織施展才能提供多樣空間；另一方面生物多樣性的多元利益格局包含著環(huán)保社會組織。生物多樣性與公民社會的天然關(guān)聯(lián)性決定了公民及團(tuán)體組織在生物多樣性保護(hù)中的地域地位，缺乏公民社會參與的政府無法實(shí)現(xiàn)對生物多樣性的長效保護(hù)，民眾的作用推動著其在自然資源法律體系中的地位提升，這為環(huán)保社會組織的成長提供空間。

1.1.4 生物多樣性保護(hù)與環(huán)保社會組織本源價值的一致

自然資源是國家發(fā)展的物質(zhì)資源，不同發(fā)展戰(zhàn)略反射出自然資源不同的功能特征，但始終以資源滿足經(jīng)濟(jì)為宗旨，這區(qū)別于公民的價值取向。公民獲取自然資源主要是為了滿足食物、生產(chǎn)、美觀環(huán)境、舒適生活等基本生存需求，即使是零星肆意也不影響可持續(xù)生存的獲取目的，持續(xù)性保護(hù)和利用是公民獲取生物多樣性的根本價值所在，也是環(huán)保社會組織的價值追求。環(huán)保社會組織創(chuàng)新生物多樣性可持續(xù)發(fā)展路徑與生物多樣性的本源價值是一致的，生物多樣性保護(hù)需要環(huán)保社會組織的支持。

1.2 環(huán)保社會組織參與符合生物多樣性保護(hù)回應(yīng)型法治路徑需求

社會變遷是法律變動的來源，法律對待外來變動的態(tài)度從“壓力”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢J(rèn)識的來源和自我矯正的機(jī)會”。自治型法律重心調(diào)整與擴(kuò)張，轉(zhuǎn)變“規(guī)則為體，程序?yàn)橹行摹钡母窬?，向以目的?dǎo)向、相關(guān)利益因素協(xié)調(diào)、回應(yīng)社會需要的方向轉(zhuǎn)變。生物多樣性以其豐富的內(nèi)在價值和重要的戰(zhàn)略資源地位，已經(jīng)不是單純的資源環(huán)境問題，而是經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化綜合權(quán)宜后的復(fù)雜體系。通過最大限度考量相關(guān)利益因素和環(huán)境影響，才能接納相關(guān)社會主體和行為，建構(gòu)層級性多元化的生態(tài)規(guī)劃和實(shí)踐，建立以保護(hù)為基礎(chǔ)的可持續(xù)綠色發(fā)展路徑。

環(huán)保社會組織擁有比公民更廣闊的訴求空間和路徑，生物多樣性保護(hù)規(guī)范體制應(yīng)當(dāng)將其納入考量范疇，協(xié)調(diào)政府、團(tuán)體、社會組織、公民等之間的利益，構(gòu)建各主體與生物多樣性保護(hù)之間的縱向規(guī)制與主體間橫向規(guī)制兩條路線，形成完善而靈活的生物多樣性保護(hù)法律規(guī)范體系。環(huán)保社會組織是這一規(guī)范體系中的一支，是減緩資源損害與棲息環(huán)境喪失的一股力量。

綜上，生物多樣性保護(hù)的內(nèi)在特性與時代法治特征為環(huán)保社會組織參與提供了物質(zhì)基礎(chǔ)和路徑空間。在生物多樣性保護(hù)運(yùn)行體系中規(guī)范環(huán)保社會組織參與權(quán)利與路徑是解決生物多樣性保護(hù)與損害這一矛盾的制度回應(yīng)，環(huán)保社會組織參與生物多樣性保護(hù)具有合理與合法雙重理由。

2 環(huán)保社會組織依法參與生物多樣性保護(hù)的實(shí)踐路徑

截至2019 年底，全國共有社會組織86.6 萬個，包括社會團(tuán)體371 638 個，基金會7585 個，民辦非企業(yè)單位487 112 個。自2017 年統(tǒng)計(jì)，生態(tài)環(huán)境類社會團(tuán)體約0.6 萬個，民辦非企業(yè)單位501 個。自然資源規(guī)范體制在從管控型到多元層級協(xié)同型再到公私合作型的轉(zhuǎn)變中，環(huán)保社會組織橫向充實(shí)參與生物多樣性保護(hù)實(shí)踐領(lǐng)域，縱向深入探索公益保護(hù)地為中心的公私合作保護(hù)路徑，填補(bǔ)保護(hù)缺位、深化多元參與機(jī)制實(shí)踐、構(gòu)建綠色生態(tài)的實(shí)踐出路。

2.1 橫向充實(shí)參與生物多樣性保護(hù)實(shí)踐領(lǐng)域

首先，自然保護(hù)區(qū)是多元利益主體協(xié)同實(shí)踐的綜合體。根據(jù)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、多方參與的原則，建立健全政府、企業(yè)、社會組織和公眾參與自然保護(hù)的長效機(jī)制。以項(xiàng)目為依托，環(huán)保社會組織積極拓展慈善、志愿服務(wù)、教育宣傳三大傳統(tǒng)實(shí)踐路徑，從純輸血型援助向“輸入+輸出”的成長型援助轉(zhuǎn)型（表1）。

表1 環(huán)保社會組織傳統(tǒng)實(shí)踐

環(huán)保社會組織根據(jù)三大傳統(tǒng)實(shí)踐的法律依據(jù)，突破對困難人群純資金輸血式的救助思路，轉(zhuǎn)向通過資金、技術(shù)、思想、文化多元路徑輸入到人與自然關(guān)系理念中，通過實(shí)踐輸出，實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源、改善環(huán)境、扭轉(zhuǎn)生物多樣性喪失、可持續(xù)發(fā)展的目的。這是生物多樣性保護(hù)中最為基礎(chǔ)、最為普通但又最不可或缺的實(shí)踐領(lǐng)域。

其次，自然資源全民所有的單一權(quán)力架構(gòu)——立法權(quán)、管理決策權(quán)、處罰權(quán)——已經(jīng)不能有效應(yīng)對資源減損、物種瀕危、生態(tài)功能退化等問題，環(huán)保社會組織參與對豐富決策視角、增強(qiáng)利益協(xié)調(diào)水平具有實(shí)質(zhì)性意義。環(huán)保社會組織利用其知識技術(shù)優(yōu)勢通過建議式立法參與提升參與層級。自2016 年開始，綠發(fā)會已連續(xù)5 年搭建“兩會提/議案建議會”平臺，通過匯總來自全國各地的建議與聲音，與全國人大代表、全國政協(xié)委員展開討論，反映實(shí)踐調(diào)研情況。具有社會影響力的企業(yè)家兼顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會責(zé)任，如國家林草局對十三屆全國人大代表、桃花源生態(tài)保護(hù)基金會董事局聯(lián)席主席馬化騰2020 年提交的《關(guān)于統(tǒng)籌粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)修復(fù)和珠江口國家公園建設(shè)的建議》做出答復(fù)。永續(xù)全球環(huán)境研究所（GEI）自2013 年起，持續(xù)開展了對生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策、體系和機(jī)制的研究，在草原政策保護(hù)、國家公園制度、自然資源保護(hù)區(qū)管理和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)型經(jīng)濟(jì)四個方面進(jìn)行政策梳理和實(shí)地調(diào)查，成功地為政府提供了深刻的政策分析和建議。中華環(huán)保聯(lián)合會自2019年1 月以來致力于團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的制定，從技術(shù)角度規(guī)范相關(guān)領(lǐng)域行為標(biāo)準(zhǔn)，有益補(bǔ)充法律規(guī)范運(yùn)行。但立法性建議的綜合能力要求較高，當(dāng)前能夠參與的環(huán)保社會組織還很有限。

管理決策層面中環(huán)保社會組織被賦予明確路徑。生態(tài)環(huán)境主管部門可以通過征求意見、問卷調(diào)查，組織召開座談會、專家論證會、聽證會等方式征求公民、法人和其他組織對生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)事項(xiàng)或者活動的意見和建議，并具體規(guī)范這些路徑的實(shí)施規(guī)則。尤其是環(huán)境影響評估制度，2018 年通過的《環(huán)境影響評估公眾參與辦法》全面規(guī)范了項(xiàng)目決策中公眾參與的范圍、程序以及采納建議規(guī)范、深度質(zhì)疑等詳細(xì)內(nèi)容，同我國《環(huán)境影響評價法》《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》互補(bǔ)構(gòu)建了完善的公眾管理決策參與的法律機(jī)制。但這些法律機(jī)制偏重于整體框架構(gòu)建，環(huán)保社會組織參與決策的具體操作存在實(shí)踐不到位、流于形式、規(guī)避對立意見、重參與流程輕參與效果等問題，權(quán)力范圍與透明度不對等，公民參與意識也得不到激發(fā)與推進(jìn)。

環(huán)境公益訴訟是環(huán)保社會組織納入環(huán)境司法監(jiān)管的實(shí)質(zhì)性實(shí)踐，主要集中在中華環(huán)保聯(lián)合會、綠發(fā)會、自然之友三個綜合性環(huán)保社會組織。雖然環(huán)保社會組織提起的案件數(shù)量占比少，但案件類型豐富、社會關(guān)注度高、影響力大，使得環(huán)保社會組織成為公權(quán)力主體司法監(jiān)督的堅(jiān)固補(bǔ)充。2019 年5 月，北京市第四中級人民法院審理的自然之友訴現(xiàn)代汽車尾氣污染達(dá)成公益信托協(xié)議案入選第九屆（2019 年度）十大公益訴訟；中華環(huán)保聯(lián)合會訴山東德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣污染責(zé)任民事公益訴訟案作為典型的大氣污染類環(huán)境民事公益訴訟入選了最高人民法院第24批指導(dǎo)性案例；中國綠發(fā)會發(fā)起《民法典》正式實(shí)施后的第一例環(huán)境公益訴訟案。一些地方性環(huán)保社會組織也積極利用環(huán)境公益訴訟，例如，常州市環(huán)境公益協(xié)會在江蘇省溧陽市提起的污泥傾倒公益訴訟案成功避免了該區(qū)域的長期污染。

2.2 以公益保護(hù)地為中心縱向深入公私合作路徑

公私合作模式是打破公私主體等級對立，以政府監(jiān)督、相應(yīng)主管部門協(xié)同、環(huán)保社會組織直接管理的協(xié)商合作形式共同完成的保護(hù)模式。通過合作可以減少生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展交流的中間環(huán)節(jié)，弱化公私主體間利益沖突，融合保護(hù)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，提升保護(hù)地實(shí)踐機(jī)制的協(xié)調(diào)韌性，在保護(hù)與發(fā)展之間找到合理結(jié)點(diǎn)。截止到2020 年，我國共有51 塊公益保護(hù)地達(dá)到評估標(biāo)準(zhǔn)，覆蓋面積達(dá)到10 311km2（表2）。

表2 公益保護(hù)地名錄

基于保護(hù)地權(quán)屬利益關(guān)系與資源調(diào)配的可行性，世界自然保護(hù)聯(lián)盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）將公益保護(hù)地分為公益治理、社區(qū)治理、共同治理以及政府委托治理四種合作模式。桃花源生態(tài)保護(hù)基金會負(fù)責(zé)老河溝自然保護(hù)地、向海自然保護(hù)地、九龍峰自然保護(hù)地、八月林自然保護(hù)地、太陽坪自然保護(hù)地等五大公益保護(hù)地，主要采取公益治理模式，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)和物種的持續(xù)保護(hù)目標(biāo)。我國根據(jù)保護(hù)地的土地性質(zhì)、地理環(huán)境、相關(guān)利益主體、可行性資源分析、周邊文化等綜合因素，將公益保護(hù)地分為民間非營利性機(jī)構(gòu)治理、民間營利性機(jī)構(gòu)治理、社區(qū)治理、自然人治理、聯(lián)合治理、政府委托的正式保護(hù)地六種保護(hù)模式，這是合作模式下對主體結(jié)構(gòu)的橫向細(xì)化，環(huán)保社會組織在其中起到重要推動作用。永續(xù)GEI 采用自下而上和自上而下相結(jié)合的社區(qū)參與保護(hù)模式，在內(nèi)蒙古烏力吉圖嘎查村、寧夏云霧山自然保護(hù)區(qū)、四川寶興縣、青海三江源地區(qū)以及緬甸勃固（Thanbayarkhon，TBK）村推廣和擴(kuò)大不同合作模式的社區(qū)協(xié)議保護(hù)機(jī)制，如幫助云霧山保護(hù)區(qū)管理局和周邊社區(qū)示范戶達(dá)成協(xié)議；與嘎查村委會合作，選擇牧民示范戶實(shí)驗(yàn)綜合治沙技術(shù)，建立GEI、當(dāng)?shù)卣c農(nóng)戶之間的合作；與緬甸本土非政府組織憫惜動物（Mercy for Animals，MFA）合作有序開展社區(qū)環(huán)保項(xiàng)目等，在保護(hù)自然資源的同時提升社區(qū)居民環(huán)保技能和收入水平，豐富生態(tài)補(bǔ)償案例，創(chuàng)新“生態(tài)服務(wù)型經(jīng)濟(jì)”模式。在此基礎(chǔ)上，GEI 逐步深化社區(qū)協(xié)議的效力范圍，探索向生態(tài)服務(wù)型經(jīng)濟(jì)拓展，通過自然生態(tài)價值增強(qiáng)公益保護(hù)地的規(guī)范性與資金來源，并為保護(hù)地可持續(xù)規(guī)范發(fā)展提供寶貴實(shí)踐信息。

3 環(huán)保社會組織依法參與生物多樣性保護(hù)的困難檢視

3.1 環(huán)保社會組織依法參與生物多樣性保護(hù)的困境

黨的十九大提出要“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，環(huán)保社會組織在傳統(tǒng)優(yōu)勢領(lǐng)域、自然保護(hù)區(qū)領(lǐng)域，以及其他法律實(shí)踐領(lǐng)域都有不同程度的收效，但規(guī)范體系不健全、運(yùn)行機(jī)制不通暢、方式韌性不足成為制約環(huán)保社會組織在生物多樣性保護(hù)規(guī)范體制中發(fā)揮功能效應(yīng)的主要困境，造成環(huán)保社會組織參與生物多樣性保護(hù)規(guī)范體系不協(xié)調(diào)、運(yùn)行結(jié)構(gòu)不穩(wěn)固、保護(hù)效果穩(wěn)定性不足的問題，制約了環(huán)保社會組織功能戰(zhàn)略發(fā)展，更阻礙生物多樣性多元保護(hù)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。

3.1.1 環(huán)保社會組織參與生物多樣性保護(hù)規(guī)范體系協(xié)調(diào)性受限于規(guī)范體系不健全

環(huán)保社會組織集中掌握人與自然相處的知識與技能，能夠準(zhǔn)確定位物種遷徙規(guī)律和環(huán)境變化信號，例如在氣候變化領(lǐng)域，環(huán)保社會組織沒有足夠的能力改變能源結(jié)構(gòu)，大多是倡導(dǎo)性參與，國外還出現(xiàn)過游行示威等暴力性倡議，但可直接參與的空間小，很多還是通過生物多樣性保護(hù)間接促進(jìn)氣候改進(jìn)。因此，應(yīng)當(dāng)完善環(huán)保社會組織參與生物多樣性保護(hù)的規(guī)范機(jī)制，健全規(guī)范運(yùn)行，完善配套支持，充實(shí)生物多樣性保護(hù)多元參與規(guī)范機(jī)制體制。

從法律規(guī)范的狹義上看，現(xiàn)有的生物多樣性保護(hù)法律規(guī)范與環(huán)保社會組織規(guī)范屬于兩條幾乎無交叉的平行線。我國有關(guān)社會組織的規(guī)范主要有《工會法》（1992 年）、《紅十字會法》（1993 年）、《公益事業(yè)捐贈

法》（1999 年）、《民辦教育事業(yè)促進(jìn)法》（2002 年）、《慈善法》（2016 年）、《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》（2016 年），主要針對的是單類社會組織和實(shí)踐，遵循登記管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的雙重管理路徑。在生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域，我國沒有專門的生物多樣性保護(hù)法，相關(guān)內(nèi)容分散在各類物種、資源保護(hù)的單行法以及以自然保護(hù)地為中心的政策體系中，環(huán)保社會組織也只是通過環(huán)境政策確認(rèn)來規(guī)范地位，對參與生物多樣性保護(hù)只是建設(shè)性引導(dǎo)，沒有具體運(yùn)行范圍和權(quán)限程度指引，導(dǎo)致很多地方性環(huán)保社會組織不受關(guān)注，地方政府及部門也不主動吸收環(huán)保社會組織、公眾的意見。例如，在環(huán)評程序中，雖經(jīng)明確社會組織有參與評議的權(quán)利，但一些地方政府還是一味地追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，通過降低項(xiàng)目等級、挑選支持代表等做法排除反對代表、不采納公眾建議。此外，在政策領(lǐng)域規(guī)范漏洞也比較明顯：2014 年原環(huán)保部出臺的《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見》（環(huán)辦〔2014〕48 號）中，只是原則性指出“加大對環(huán)保社會組織的扶持力度”；《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)〔2010〕141 號）中，要求各級環(huán)保部門在制定政策，進(jìn)行行政處罰和行政許可時，應(yīng)通過多種形式聽取環(huán)保社會組織的意見與建議，但對于“多種形式”的具體態(tài)勢未做出明確規(guī)定；2015 年頒布的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》具體細(xì)化了公民、法人和其他組織實(shí)施細(xì)則，但對于環(huán)境決策的采納還是停留在“適當(dāng)采納”程度，沒有明確采納方式以及是否進(jìn)行解釋；2017 年公布的《關(guān)于加強(qiáng)對環(huán)保社會組織引導(dǎo)發(fā)展和規(guī)范管理的指導(dǎo)意見》（環(huán)宣教〔2017〕35 號）未明確環(huán)保社會組織具體參與什么、如何參與、限度如何。此外，原環(huán)保部門聽取意見的程度以及對未聽取的反饋、申訴等回應(yīng)不明確，給公眾權(quán)利的落實(shí)埋下隱患。

因此，生物多樣性多元主體規(guī)范體制的不健全制約了生物多樣性保護(hù)與環(huán)保社會組織規(guī)范體系的融合，制約環(huán)保社會組織依法參與生物多樣性保護(hù)的有效實(shí)踐。

3.1.2 環(huán)保社會組織參與運(yùn)行穩(wěn)固性受限于生物多樣性保護(hù)機(jī)制不通暢

信息公開、有效參與、能力適配是保證運(yùn)行機(jī)制順暢的主要因素，信息公開是參與機(jī)制的物質(zhì)儲備，有效參與是參與機(jī)制的結(jié)果指標(biāo)，能力適配是參與機(jī)制的保障機(jī)能。但當(dāng)前這三者的落實(shí)程度不足，動搖了環(huán)保社會組織參與生物多樣性保護(hù)運(yùn)行的穩(wěn)固性。

首先，對于信息公開程度，生物資源保護(hù)的主流數(shù)據(jù)可以實(shí)現(xiàn)公開目標(biāo)，但運(yùn)行前期、后期、決策的生成階段還處于空擋，例如參與環(huán)評的其他主體的選擇標(biāo)準(zhǔn)和過程，一些地方政府會排除與項(xiàng)目持對立面的主體，不理會公眾意見，對決策質(zhì)疑停留在官方意義上的回復(fù)，信息流通不徹底，對后期繼續(xù)參與蒙上一層紗。

其次，當(dāng)前環(huán)保社會組織參與保護(hù)的有效制度不多。政府購買服務(wù)在生物多樣性保護(hù)中的份額有限；執(zhí)法層面中政府監(jiān)管職能轉(zhuǎn)移依然不夠，適宜環(huán)保社會組織的權(quán)限和程序評價界定標(biāo)準(zhǔn)單一，整體管理機(jī)制僵硬，環(huán)保社會組織有效參與范圍狹小。

再次，環(huán)保社會組織持續(xù)能力培育機(jī)制缺位嚴(yán)重制約參與效果。資金與技能培養(yǎng)是構(gòu)建其參與體系的物質(zhì)能量，環(huán)保社會組織不斷造血但不輸血的虧空狀態(tài)導(dǎo)致其發(fā)展遭遇瓶頸。同時，地方生態(tài)環(huán)境部門的組織設(shè)置比較薄弱，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般沒有環(huán)保組織，也不會面臨生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政績壓力；基層群眾性組織不能提供長期穩(wěn)定的資源服務(wù)于環(huán)保組織開展日常宣傳教育，外部資源持續(xù)力不足。

3.1.3 環(huán)保社會組織參與保護(hù)效果穩(wěn)定性受限于生物多樣性保護(hù)多元參與方式韌性不足

當(dāng)前環(huán)保社會組織呈現(xiàn)“頭大身小”的結(jié)構(gòu)，全國性環(huán)保社會組織處于參與領(lǐng)域先鋒，城市及周邊地區(qū)呈專項(xiàng)性發(fā)展趨勢，縣鄉(xiāng)層級環(huán)保社會組織受限于資質(zhì)、資金、人員、技術(shù)束縛處于生存層。環(huán)保社會組織參與生物多樣性保護(hù)的方式主要分為建議參與類、傳統(tǒng)公益類、政府購買服務(wù)類、監(jiān)督類。其中，建議參與、政府購買服務(wù)、司法監(jiān)督都需要具備一定的資格與能力，全國性以及城市部分環(huán)保社會組織能夠達(dá)到。而生物多樣性豐富的地方多集中在貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)，當(dāng)?shù)卣?、環(huán)保部門機(jī)構(gòu)設(shè)置薄弱，運(yùn)行體制不規(guī)范，更需要環(huán)保社會組織的參與。但其又達(dá)不到參與的資質(zhì)和能力要求，參與方式不能根據(jù)地域、文化、能力的差異做出靈活調(diào)整，韌性不足，造成參與空間與參與方式不對應(yīng)，環(huán)保社會組織功能發(fā)揮受限，保護(hù)實(shí)踐的穩(wěn)定性受到質(zhì)疑。

3.2 困境產(chǎn)生原因分析

首先，公私主體意識對立狀態(tài)轉(zhuǎn)變困難。公權(quán)力主體是自然資源權(quán)屬結(jié)構(gòu)的實(shí)際操控者，這一法定事實(shí)已經(jīng)被各主體在思想意識層面接受。政府、部門與私主體對資源定位持不同目標(biāo)，政府的政績指標(biāo)與公民的綠色需求發(fā)生階段性沖突，但私主體不具備管控自然資源的權(quán)力基礎(chǔ)，同時自然資源權(quán)屬關(guān)系給公民從內(nèi)心設(shè)立了一道屏障，導(dǎo)致其參與主動性不足，又沒有相應(yīng)的激勵機(jī)制，因此私主體不具備參與的主客觀條件。

其次，現(xiàn)有的自然資源法律制度不能有效適應(yīng)多元主體矛盾沖突與扭轉(zhuǎn)生物多樣性喪失的局面。調(diào)整進(jìn)行中的以國家公園為主體的自然保護(hù)區(qū)體制建設(shè)是在現(xiàn)有法律規(guī)范基礎(chǔ)上融入多元社會關(guān)系，將法律調(diào)整為多元動態(tài)包容的機(jī)制體制。這一調(diào)整過程由戰(zhàn)略部署、頂層設(shè)計(jì)、宏觀制度構(gòu)建、運(yùn)行機(jī)制布局、機(jī)構(gòu)調(diào)配、條件供應(yīng)等主要環(huán)節(jié)構(gòu)成。當(dāng)前，我國已完成戰(zhàn)略部署、頂層設(shè)計(jì)、宏觀制度構(gòu)建，正在進(jìn)入運(yùn)行機(jī)制布局環(huán)節(jié)，同時跟進(jìn)機(jī)構(gòu)調(diào)配與條件供應(yīng)，確保體制整體有序運(yùn)行。體制調(diào)整包含平衡環(huán)保社會組織為先鋒的私主體與公權(quán)力之間的權(quán)利義務(wù)分配，構(gòu)建公權(quán)力主導(dǎo)下私主體參與協(xié)同的動態(tài)規(guī)范體系是調(diào)整后的主體架構(gòu)。同時，生物的多樣性決定了主體在不同物種、環(huán)境、階段中適應(yīng)自然的條件、環(huán)境的不同，決定了公私主體權(quán)重結(jié)構(gòu)比例會隨之微調(diào)，這是自然資源法律規(guī)制的整體性和統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性和靈活性的綜合體現(xiàn)。當(dāng)前，我國處于自然資源法律體制調(diào)整進(jìn)行階段，環(huán)保社會組織的規(guī)范定位已完成，建立了“公主私輔”的主體架構(gòu)，但具體參與結(jié)點(diǎn)設(shè)置還不完善，靈活調(diào)配不充分，造成參與領(lǐng)域參差不齊、部分行動受阻的現(xiàn)象，例如綠發(fā)會曾提起的海洋公益訴訟案件，因主體不適格被駁回，說明環(huán)保社會組織司法監(jiān)管的問題與海洋生物多樣性保護(hù)的制度銜接還有待加強(qiáng)。

再次，環(huán)保社會組織持續(xù)能力建設(shè)有待加強(qiáng)。當(dāng)前對環(huán)保社會組織能力的研究主要集中在資金和技術(shù)兩個方面。資金是發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，通過政府購買服務(wù)、企業(yè)資助、社會捐贈可以緩解部分環(huán)保社會組織資金困難的問題。能力是資金支持的源動力，資質(zhì)水平較低的環(huán)保社會組織因無法達(dá)到援助項(xiàng)目、援助資金的要求而止步于業(yè)務(wù)拓展與創(chuàng)新。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，單純的資金與技術(shù)援助不能從根本上解決環(huán)保社會組織持續(xù)發(fā)展問題。因此，應(yīng)當(dāng)從可持續(xù)角度出發(fā)，以專業(yè)能力為目標(biāo)，構(gòu)建符合生物多樣性保護(hù)跨學(xué)科復(fù)合知識能力發(fā)展體系，建立專業(yè)能力持續(xù)提升的規(guī)劃路徑才是環(huán)保社會組織的出路。這就需要環(huán)保社會組織對生物多樣性保護(hù)整體的不確定軌跡有清晰的認(rèn)識，制定與之對應(yīng)的策略，構(gòu)建生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域中環(huán)保社會組織的持續(xù)能力建設(shè)規(guī)范體系。但當(dāng)前環(huán)保社會組織整體組織體系松散，未有環(huán)保社會組織協(xié)會統(tǒng)一協(xié)調(diào)與管理，支撐組織運(yùn)行的資源分配不均衡，信息溝通受限，嚴(yán)重阻礙了環(huán)保社會組織持續(xù)參與生物多樣性保護(hù)。

3.3 困難的內(nèi)在邏輯分析

自改革開放以來，我國堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為中心，各領(lǐng)域共同推進(jìn)的傘形模式贏得了驚人的發(fā)展成就，這是以自然資源為代價換取綜合實(shí)力提升的過程，需要堅(jiān)持公權(quán)力管控的自然資源單一規(guī)范體制，公民群體幾乎不具有參與決策、管理、監(jiān)督等實(shí)質(zhì)性權(quán)利。全球生物多樣性喪失形勢嚴(yán)峻，愛知目標(biāo)完成進(jìn)度緩慢，為了徹底扭轉(zhuǎn)資源對發(fā)展的斬?cái)嗍接绊?，我國積極調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，制定生態(tài)保護(hù)紅線、主體功能區(qū)、國土空間規(guī)劃等制度，構(gòu)建了自然保護(hù)區(qū)整體保護(hù)戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變實(shí)踐的中心，從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)轉(zhuǎn)向以生物多樣性的自然性。但無論從機(jī)制運(yùn)行還是決策綜合需求，單一的管控機(jī)制都不能有效適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，在調(diào)整央地關(guān)系的同時，還應(yīng)當(dāng)吸納多元主體參與到保護(hù)系統(tǒng)中來，環(huán)保社會組織應(yīng)首先考慮，而且這一轉(zhuǎn)變推動了環(huán)保社會組織參與的進(jìn)度。實(shí)質(zhì)上，這是可持續(xù)發(fā)展路線的真正扭轉(zhuǎn)，即堅(jiān)持基于自然的解決方案（Nature-based Solutions，NBS），以自然資源為前提，通過回避、消減、重建、生物多樣性中和的方法使人類活動對生物多樣性的負(fù)面影響降到最低，充分接受善于利用NBS 的保護(hù)團(tuán)體、相關(guān)部門和行業(yè)，充實(shí)生物多樣性保護(hù)決策的科學(xué)合理性，增強(qiáng)整個法律機(jī)制內(nèi)容與程度應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的韌性，實(shí)現(xiàn)人與自然的持續(xù)和諧相處。

因此，我國政府對于生物多樣性在經(jīng)濟(jì)、社會、文化綜合發(fā)展中的保護(hù)與利用的認(rèn)識程度以及反映到規(guī)范政策與法律運(yùn)行的適應(yīng)程度是環(huán)保社會組織參與生物多樣性保護(hù)困境的內(nèi)在邏輯。當(dāng)前我國的國土空間規(guī)劃、山水林田湖草系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、全域土地綜合整治和耕地保護(hù)、重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃等工作都堅(jiān)持貫徹NBS，說明我國對生物多樣性的認(rèn)識突破，因此需要多元規(guī)范機(jī)制的整體調(diào)整才能確保理念落地。

4 環(huán)保社會組織依法參與生物多樣性保護(hù)的路徑優(yōu)化

法治路徑是環(huán)保社會組織納入生物多樣性保護(hù)規(guī)制體系的長效出路，既要明確國家與組織之間的界限，又要形成法律規(guī)范與組織行為之間的制度性連接，構(gòu)建以環(huán)保社會組織為突破口的生物多樣性多元多層級法律規(guī)范體系。

4.1 優(yōu)化整合生物多樣性保護(hù)法律體系中環(huán)保社會組織規(guī)范結(jié)構(gòu)

將環(huán)保社會組織的分散參與納入生物多樣性保護(hù)的法律體系中，需要結(jié)合環(huán)保社會組織的能力特征，將其嵌入不同領(lǐng)域、層級、階段的決策、執(zhí)行監(jiān)管、管理的動態(tài)規(guī)范體系中，構(gòu)建環(huán)保社會組織在生物多樣性規(guī)范體制中的縱向體系。第一，健全重大生態(tài)決策聽證制度。在相關(guān)決策過程中，充分聽取環(huán)保社會組織和環(huán)保專家的聲音，加強(qiáng)環(huán)境信息公開的制度普及，納入各級政府信息公開體系中，確保環(huán)保社會組織對資源環(huán)境的知情權(quán)。第二，完善慈善、志愿服務(wù)、教育宣傳的部門法與各種自然資源、保護(hù)區(qū)的規(guī)范政策制度對接。當(dāng)前我國修訂的《慈善法》《志愿服務(wù)條例》可以作為環(huán)保社會組織參與生物多樣性保護(hù)的配套規(guī)范，但教育宣傳領(lǐng)域還存在空缺。應(yīng)當(dāng)規(guī)范環(huán)保社會組織教育宣傳行為體系，根據(jù)生物多樣性的專業(yè)性、自然性，構(gòu)建教育安全管理、教育策略、教師師資標(biāo)準(zhǔn)為主體、以知識性、體驗(yàn)性為目標(biāo)的自然教育規(guī)范體系。第三，暢通公眾表達(dá)及訴求渠道，構(gòu)建集中、處理、采納、反饋的規(guī)范路徑。增強(qiáng)環(huán)境影響評價中環(huán)保社會組織事前、事中、事后全過程決策參與與監(jiān)督的規(guī)范細(xì)化，拓展環(huán)保社會組織在環(huán)境公益訴訟中的規(guī)范地位和功能輻射，建立環(huán)保社會組織典型公益訴訟案件數(shù)據(jù)庫，起到規(guī)范性、動態(tài)化指引作用。第四，簡化環(huán)保社會組織的管理規(guī)范流程，放寬環(huán)保社會組織準(zhǔn)入和管理的門檻。完善對環(huán)保社會組織的監(jiān)督規(guī)范，制定公益問責(zé)制度，以提升能力建設(shè)為方向，不斷增強(qiáng)其參與意識和水平，構(gòu)建整合的權(quán)利義務(wù)法律規(guī)范體系。

4.2 優(yōu)化生物多樣性保護(hù)中環(huán)保社會組織參與運(yùn)行機(jī)制

根據(jù)環(huán)保社會組織的法律地位和功能特性，其參與運(yùn)行路徑分為決策層、監(jiān)督層和社會層，即政策法規(guī)的制定和決策參與、執(zhí)法與司法監(jiān)督、宣傳教育，對應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制分別為協(xié)商型參與、合作型參與、主導(dǎo)型參與。

首先，優(yōu)化生物多樣性保護(hù)規(guī)范和決策的科學(xué)性與民主協(xié)商性。通過增強(qiáng)各級政府、生態(tài)環(huán)境主管部門及其他相關(guān)部門決策過程的透明度，將決策的具體議事過程納入信息公開范疇，增加適度論證環(huán)節(jié)，提供公民答辯機(jī)會，擴(kuò)展各規(guī)范環(huán)節(jié)的決策角度，豐富參考內(nèi)容，從而提升生物多樣性保護(hù)利用的科學(xué)性、可持續(xù)性、民主協(xié)商性。

其次，包容整合生物多樣性保護(hù)執(zhí)行監(jiān)管主體的相關(guān)制度與功能。通過財(cái)政部門構(gòu)建政府購買服務(wù)信息平臺，一方面增強(qiáng)服務(wù)制度的透明度，引導(dǎo)環(huán)保社會組織了解資金動態(tài)，另一方面以此為標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化服務(wù)類型標(biāo)準(zhǔn)，對于那些社會宣傳、小區(qū)域物種和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、環(huán)保志愿者活動等執(zhí)行難度較低的領(lǐng)域可以適當(dāng)放低標(biāo)準(zhǔn)，對于直接參與生物多樣性保護(hù)治理、專業(yè)教育指導(dǎo)等領(lǐng)域采取較高標(biāo)準(zhǔn)，針對性擴(kuò)大環(huán)保社會組織參與的范圍，并形成內(nèi)在的組織激勵機(jī)制。同時，當(dāng)前環(huán)保社會組織以保護(hù)地為依托通過社區(qū)模式、公益模式、共同模式以協(xié)議方式實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)多元合作。這些模式是環(huán)保社會組織和公權(quán)力主體在平等基礎(chǔ)上建立的合作運(yùn)行機(jī)制。合同以權(quán)利—義務(wù)為基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，環(huán)保社會組織在享有監(jiān)督管理權(quán)利的同時，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)確保生物多樣性持續(xù)性增長的義務(wù)，如管理不善、能力不足等因素造成資源環(huán)境的不利影響，環(huán)保社會組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任、如何承擔(dān)，如無力承擔(dān)采取補(bǔ)救措施等都應(yīng)包含于合作運(yùn)行機(jī)制中。同時，環(huán)保社會組織參與保護(hù)的規(guī)范與責(zé)任應(yīng)對應(yīng)在森林、濕地、野生動物、紅樹林不同物種中的參與路徑、措施限度中，從縱向?qū)蛹壓蜋M向種類雙向構(gòu)建生物多樣性保護(hù)中環(huán)保社會組織參與運(yùn)行機(jī)制。

再次，精準(zhǔn)規(guī)范環(huán)保社會組織傳統(tǒng)參與行為。慈善、志愿服務(wù)、教育宣傳是環(huán)保社會組織參與生物多樣性保護(hù)的傳統(tǒng)社會公益行為，可以精準(zhǔn)優(yōu)化社會性公益行為運(yùn)行機(jī)制，明確慈善捐款資金管控責(zé)任主體，搭建知識技能培訓(xùn)平臺支撐資金運(yùn)營與志愿保護(hù)行為，構(gòu)建專業(yè)物種保護(hù)媒體平臺，規(guī)范環(huán)境教育師資標(biāo)準(zhǔn)與教育環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，將其納入生物多樣性保護(hù)規(guī)范機(jī)制，將增進(jìn)環(huán)保社會組織能力水平。

4.3 以持續(xù)性功能為目標(biāo)完善環(huán)保社會組織的發(fā)展機(jī)制

生物多樣性保護(hù)的自然性和復(fù)雜性，與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件相互作用形成了以保護(hù)為基礎(chǔ)的綠色可持續(xù)共進(jìn)模式，這就對環(huán)保社會組織參與生物多樣性保護(hù)提出了更高要求，需要其建構(gòu)具有持續(xù)性功能的組織發(fā)展機(jī)制，構(gòu)建以專業(yè)化為突破向各方面延伸的發(fā)展軌跡。

首先，領(lǐng)域性分化為環(huán)保社會組織參與生物多樣性保護(hù)提供了生存土壤。環(huán)保社會組織呈現(xiàn)四種領(lǐng)域：專業(yè)技術(shù)支持型組織、中端樞紐型組織、行動型組織、能力建設(shè)型組織，應(yīng)建立各類型獨(dú)立和互通的生態(tài)組織系統(tǒng)，通過類型組織分化加強(qiáng)環(huán)保社會組織的內(nèi)部構(gòu)建與運(yùn)行完善，以類型方向?yàn)橐劳?，?xì)化該領(lǐng)域的組織運(yùn)行。

其次，構(gòu)建環(huán)保社會組織能力提升平臺。一方面區(qū)分不同領(lǐng)域政府購買服務(wù)的審核標(biāo)準(zhǔn)，在不影響保護(hù)效果的前提下適當(dāng)調(diào)整區(qū)域性審核標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上擴(kuò)大環(huán)保社會組織資金籌資范圍；另一方面從資源與環(huán)境的運(yùn)行軌跡中總結(jié)需加強(qiáng)的技能領(lǐng)域，構(gòu)建環(huán)保社會組織專業(yè)技能培訓(xùn)平臺，如生物監(jiān)測、環(huán)境數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、溫度調(diào)試、棲息地地質(zhì)甄別等，提升環(huán)保社會組織保護(hù)生物資源的專業(yè)知識與技能水平，從領(lǐng)域角度再做針對性強(qiáng)化，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)保社會組織的可持續(xù)功能發(fā)展。

5 結(jié)語

環(huán)保社會組織參與生物多樣性保護(hù)的論調(diào)已確立，參與路徑的規(guī)范化決定著未來多元參與機(jī)制的科學(xué)合理性與展望空間，決定了生物多樣性可持續(xù)保護(hù)與利用發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變實(shí)效。盡管環(huán)保社會組織在各類主體中較為邊緣且先天資源缺乏，但生物多樣性保護(hù)實(shí)踐的包容性拓展了其生存空間。推進(jìn)環(huán)保社會組織在公共利益中的地位與功能，不僅能促進(jìn)法治主體結(jié)構(gòu)的調(diào)整，更能體現(xiàn)生物多樣性保護(hù)民主法治的積極動向，增強(qiáng)公共領(lǐng)域決策的民主性、包容性、韌性。