PPP 模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)管理研究綜述

高 珊，韓 鳳，周 瑩（沈陽(yáng)建筑大學(xué) 管理學(xué)院， 遼寧 沈陽(yáng) 110168）

0 引 言

PPP（Public-Private-Partnership）模式起源于 20世紀(jì) 80 年代的英國(guó)，直譯為公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的合作伙伴關(guān)系，簡(jiǎn)譯為公私合營(yíng)[1]。我國(guó)國(guó)內(nèi) PPP 模式起步較晚，政策不同、國(guó)情不同、經(jīng)濟(jì)體制不同都成為了 PPP模式在國(guó)內(nèi)發(fā)展的挑戰(zhàn)。2014 年黨的十八大召開(kāi)，國(guó)家發(fā)改委法規(guī)司開(kāi)始著手推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的立法工作[2]。

政策的出臺(tái)推動(dòng)了我國(guó) PPP 模式的發(fā)展，但公共部門(mén)與私人部門(mén)所追求的目標(biāo)不同，使得為實(shí)施 PPP 項(xiàng)目而設(shè)立的項(xiàng)目公司（SPV 公司）在結(jié)構(gòu)上頗具復(fù)雜性，在整個(gè)項(xiàng)目過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生各種風(fēng)險(xiǎn)，而風(fēng)險(xiǎn)如何正確公平地分擔(dān)成為了公私部門(mén)爭(zhēng)論的話題。本文采取文獻(xiàn)研究法，通過(guò)CNKI 檢索，以“PPP”為主題，搜索“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”，文獻(xiàn)來(lái)源均為核心期刊，檢索出 2007—2020 年共 228 條核心期刊文獻(xiàn)。文獻(xiàn)發(fā)表年度分布，如圖 1 所示。

圖 1 文獻(xiàn)發(fā)表年度分布圖

2017 年，學(xué)術(shù)界關(guān)于 PPP 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究發(fā)表的文獻(xiàn)達(dá)到頂峰，隨后呈不穩(wěn)定趨勢(shì)。筆者從中查閱近 5 年的 41篇頗具代表性的文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)目前國(guó)內(nèi)從宏觀上對(duì) PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制已趨于成熟，其結(jié)構(gòu)分為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方法；但從微觀上看，國(guó)內(nèi)結(jié)合具體PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)管理研究尚存在短板。

1 PPP 模式風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)管理的第一步，PPP 模式的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)研究的基礎(chǔ)，而有效地識(shí)別出風(fēng)險(xiǎn)是 PPP 模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究的前提和保證。因此，大量學(xué)者針對(duì) PPP 模式的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別做了大量的研究，通過(guò)對(duì)比分析，篩選刪除了重復(fù)的識(shí)別內(nèi)容，并對(duì)其結(jié)果作簡(jiǎn)要總結(jié)（見(jiàn)表 1）。

表 1 PPP 模式風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別總結(jié)

目前，業(yè)界較為認(rèn)可的是 PPP 模式的九大類風(fēng)險(xiǎn)，即技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、收益風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目違約風(fēng)險(xiǎn)。從宏觀角度對(duì) PPP 模式的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別已經(jīng)形成了成熟的體系，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。從微觀角度看，不同類型的 PPP 項(xiàng)目面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)各有不同：PPP 項(xiàng)目子類中，若是建設(shè)-移交（Build-Transfer，BT）型項(xiàng)目，則私人部門(mén)無(wú)需承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等；若是移交-經(jīng)營(yíng)-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）型項(xiàng)目，則私人部門(mén)無(wú)需承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等。筆者認(rèn)為，針對(duì)不同類型的 PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別仍存在不足，在學(xué)術(shù)研究中仍有較大空間。

2 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則

PPP 模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方法的前提，在原則的框架內(nèi)進(jìn)行合理分配，使得風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的效果最優(yōu)化。通過(guò)查閱并整理近 5 年的 41 篇核心期刊，總結(jié)出四大原則，即公平原則、有效控制原則、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則和風(fēng)險(xiǎn)上限原則。

2.1 公平原則

鄧小鵬[8]等指出合同公正是當(dāng)代合同法的主旨，PPP模式的應(yīng)用與其他模式的不同之處在于：參與者結(jié)構(gòu)復(fù)雜，嚴(yán)重影響了風(fēng)險(xiǎn)的歸責(zé)問(wèn)題，而公平原則是所有原則的基礎(chǔ)。周正祥等指出在 PPP 項(xiàng)目中政府習(xí)慣于將應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任推卸掉，導(dǎo)致私人投資者的總體風(fēng)險(xiǎn)增加，并最終導(dǎo)致成本的增加。

筆者認(rèn)為，契約精神薄弱是影響公平原則的主要因素，而建立健全有關(guān) PPP 模式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)法律條令，以規(guī)范政府與私人部門(mén)的行為，是維護(hù)公平原則的重要手段。

2.2 有效控制原則

曾莉等[9]在不完全契約視角下結(jié)合環(huán)衛(wèi)工程案例闡明，按照風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)將風(fēng)險(xiǎn)交由最有控制力的一方來(lái)承擔(dān)，可達(dá)到最優(yōu)的專業(yè)性投資水平。李妍[10]在不完全信息動(dòng)態(tài)博弈視角下，提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)分配給控制能力較強(qiáng)的一方，以使風(fēng)險(xiǎn)分配方案能被雙方認(rèn)可，從而達(dá)到互利共贏的效果。

在應(yīng)用 PPP 模式的過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)消失。有效控制原則，將風(fēng)險(xiǎn)分配給更有控制能力的一方，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)最優(yōu)化，最大程度地減少風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的損失。筆者認(rèn)為，公私雙方通過(guò)評(píng)估自身風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的能力，有效地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的類型進(jìn)行分類，使得雙方都有效地承擔(dān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則

鄧斌超[11]等指出，PPP 項(xiàng)目的目標(biāo)是在實(shí)踐中運(yùn)用上述原則，形成 PPP 項(xiàng)目統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)流程框架，從而促進(jìn) PPP 項(xiàng)目的成功和管理績(jī)效的改善。例如，在采用公平有效控制風(fēng)險(xiǎn)原則時(shí)，能更好地控制風(fēng)險(xiǎn)的一方若不能享有控制風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)等收益，則可能不愿意承擔(dān)此類風(fēng)險(xiǎn)，這時(shí)就需要結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則。林洪波[12]等通過(guò)博弈分析法指出，PPP 項(xiàng)目的各參與方應(yīng)當(dāng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行博弈，在自己可承受的風(fēng)險(xiǎn)程度上獲得對(duì)等的預(yù)期收益。

博弈理論在收益對(duì)等原則上起到重要的作用，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的主體應(yīng)當(dāng)獲得相應(yīng)的由風(fēng)險(xiǎn)變化而產(chǎn)生的收益和權(quán)利。因此，構(gòu)建合適的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)博弈模型，是成功應(yīng)用PPP 模式的一條重要途徑，在解決成本分?jǐn)偤褪找娣峙涞膯?wèn)題上具有天然的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)引起學(xué)者的注意。

2.4 風(fēng)險(xiǎn)上限原則

林麗[13]指出，政府部門(mén)與私人部門(mén)都有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力的上限，雙方之間要合理分配。當(dāng)私人部門(mén)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)等的承擔(dān)能力達(dá)到上限時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)采取合理的方式補(bǔ)貼私人部門(mén)。李麗紅[14]等指出，當(dāng)私人部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到某一臨界點(diǎn)時(shí)，其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制能力將越來(lái)越薄弱，且很容易導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。

筆者認(rèn)為，公私雙方應(yīng)當(dāng)在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)之間劃分出一個(gè)最有分擔(dān)區(qū)間，以免出現(xiàn)一方承擔(dān)無(wú)限大風(fēng)險(xiǎn)的情況。公私雙方還應(yīng)當(dāng)積極制定補(bǔ)貼方案，當(dāng)發(fā)生一方承擔(dān)過(guò)大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可以適當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)貼。

3 不同類型 PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)管理

通過(guò)閱讀大量關(guān)于 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)管理的文獻(xiàn)，筆者發(fā)現(xiàn)，結(jié)合具體 PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究綜述較少，針對(duì)性不強(qiáng)是 PPP 風(fēng)險(xiǎn)管理類文獻(xiàn)綜述中的一塊短板。通過(guò)CNKI 檢索，以“PPP”為主題，分別搜索并含“軌道交通風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”“城市地下綜合管廊風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”“污水處理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”這 4 種具有代表性的 PPP 項(xiàng)目，文獻(xiàn)來(lái)源均為核心期刊，數(shù)量較少。筆者針對(duì)不同類型的 PPP 項(xiàng)目，歸納出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。具體如下。

3.1 以城市軌道交通項(xiàng)目為例

城市軌道交通項(xiàng)目具有投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)、收益回報(bào)慢、運(yùn)營(yíng)管理難等特點(diǎn)，這勢(shì)必會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率。為此，大量學(xué)者針對(duì)如何制定有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制這一課題開(kāi)展了研究工作。

王凱妮 等以青島地鐵 4 號(hào)線項(xiàng)目為例，應(yīng)用可行性缺口補(bǔ)助模型，計(jì)算得出政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)集中在利率變化、通貨膨脹等風(fēng)險(xiǎn)因素上，提出社會(huì)資本方應(yīng)在運(yùn)營(yíng)期間主動(dòng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，以減輕政府風(fēng)險(xiǎn)。陶思平[15]以北京軌道交通為研究對(duì)象，提出政府應(yīng)適當(dāng)補(bǔ)貼票價(jià)，以化解社會(huì)資本方收益風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)等的矛盾。例如，在方案中設(shè)計(jì)一個(gè)調(diào)解社會(huì)資本投資回報(bào)平衡機(jī)制，以此在保證社會(huì)資本方獲得對(duì)等收益的同時(shí)，防止其獲得超額收益。

3.2 以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目為例

章萍[16]通過(guò)對(duì)養(yǎng)老服務(wù) PPP 運(yùn)作模式的研究，指出養(yǎng)老項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照“有效控制原則”進(jìn)行合理分配，如建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由社會(huì)資本方承擔(dān)，法律政策風(fēng)險(xiǎn)等則由政府方承擔(dān)，并給予社會(huì)資本方適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼等。桂雄[17]通過(guò)對(duì)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策分析，認(rèn)為在上述風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的基礎(chǔ)上，采用建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）方式實(shí)施的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)由社會(huì)資本方承擔(dān)；采用租賃方式實(shí)施的公建民營(yíng)項(xiàng)目，其建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府部門(mén)承擔(dān)。

3.3 以城市地下綜合管廊項(xiàng)目為例

李壽國(guó)[18]等從行為導(dǎo)向、行為幅度和行為歸化 3 個(gè)方面對(duì)地下綜合管廊 PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制進(jìn)行了設(shè)計(jì)，并構(gòu)建了改進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模型。有維寶[19]等將理想解法（TOPSIS）與效用理論（UT）相結(jié)合，充分運(yùn)用兩者優(yōu)勢(shì)，形成一套完整的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模型，合理劃分參與方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任歸屬與共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)間的最優(yōu)分配比例，并將該模型應(yīng)用到石家莊正定新區(qū)管廊 PPP 項(xiàng)目實(shí)際工程中，并證實(shí)了該模型的合理性。王建波等[20]等針對(duì)地下綜合管廊項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的復(fù)雜性問(wèn)題，提出一種基于灰色關(guān)聯(lián)與 Dempster-Shafer（D-S）證據(jù)理論的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方法，對(duì)我國(guó)綜合管廊PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的研究具有一定的參考價(jià)值。

3.4 以污水處理項(xiàng)目為例

朱一中等[21]以污水處理 BOT 項(xiàng)目為例，指出風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府和企業(yè)各自的優(yōu)劣勢(shì)合理確定風(fēng)險(xiǎn)；在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的四大風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則的基礎(chǔ)上，特別提出政府應(yīng)與SPV 公司（即為實(shí)施 PPP 項(xiàng)目而專門(mén)設(shè)立的公司）簽訂協(xié)議，以分擔(dān)違約風(fēng)險(xiǎn)并引入定期審核機(jī)制；在規(guī)定年限內(nèi)重新審定合約，以保證審核的公正性和有效性。譚雅妃[22]等從政府角度將布萊克-舒爾斯（Black-Scholes，B-S）模型應(yīng)用到污水處理項(xiàng)目上，以估算出政府的擔(dān)保水平，繼而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)管控。

4 結(jié) 語(yǔ)

PPP模式在我國(guó)起步較晚，2014 年后開(kāi)始呈現(xiàn)暴發(fā)式增長(zhǎng)，有關(guān) PPP 模式風(fēng)險(xiǎn)研究的文獻(xiàn)在 2017 年達(dá)到頂峰，隨后穩(wěn)定增加。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì) PPP 模式風(fēng)險(xiǎn)的研究已經(jīng)比較完善，近幾年針對(duì)不同類型的 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)研究文獻(xiàn)也陸續(xù)發(fā)表。通過(guò)總結(jié) 41 篇有關(guān) PPP 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的文獻(xiàn)，筆者發(fā)現(xiàn)：研究學(xué)者在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則上，提出的看法和理論大同小異，已經(jīng)漸漸形成了成熟的理論依據(jù)，但在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)管理上，不同類型的 PPP 項(xiàng)目所面對(duì)的政治環(huán)境、法律條例、運(yùn)營(yíng)情況、投融資結(jié)構(gòu)等不盡相同。因此，筆者認(rèn)為，形成具有針對(duì)性的 PPP 模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是一個(gè)新的研究領(lǐng)域，而如何將不同類型的 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制進(jìn)行分類綜合，則有待進(jìn)一步探索。