淺析 PPP 模式下的工程項目管理

王曉覓（江蘇建科工程咨詢有限公司， 江蘇 南京 210019）

0 引 言

政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式從廣義上來說，指的是政府和社會資本的合作關(guān)系，主要應(yīng)用于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施。政府為提升公共設(shè)施項目的建設(shè)效率、減輕財政壓力，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)和股權(quán)合作等方式，與社會資本建立利益共享、風(fēng)險分享和長期合作的關(guān)系，共同開發(fā)建設(shè)項目。通常的PPP 模式為：雙方以服務(wù)社會公眾利益為目標(biāo)，社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)和運營維護等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大部分技術(shù)工作，政府負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，雙方通過合理的約定，由使用者付費和必要的政府補貼等形式獲得收益。

在 PPP 模式中，政府和社會資本建立了長期合作的伙伴關(guān)系，使社會資本可以充分發(fā)揮其在施工技術(shù)和管理經(jīng)驗上的優(yōu)勢，能夠有效降低項目的建設(shè)成本和運營成本，從而緩解政府財政預(yù)算和籌措資金的壓力；同時采取風(fēng)險分享方式，將不同的風(fēng)險分配給對管理該類風(fēng)險具有相對優(yōu)勢的參與方，使項目的總體風(fēng)險狀況得到明顯改善。

在我國，PPP 模式已被廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，但對 PPP 模式的分析與研究還有待深入。同時，PPP 項目周期長、流程復(fù)雜且參與方多，需要建立科學(xué)的管理體系來確保項目的順利實施。

1 PPP 模式的發(fā)展歷程

PPP 模式作為一種有效的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)模式，因其能在減輕政府財政負擔(dān)的同時滿足公眾對基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展需求以及社會資本對效益的追求，自 20 世紀80 年代以來，在世界各地的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中得到了廣泛應(yīng)用。改革開放以來，我國開始逐步探索 PPP 模式在實際工程項目中的應(yīng)用。

初期 PPP 模式的社會資本主要是以外商投資為主，投資項目多為電力工程和交通工程，模式主要以建設(shè)、運營、交付為主；多數(shù)項目由外商發(fā)起，經(jīng)與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商后開始建設(shè)實施。我國從 1984 年廣東深圳沙角 B 電廠項目開始對 PPP 模式進行探索。

隨著 PPP 模式在基礎(chǔ)設(shè)施工程展露其模式的優(yōu)點，國家及各級政府開始對 PPP 模式進行小范圍試點。試點階段的 PPP 模式仍多應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，并以水電廠和基礎(chǔ)交通項目為主；資金方面除了由外商提供以外，國內(nèi)社會資金也開始參與進來。進入 21 世紀，隨著我國逐漸重視基建交通的建設(shè)，社會對基礎(chǔ)設(shè)施的需求不斷增加，政府本身的投資已不能滿足項目需求，我國開始逐步推廣PPP模式。以往由社會資本發(fā)起的模式被招標(biāo)投標(biāo)模式所取代。同時，國家鼓勵國內(nèi)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和交通工程的建設(shè)。在此期間 PPP 模式工程管理逐步得到規(guī)范。

PPP 模式的發(fā)展，從地方政府商談外資發(fā)展到國家出臺政策規(guī)范市場，政府從公共設(shè)施的提供者、建造者成為了項目的監(jiān)管者，監(jiān)督管理社會資本對公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運營。但是，隨著 PPP 模式的不斷推廣，該模式的弊端及項目上的問題也逐步暴露出來。

2 PPP 模式下常見的管理問題

PPP 模式本身具有投資周期長、投資金額大、杠桿融資比例高和參與主體多等特征，加上政府和社會資本屬于合作伙伴關(guān)系，現(xiàn)場項目管理將面臨諸多挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國對 PPP 工程的項目管理模式仍處在探索階段，政府和社會資本的合作模式也在不斷創(chuàng)新，在實際項目管理中尚沒有一套成熟的科學(xué)機制和管理經(jīng)驗可供借鑒，并且存在各種各樣的實際問題。

2.1 針對 PPP 工程的法律法規(guī)體系不完備

PPP 模式在我國發(fā)展時間較短，且是從下往上的產(chǎn)物，法律法規(guī)體系還不完備。目前我國尚沒有明確的法律條文和法律體系約束定義 PPP 項目的協(xié)議過程，大部分PPP 項目都依據(jù)《特許經(jīng)營管理條例》等開展項目協(xié)商等商業(yè)活動，導(dǎo)致《特許經(jīng)營管理條例》與股權(quán)轉(zhuǎn)讓之間的矛盾難以化解。同時，現(xiàn)行法律、法規(guī)及制度無法對 PPP項目的工程設(shè)計、融資投入和運營維護等不同階段的實踐活動進行定義。例如：針對 PPP 工程的招標(biāo)投標(biāo)過程缺乏靈活性，依照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，標(biāo)書條款不應(yīng)做出修改且評標(biāo)后不應(yīng)出現(xiàn)談判和協(xié)商。這些都不利于發(fā)揮 PPP 工程的優(yōu)勢。

2.2 政府部門人力資源不足且監(jiān)管體系復(fù)雜

在 PPP 模式下，政府的角色已經(jīng)轉(zhuǎn)變成了項目合作者和監(jiān)督者，需要政府部門人員具有一定的工程建設(shè)專業(yè)知識，以及財務(wù)、經(jīng)濟管理方面的素養(yǎng)。在面臨突發(fā)情況時，如果管理人員缺乏相關(guān)工程知識和實踐經(jīng)驗，導(dǎo)致問題不能及時被解決，就不利于項目的順利開展。同時，鑒于 PPP 項目投資金額大且涉及融資手段，需要一個合理的監(jiān)督體系對項目全過程進行監(jiān)管，以防部分管理人員出現(xiàn)違規(guī)操作。但是在實際項目過程中，鑒于 PPP 項目涉及面廣的特性，PPP 項目的監(jiān)管部門分散在財政、規(guī)劃、環(huán)保、住建、審計和監(jiān)察等多個部門，容易造成多頭管理。

2.3 合約精神缺乏

PPP 模式是建立在政府和社會資本的長期合作的伙伴關(guān)系之上的。但是，在實際項目過程中容易出現(xiàn)社會資本為了追求高額利潤而背棄合約，或者政府部門領(lǐng)導(dǎo)換屆導(dǎo)致政策不能兌現(xiàn)的風(fēng)險。合約精神的缺乏會導(dǎo)致雙方信任的崩塌，容易出現(xiàn)雙方相互推諉的情況，直接損害公眾利益。雙方應(yīng)以合約為基礎(chǔ)，加強雙方認同，遵守合約規(guī)定，倡導(dǎo)合作共贏，促進長期合作。

3 PPP 模式下對項目管理的建議

在 PPP 模式下，項目業(yè)主方變成政府和社會資本雙方，政府的角色變成項目監(jiān)管者和社會資本合作者，施工企業(yè)的角色變成項目投資者、建設(shè)者和運營者。項目各方角色的改變意味著整個項目的管理體系也需要做出調(diào)整。為了更好地服務(wù)于項目，筆者對 PPP 模式項目管理提出以下建議。

3.1 完善法律法規(guī)制度，監(jiān)督管理違規(guī)行為

近年來，為了保障社會資本的合法權(quán)益，創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，財政部下發(fā)了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》。筆者認為，立法內(nèi)容應(yīng)包含以下幾點：明確 PPP 模式的應(yīng)用范圍，保障 PPP 模式特許協(xié)議的法律效力，規(guī)定項目程序和制度；應(yīng)從行政監(jiān)管方面，設(shè)立監(jiān)管部門，依法對 PPP 模式進行有效監(jiān)管，以保障項目順利進行。

3.2 提升對 PPP 模式的認知度，建立有效的管理體系

PPP 模式在國內(nèi)尚屬于新生事物，政府方和社會資本方都不熟悉 PPP 模式流程和相關(guān)制度，也都缺乏有效的管理體系。這是導(dǎo)致 PPP 項目失敗的主要原因之一。國外在 PPP 模式的應(yīng)用上相對成熟。例如，在加拿大，政府方和社會資本方會合作成立專門負責(zé) PPP 項目的管理公司，由政府財政、規(guī)劃和建設(shè)主管部門分管，主要負責(zé)該PPP 項目的建設(shè)規(guī)劃和財政撥款。同時，社會資本方會同管理公司開展內(nèi)部討論，為項目建設(shè)規(guī)劃和管理制度提供專業(yè)性意見，由此形成一套責(zé)權(quán)清晰的管理體系，從制度上保證項目的順利運行。我國應(yīng)積極借鑒國外 PPP 模式管理經(jīng)驗，因地制宜地分析實際項目問題，建立有效的管理體系。同時，應(yīng)提升自身對 PPP 項目管理的理解和運用能力，從而降低項目風(fēng)險。

4 PPP 項目工程管理模式實踐

浦口知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)大廈位于江蘇省南京市浦口區(qū)頂山街道的七里河大街北側(cè)、珍珠河?xùn)|側(cè)。項目占地面積約 42 666.88 m2（64 畝），總建筑面積為 98 353.05 m2（地上建筑面積為 59 860.15 m2、地下室建筑面積為38 492.90 m2），包括 3 棟 8 層單體建筑（含 2 層整體地下室）。該項目是南京市浦口區(qū)公共建筑類首個 PPP 項目，也是第一個開工建設(shè)的 PPP 項目，被列入浦口區(qū)政府2016 年 1 號文中重點工程建設(shè)項目。

本項目由政府方（浦口國資）和社會資本方（中國十七冶）共同商定管理權(quán)限，并由雙方共同完成既定管理目標(biāo)。同時，該項目現(xiàn)場涉及管理單位眾多，項目現(xiàn)場常駐單位有業(yè)主單位、總控單位、項目公司、跟審單位、監(jiān)理單位和施工單位。為提升現(xiàn)場管理水平，制定了相關(guān)的管理體系，具體如下。

4.1 項目管理框架

項目管理總構(gòu)架，如圖 1 所示。

圖 1 項目管理總構(gòu)架圖

4.2 項目管理機制

本項目由業(yè)主單位對其他參建單位進行全盤監(jiān)管和相關(guān)考核?？偪貑挝桓鶕?jù)業(yè)主要求，對相關(guān)單位及現(xiàn)場施工進行監(jiān)管、考核并向業(yè)主負責(zé)；由跟審單位完成審計工作并向業(yè)主負責(zé)；項目公司行使建設(shè)單位的相關(guān)職責(zé)；監(jiān)理單位行使監(jiān)理日常工作并向項目公司負責(zé)；施工單位行使施工及相關(guān)管理工作。

4.3 項目監(jiān)管機制

業(yè)主方（融資雙方）可直接監(jiān)管和考核第三方中介服務(wù)單位（如總控、跟審、監(jiān)理等，具體根據(jù)合同關(guān)系），并通過第三方中介服務(wù)單位實現(xiàn)間接監(jiān)管，并最終由第三方服務(wù)單位各自定期向業(yè)主方完成匯報工作，形成閉合。

4.4 項目經(jīng)驗匯總

隨著浦口知識產(chǎn)權(quán)大廈項目在管理體系的指導(dǎo)下一步步推進，相關(guān)參建單位已基本明確自身的定位及相互間配合的流程，充分體現(xiàn)了 PPP 項目的高效率優(yōu)勢，開發(fā)建設(shè)節(jié)奏有所提升，質(zhì)量安全也得到了有力保障。

與自建項目對比，政府方通過補充吸納專業(yè)機構(gòu)人員加強現(xiàn)場管理，減少了自身人員的投入。在項目前期通過對規(guī)劃方案的限額設(shè)計，在項目實施期通過對過程的成本管理，保證了造價的合理可控。整個項目的各項監(jiān)管和考核機制均由業(yè)主單位把控，權(quán)責(zé)劃分明晰，并由業(yè)主單位督促第三方服務(wù)單位做好自身定位，確立管理體系內(nèi)的管理、監(jiān)管、審核和考核機制，最終達到各司其職、順利推進項目的目標(biāo)。

5 結(jié) 語

PPP 模式作為現(xiàn)階段我國公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的主要管理模式，在經(jīng)濟層面極大地緩解了政府部門的資金壓力，同時也滿足了公眾對公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求。但是由于現(xiàn)場管理的參與方較多且融資方式復(fù)雜，因而必須建立合理的管理制度。同時，相關(guān)人員需要提升自身的專業(yè)知識和技術(shù)水平，汲取中外優(yōu)秀項目經(jīng)驗。在實際項目建設(shè)過程中，制訂并實行合理得當(dāng)?shù)墓芾碇贫龋偈拐蜕鐣Y本雙方發(fā)揮各自的優(yōu)勢和特長，提升管理人員素質(zhì)，降低項目的整體風(fēng)險，最終為公眾提供質(zhì)量更高、效果更好的公共產(chǎn)品及服務(wù)，實現(xiàn)工程項目的可持續(xù)發(fā)展。