“促增長”與“保環(huán)境”雙目標(biāo)下的地區(qū)環(huán)境規(guī)制水平

文/林婷 諶仁俊

引言

經(jīng)濟增長與環(huán)境保護，是人類社會共同追求的兩大目標(biāo)。現(xiàn)實中，理性經(jīng)濟人面臨著提高環(huán)境質(zhì)量和獲取經(jīng)濟利益的雙重需求。經(jīng)濟增長和環(huán)境保護作為同一個經(jīng)濟主體的并列目標(biāo)，通常由經(jīng)濟主體根據(jù)自身對經(jīng)濟財富價值和生態(tài)環(huán)境價值的偏好來決定兩個目標(biāo)的權(quán)重，并以最后加權(quán)加總的目標(biāo)來決定其行為，由此決定了實際的環(huán)境規(guī)制水平。在不同發(fā)展階段，不同經(jīng)濟主體對實現(xiàn)“促增長”和“保環(huán)境”目標(biāo)具有不同的意愿，如何權(quán)衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系以實現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展，成為我國經(jīng)濟邁向高質(zhì)量發(fā)展階段面臨的巨大挑戰(zhàn)。對“促增長”和“保環(huán)境”雙目標(biāo)下地區(qū)環(huán)境規(guī)制水平的測度，對于更好地制定和落實環(huán)境規(guī)制政策至關(guān)重要。

圍繞“促增長”和“保環(huán)境”兩大目標(biāo)的關(guān)系，已有眾多文獻對環(huán)境庫茲涅茨曲線進行探討，還有一些學(xué)者對區(qū)域環(huán)境承載力、經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展度進行評估。從經(jīng)濟主體實現(xiàn)兩大目標(biāo)的意愿角度出發(fā)，許多研究對我國地方政府長期重經(jīng)濟增長而忽視環(huán)境保護的原因進行探討。在環(huán)境績效逐步納入官員政績考核體系、公眾環(huán)保訴求日益提高的背景下，一些文獻開始關(guān)注環(huán)保考核以及公眾參與的環(huán)境治理效果，然而當(dāng)前研究主要集中在經(jīng)濟主體對實現(xiàn)“促增長”或“保環(huán)境”其中某個目標(biāo)的行為分析，以及區(qū)域經(jīng)濟和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r的考察，缺少對經(jīng)濟主體實現(xiàn)雙目標(biāo)意愿的實證研究。

理論分析與研究假設(shè)

我國長期以來實行的是以相對經(jīng)濟增長績效為核心的官員晉升考核制度，良好的經(jīng)濟政績作為官員提拔的重要依據(jù)，能夠幫助地方官員獲得政治升遷。地方官員在政績訴求下對“促增長”目標(biāo)的偏向勢必會忽視地區(qū)環(huán)境問題。一方面，地方政府為獲得較短任期內(nèi)地區(qū)經(jīng)濟的迅速增長，往往熱衷于推動見效快、經(jīng)濟收益高的基本建設(shè)投資項目，這必然會擠出政府在環(huán)境治理等公共產(chǎn)品上的投入。另一方面，重污染企業(yè)作為轄區(qū)的納稅大戶，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長和財政收入的增加發(fā)揮著重要作用，地方政府難免會放松對重污染企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管，默許重污染企業(yè)的非法排污行為，甚至不惜降低招商引資的環(huán)保門檻，引進高污染、高能耗項目來推動轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

地方政府“增長至上”的執(zhí)政理念和粗放型發(fā)展模式帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。為激勵地方官員積極進行環(huán)境污染治理，2005年國務(wù)院出臺《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，首次明確提出要把環(huán)境保護納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容。2007年國務(wù)院印發(fā)《節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》，明確指出要將節(jié)能減排指標(biāo)完成情況納入各地經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價和企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績考核的重要內(nèi)容，實行問責(zé)制和“一票否決”制。在我國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，黨和國家高度重視污染防治，不斷完善地方官員綠色政績考核制度。一方面，在環(huán)?？己瞬粩鄰娀谋尘跋拢己玫沫h(huán)境績效將為官員晉升提供更多的籌碼，這會極大提升地方政府推進環(huán)境治理的內(nèi)在激勵。另一方面，雖然相比過去“唯GDP論”的單維考核方式，環(huán)保工作已被納入到官員政績考核中，但是由于環(huán)境治理成效顯現(xiàn)的滯后性，環(huán)?？己酥笜?biāo)在設(shè)置、測量以及監(jiān)督等方面存在制度性缺陷，地方官員可能通過操縱統(tǒng)計數(shù)據(jù)等方式逃避環(huán)境治理責(zé)任，難以建立環(huán)境治理考核的長效機制。因此，經(jīng)濟增速作為最易測度的指標(biāo)和官員個人執(zhí)政能力的重要依據(jù)，依然是當(dāng)前中央政府政績考核的主要指標(biāo)。因此，在“促增長”和“保環(huán)境”經(jīng)常發(fā)生沖突的兩大目標(biāo)下，如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系成為地方政府執(zhí)行環(huán)境規(guī)制政策時所面臨的難題。

對于公眾而言，改革開放初期我國整體經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，居民收入水平較低。因此，當(dāng)時公眾的首要任務(wù)是解決溫飽問題和改善物質(zhì)生活條件，公眾對于實現(xiàn)“促增長”目標(biāo)有著更強的意愿，環(huán)境污染尚不足以構(gòu)成主要問題。然而，長期“高投入、高能耗、高污染”的粗放型發(fā)展模式在帶來中國經(jīng)濟發(fā)展奇跡的同時，也使生態(tài)問題日益嚴(yán)峻。頻繁發(fā)生的空氣污染、水污染等事件已嚴(yán)重影響到公眾健康和日常生活。社會公眾作為環(huán)境污染事件的受害者和利益關(guān)聯(lián)方，近年來通過電話熱線、環(huán)境信訪、訴訟等多種途徑積極參與環(huán)境治理，多起反重污染項目的大型抗議游行群體性事件更是充分反映了公眾的環(huán)保訴求。于是，隨著人民生活水平的不斷提高和對美好生活需求的增加，環(huán)境保護逐漸成為社會共識。社會公眾對實現(xiàn)“保環(huán)境”目標(biāo)愈發(fā)強烈的意愿，對推動地區(qū)環(huán)境治理發(fā)揮著極大作用。據(jù)此，本文提出以下假設(shè)：

假設(shè)1：地方政府在政績訴求下對實現(xiàn)“促增長”目標(biāo)具有更強的意愿，政府的實際環(huán)境規(guī)制水平將低于基準(zhǔn)規(guī)制水平。

假設(shè)2：公眾對實現(xiàn)“保環(huán)境”目標(biāo)具有越來越強的意愿，公眾的實際規(guī)制水平將高于基準(zhǔn)規(guī)制水平并且呈現(xiàn)逐年上升勢頭。

研究設(shè)計

（一）模型設(shè)定與方法

為得到真實的地區(qū)環(huán)境規(guī)制水平，本文借鑒Kumbhakar和Parmeter（2009）的做法，構(gòu)建如下雙邊隨機前沿（SFA）模型：

其中，ERit表示傳統(tǒng)的環(huán)境規(guī)制水平，Xit表示影響環(huán)境規(guī)制水平的經(jīng)濟、環(huán)境、能源等因素。雙邊SFA將傳統(tǒng)的環(huán)境規(guī)制水平ERit分解為影響因素部分f（Xit）、經(jīng)濟主體實現(xiàn)雙目標(biāo)的意愿部分（wit-uit）與隨機擾動項vit。具體而言，f（Xit）表示由經(jīng)濟、環(huán)境、能源等因素所決定的環(huán)境規(guī)制水平，是該地區(qū)環(huán)境規(guī)制水平的理論值。wit-uit表示在既定經(jīng)濟、環(huán)境、能源狀態(tài)下，環(huán)境規(guī)制主體對實現(xiàn)不同目標(biāo)的意愿，wit為經(jīng)濟主體實現(xiàn)“保環(huán)境”目標(biāo)意愿驅(qū)動下對環(huán)境規(guī)制所產(chǎn)生的促進作用，uit為經(jīng)濟主體實現(xiàn)“促增長”目標(biāo)意愿下對環(huán)境規(guī)制所產(chǎn)生的抑制作用。這決定了該地區(qū)環(huán)境規(guī)制水平，也是本文想要測度出來的部分。如果（wit-uit）小于零，則說明該地區(qū)環(huán)境規(guī)制水平較低；如果（wit-uit）大于零，則說明該地區(qū)環(huán)境規(guī)制水平較高。隨機擾動項vit表示不可觀測因素，與f（Xit）相加構(gòu)成該地區(qū)環(huán)境規(guī)制水平的隨機前沿。本文參考一般文獻做法，設(shè)置隨機擾動項vit服從正態(tài)分布；wit和uit均服從指數(shù)分布，并且wit、uit和vit之間彼此獨立，且與個體特征不相關(guān)。基于這樣的分布假設(shè)，本文進一步利用極大似然估計法測算出了各地區(qū)實際的環(huán)境規(guī)制水平。

（二）數(shù)據(jù)來源及變量選取

本文采用1998—2015年我國30個省市的面板數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源于1999—2016年《中國統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境年鑒》《中國勞動統(tǒng)計年鑒》和《中國信息年鑒》。主要變量說明如下：

1.被解釋變量

早期環(huán)境規(guī)制主要以正式環(huán)境規(guī)制為主。隨著環(huán)境問題的日益嚴(yán)峻，公眾作為環(huán)保的主力軍發(fā)揮著越來越重要的作用，政策類別也經(jīng)歷了從單一的政府干預(yù)到給予企業(yè)更多自主性的市場激勵，再到公眾參與和全社會共同監(jiān)督的演進。正式環(huán)境規(guī)制主要分為兩類，一類是基于經(jīng)濟主體行為約束方式的不同，劃分為命令控制型和市場激勵型。本文選用各地區(qū)單位工業(yè)產(chǎn)值的環(huán)境行政處罰案件數(shù)來度量命令型規(guī)制指標(biāo)，用單位工業(yè)產(chǎn)值的排污費作為市場激勵的規(guī)制指標(biāo)。另一分類方法主要基于污染治理的不同分為源頭治理和末端治理，本文選取單位工業(yè)產(chǎn)值的三同時項目環(huán)保投資、單位工業(yè)產(chǎn)值的污染治理總投資及細(xì)分“三廢”治理投資分別表示源頭和末端治理。為避免單一指標(biāo)衡量非正式環(huán)境規(guī)制的片面性，本文選取收入水平、年齡結(jié)構(gòu)、受教育程度、人口密度和環(huán)境信訪參與度，分別利用平均加權(quán)法和改進優(yōu)化后的熵值法來構(gòu)建非正式環(huán)境規(guī)制的綜合指數(shù)。

2.控制變量

根據(jù)環(huán)境規(guī)制主體的不同，選取不同的個體及地區(qū)特征進行控制。對于正式環(huán)境規(guī)制的測算，本文主要控制了地區(qū)污染程度、國企比重、重工業(yè)比重、煤炭消耗占比、單位產(chǎn)值終端能耗、資本勞動比、地區(qū)生產(chǎn)總值、人口密度、教育水平以及城市化水平的影響。測算非正式環(huán)境規(guī)制水平時，本文除了控制一般地區(qū)特征外，還剔除了政府本身治理能力及地區(qū)信息化水平的影響。

實證結(jié)果分析

（一）經(jīng)濟主體對實現(xiàn)“促增長”和“保環(huán)境”目標(biāo)意愿分析

從正式環(huán)境規(guī)制測算結(jié)果來看，地方政府實現(xiàn)兩大目標(biāo)的意愿占比平均達(dá)57.48%，尤其是在命令型環(huán)境規(guī)制中最高可達(dá)81.68%，說明傳統(tǒng)模型確實忽略了地方政府實現(xiàn)兩大目標(biāo)的不同意愿所帶來的外生規(guī)制作用。地方政府在政治晉升激勵下對實現(xiàn)“促增長”目標(biāo)具有更強烈的意愿，過度追求“促增長”目標(biāo)對環(huán)境規(guī)制產(chǎn)生的抑制效應(yīng)平均占比80.86%，遠(yuǎn)高于環(huán)保意愿驅(qū)動下的促進效應(yīng)，因此正式環(huán)境規(guī)制水平較低。從非正式環(huán)境規(guī)制結(jié)果來看，公眾實現(xiàn)兩大目標(biāo)的意愿占比平均達(dá)62.59%，最高可達(dá)64.28%。此外，公眾在實現(xiàn)個人利益最大化與環(huán)境保護目標(biāo)中更傾向于保護自身賴以生存的地區(qū)環(huán)境。因此，在控制了政府治理能力和地區(qū)特征后，公眾在環(huán)保意愿驅(qū)動下對環(huán)境規(guī)制產(chǎn)生的促進效應(yīng)平均達(dá)99.75%，遠(yuǎn)大于實現(xiàn)個人利益目標(biāo)驅(qū)動下的抑制效應(yīng)，整體非正式環(huán)境規(guī)制水平較高。

（二）“促增長—保環(huán)境”雙目標(biāo)下地區(qū)環(huán)境規(guī)制水平測算

在正式環(huán)境規(guī)制強度中，地方政府在政績訴求下對實現(xiàn)“促增長”目標(biāo)的意愿占據(jù)主導(dǎo)地位，使得平均環(huán)境規(guī)制水平低于基準(zhǔn)規(guī)制水平16.25%，尤其是在末端治理型環(huán)境規(guī)制中該比例平均可達(dá)24.76%。具體而言，雖然在各分位數(shù)上絕大部分地方政府對實現(xiàn)“促增長”目標(biāo)的意愿遠(yuǎn)大于實現(xiàn)“保環(huán)境”目標(biāo)，但在命令型、市場激勵型和源頭治理型環(huán)境規(guī)制中，仍有部分地區(qū)對實現(xiàn)“保環(huán)境”目標(biāo)具有更強的意愿，尤其是在命令型環(huán)境規(guī)制水平的第三分位數(shù)上，地方政府強烈的環(huán)保意愿最終使得實際環(huán)境規(guī)制水平高于基準(zhǔn)規(guī)制水平18.22%。非正式環(huán)境規(guī)制水平測算結(jié)果表明，在“促增長”和“保環(huán)境”雙目標(biāo)下，公眾具有更強的環(huán)保意愿并在各分位數(shù)上依然非常穩(wěn)定。由于公眾的努力最終使得實際環(huán)境規(guī)制水平高于基準(zhǔn)環(huán)境規(guī)制水平的4%—6%。比較不同環(huán)境規(guī)制工具的治理成效，本文發(fā)現(xiàn)公眾參與型環(huán)境規(guī)制強度最大，其次是命令控制型環(huán)境規(guī)制，市場激勵型環(huán)境規(guī)制表現(xiàn)最差。此外，源頭防治強度大于末端治理。

（三）進一步分析

為探求經(jīng)濟主體在“促增長”和“保環(huán)境”雙目標(biāo)下的權(quán)衡過程及其導(dǎo)致的最終環(huán)境規(guī)制水平在不同發(fā)展階段、不同區(qū)域的表現(xiàn)，本文從時間和區(qū)域?qū)用孢M行分組統(tǒng)計。從時間趨勢來看，1998年以來我國命令、市場激勵型環(huán)境規(guī)制水平不斷強化，尤其是2005年將環(huán)保納入官員政績考核后，地方政府進行環(huán)境保護的意愿顯著提高，最終使得環(huán)境規(guī)制水平在2006年達(dá)到最高?！笆晃濉币?guī)劃期間環(huán)境規(guī)制水平雖略有下降，但“十二五”規(guī)劃實施以來，更為具體的官員綠色政績考核標(biāo)準(zhǔn)使得地方政府的環(huán)境規(guī)制水平又呈明顯上升趨勢。從源頭治理來看，環(huán)境規(guī)制水平逐步強化，并在“環(huán)保一票否決制”提出后的第一年達(dá)到最高。從末端治理來看，“十五”計劃期間環(huán)境規(guī)制水平呈波動上升趨勢，“十一五”規(guī)劃期間有所下降，而“十二五”規(guī)劃實施以來，對不同污染物環(huán)境規(guī)制水平基本呈現(xiàn)上升和下降兩種不同趨勢?？梢姡谡江h(huán)境規(guī)制中，不同環(huán)境規(guī)制工具的治理成效在不同階段存在很大差別。公眾則對實現(xiàn)“保環(huán)境”目標(biāo)表現(xiàn)出愈發(fā)強烈的意愿，在環(huán)保意愿驅(qū)動下對環(huán)境規(guī)制產(chǎn)生的促進效應(yīng)始終遠(yuǎn)高于實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標(biāo)意愿驅(qū)動下的抑制效應(yīng)。因此，非正式環(huán)境規(guī)制水平在逐年波動中呈明顯上升勢頭。

我國各地區(qū)在經(jīng)濟基礎(chǔ)、人文環(huán)境等方面都存在較大差異，因此本文按東、中、西部進行分組測算。測算結(jié)果表明，東部地區(qū)地方政府的環(huán)境規(guī)制水平并非最低，這與傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制指標(biāo)呈現(xiàn)西高東低的趨勢有極大不同。除污染源頭治理外，皆顯示中部和西部地區(qū)地方政府更傾向于實現(xiàn)“促增長”目標(biāo)，而經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)地方政府對于實現(xiàn)“保環(huán)境”目標(biāo)具有更強的意愿，因此決定了東部地區(qū)更高的環(huán)境規(guī)制水平。此外，中部地區(qū)公眾對實現(xiàn)“保環(huán)境”目標(biāo)具有更強的意愿。因此，中部地區(qū)的非正式環(huán)境規(guī)制水平最高，東部次之，西部最低。從不同環(huán)境規(guī)制工具類型來看，東部地區(qū)的命令控制型環(huán)境規(guī)制工具治理成效顯著，使得實際環(huán)境規(guī)制水平高于基準(zhǔn)規(guī)制水平2.57%。分區(qū)域結(jié)果同樣說明，命令控制型環(huán)境規(guī)制水平高于市場激勵型，源頭治理型環(huán)境規(guī)制水平高于末端治理。

結(jié)論與啟示

本文基于1998—2015年30個省市的面板數(shù)據(jù)，運用雙邊隨機前沿方法測算了經(jīng)濟主體對實現(xiàn)“促增長”和“保環(huán)境”兩大目標(biāo)的意愿及其動態(tài)變化，得到了實際的環(huán)境規(guī)制水平。研究發(fā)現(xiàn)，在地方政府過度追求經(jīng)濟績效下對實現(xiàn)“促增長”目標(biāo)具有更強烈的意愿，地區(qū)環(huán)境規(guī)制水平不高，而公眾愈發(fā)強烈的環(huán)保意愿使得公眾參與型環(huán)境規(guī)制效果初步顯現(xiàn)并呈上升趨勢。分地區(qū)來看，東部地區(qū)地方政府對實現(xiàn)“保環(huán)境”目標(biāo)具有更強的意愿，因此環(huán)境規(guī)制水平最高，中部地區(qū)公眾參與效應(yīng)更強。比較不同環(huán)境規(guī)制工具，本文發(fā)現(xiàn)，公眾參與型環(huán)境規(guī)制水平最高，其次是命令控制型環(huán)境規(guī)制，市場激勵型環(huán)境規(guī)制表現(xiàn)最差。此外，源頭污染防治強度大于末端治理。

本文的研究結(jié)論具有重要的政策啟示：地方政府在大力推動經(jīng)濟發(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)兼顧環(huán)境發(fā)展。在穩(wěn)步推進命令控制型環(huán)境規(guī)制，發(fā)揮其見效快優(yōu)勢的同時，也要不斷完善市場激勵型環(huán)境規(guī)制工具，靈活運用排污權(quán)和碳排放權(quán)交易、環(huán)境稅等多種市場導(dǎo)向型舉措，推動市場充分發(fā)揮“看不見的手”的功能。從污染治理來講，仍需進一步控制污染減排量，鼓勵企業(yè)技術(shù)革新，提高污染源頭防治尤其是末端污染治理效率，在合理優(yōu)化環(huán)境規(guī)制工具組合中不斷尋求環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展之間的平衡，實現(xiàn)“促增長”和“保環(huán)境”的協(xié)調(diào)發(fā)展。與此同時，隨著生態(tài)危機的加劇和媒體的大量曝光，公眾在解決環(huán)境問題中逐漸凸顯其作用。地方政府應(yīng)該重視公眾的力量，降低公眾參與的成本，適度鼓勵、引導(dǎo)公眾有序參與到環(huán)境保護中。