城市公用事業(yè)市場化與政府監(jiān)管面臨的困境

劉佳麗 榮垂青

內(nèi)容提要：我國進(jìn)入“新常態(tài)”以來城市公用事業(yè)領(lǐng)域面臨著巨大且真實(shí)的需求與結(jié)構(gòu)性供給不足的矛盾，需求不足只是表象，供求錯配才是實(shí)質(zhì)?；?010—2017年中國統(tǒng)計(jì)年鑒的相關(guān)數(shù)據(jù)，本文運(yùn)用耦合度模型和耦合協(xié)調(diào)發(fā)展模型，分析我國城市公用事業(yè)市場化和政府監(jiān)管存在的結(jié)構(gòu)性困境及耦合互動關(guān)系，研究發(fā)現(xiàn)：二者雖具有一定程度的關(guān)聯(lián)效應(yīng)，但耦合協(xié)調(diào)度處于較低水平，尚未建立起聯(lián)動模式;城市公用事業(yè)市場化改革暴露出的結(jié)構(gòu)性難問題未以同步且有效的監(jiān)管體系改革作支撐，這是造成我國城市公用事業(yè)市場化改革一度陷入停滯的主要原因。因此，應(yīng)以協(xié)調(diào)推進(jìn)市場化改革與政府監(jiān)管改革為著力點(diǎn)，以重塑政府監(jiān)管體系和提升政府監(jiān)管質(zhì)量為改革核心，重構(gòu)政府監(jiān)管機(jī)制、體制和制度安排，重新審視市場化改革和政府監(jiān)管之間的結(jié)構(gòu)性困境，強(qiáng)化二者的功能耦合與改革互動，盡快彌補(bǔ)城市公用事業(yè)發(fā)展需求與政府監(jiān)管供給不匹配的“短板”，充分釋放城市公用事業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力。

關(guān)鍵詞：城市公用事業(yè);供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革;政府監(jiān)管體系;耦合

中圖分類號：F203??文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A??文章編號：1001-148X（2021）04-0025-06

收稿日期：2020-11-10

作者簡介：劉佳麗（1986-），女，吉林樺甸人，吉林大學(xué)中國國有經(jīng)濟(jì)研究中心/經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論、政府監(jiān)管;榮垂青（2000-），女，北京大興人，吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究助理，研究方向：國企改革與政府監(jiān)管。

基金項(xiàng)目：國家社科基金青年項(xiàng)目，項(xiàng)目編號：19CJL029。

伴隨我國城市化建設(shè)的不斷推進(jìn)，城市居民對公用產(chǎn)品的需求快速增加，城市公用事業(yè)供給集中體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性供給不足;與此同時，城市公用事業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征變化和領(lǐng)域邊界的動態(tài)變化，又對政府監(jiān)管改革的時效性和同步性以及政府治理能力提出了更高要求。盡管市場化改革是破解不斷增長的公共服務(wù)需求和政府監(jiān)管失靈困局的一把“鑰匙”，改革重點(diǎn)是如何構(gòu)建中國特色的政府監(jiān)管整體框架[1]，但是鮮有文獻(xiàn)結(jié)合公用事業(yè)領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)需求與供給側(cè)面臨的結(jié)構(gòu)性困境，系統(tǒng)解讀我國城市公用事業(yè)市場化與政府監(jiān)管改革存在的錯配問題。鑒于此，通過對城市公用事業(yè)的市場化改革和政府監(jiān)管的協(xié)調(diào)發(fā)展程度進(jìn)行審視和評介，本文據(jù)此提出推動我國城市公用事業(yè)市場化、完善政府監(jiān)管體系，以及提升政府治理能力的對策建議。

一、市場化與政府監(jiān)管面臨的結(jié)構(gòu)性困境

（一）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性困境的宏觀層面

城市公用事業(yè)在宏觀層面存在的供給側(cè)問題，主要體現(xiàn)為城市化的快速擴(kuò)大與城鎮(zhèn)居民收入水平提高所形成的公用產(chǎn)品和服務(wù)的旺盛需求與有效供給不足之間的矛盾，公共產(chǎn)品和服務(wù)有效供給的“短板”主要體現(xiàn)為總量過剩和結(jié)構(gòu)失衡。

1.盲目生產(chǎn)、重復(fù)投資導(dǎo)致供給總量過剩。受技術(shù)進(jìn)步、市場需求擴(kuò)張等因素影響，城市公用事業(yè)為社會資本開放的準(zhǔn)入門檻越來越低，雖然對緩解城市建設(shè)資金缺口意義重大，也帶來了低水平的重復(fù)建設(shè)，并成為城市公用事業(yè)發(fā)展中的“痼疾”。在各大城市光鮮亮麗的外表之外，頻頻發(fā)生的“城市內(nèi)澇”現(xiàn)象暴露出許多城市建設(shè)的隱患。

2.市場機(jī)制薄弱、政府監(jiān)管失靈以及區(qū)域差異，造成供給結(jié)構(gòu)失衡。與條塊分割的政府監(jiān)管體制相“呼應(yīng)”，城市給排水、能源、交通等公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)多為繞城而建，難以實(shí)現(xiàn)城市間的協(xié)調(diào)布局與區(qū)域間的有效銜接，在一定程度上導(dǎo)致供給失衡，影響總體供給質(zhì)量和效益。更多社會資金廣泛加入自然壟斷性業(yè)務(wù)（如電力、自來水、燃?xì)獾纳a(chǎn)和供應(yīng)環(huán)節(jié)）的經(jīng)營中，帶來自然壟斷產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)端和供給端的白熱化競爭;與此同時，壟斷高價(jià)、經(jīng)營低效、國有資產(chǎn)流失等造成公用事業(yè)各領(lǐng)域以及同一領(lǐng)域內(nèi)各供給環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)失衡。另外，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異、資源分布特點(diǎn)以及市場需求等因素，決定了城市公用事業(yè)發(fā)展存在區(qū)域性結(jié)構(gòu)失衡，資金與資源在供給與需求之間的空間分布也不均衡，最終造成市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的結(jié)構(gòu)不平衡、發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題。

（二）中觀層面的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性困境

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級缺乏動力，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整經(jīng)常游走于市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)之間，面臨缺乏市場需求所引發(fā)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的內(nèi)在動力。一方面，受政府產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整方向的影響，對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的既有“存量”部分，政府扶持、傾斜甚至補(bǔ)貼政策過多，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)成為“常態(tài)”;另一方面，對于體現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步和市場需求的新興產(chǎn)業(yè)“增量”部分，又受制于準(zhǔn)入政策的約束和限制，資本的跨部門流動相對受限，產(chǎn)業(yè)競爭不充分，致使產(chǎn)業(yè)升級緩慢。因此，在分析傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和新型基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，在關(guān)注其技術(shù)升級趨勢的同時也應(yīng)注意對其供給側(cè)、需求側(cè)進(jìn)行異質(zhì)性分析。

在供給側(cè)方面，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施形成公共資本提高全要素生產(chǎn)率，新型基礎(chǔ)設(shè)施則提高了資本擴(kuò)展型技術(shù);在需求側(cè)方面，新型基礎(chǔ)設(shè)施和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施所投資的產(chǎn)業(yè)來源構(gòu)成不同，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投資依賴制造業(yè)生產(chǎn)，新型基礎(chǔ)設(shè)施投資的服務(wù)業(yè)投入比重相對更高[2]。因此，對于城市公用事業(yè)的理解不能再簡單停留在水、電、煤、鐵路、郵政等傳統(tǒng)公共產(chǎn)品或服務(wù)供給領(lǐng)域，由技術(shù)進(jìn)步本身引起的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化與升級，不僅極大地弱化了獨(dú)家壟斷市場結(jié)構(gòu)的理由，還引發(fā)了產(chǎn)業(yè)之間的競爭、融合與替代，既為城市公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級帶來新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，也對政府監(jiān)管能力提出更高要求。

2.市場結(jié)構(gòu)簡單拆分，壟斷與過度競爭并存。城市公用事業(yè)的市場結(jié)構(gòu)不是單一的壟斷性市場結(jié)構(gòu)，適時剝離競爭性業(yè)務(wù)、引入競爭機(jī)制，卻沒有真正建立起優(yōu)質(zhì)企業(yè)的進(jìn)入機(jī)制和低效行為的排斥機(jī)制，在競爭性業(yè)務(wù)與自然壟斷性業(yè)務(wù)之間未處理好以下問題：一是網(wǎng)絡(luò)的開放使用和平等接入。搭建自由競爭的市場秩序絕非一朝一夕，繼續(xù)經(jīng)營競爭性業(yè)務(wù)的原在位壟斷者在網(wǎng)絡(luò)接入過程中難免“親嫡系斥異己”。二是網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)問題。面對市場分割引起的預(yù)期收益減少，原壟斷者通常會故意制造各種障礙，設(shè)法拖延、甚至阻擾互聯(lián)互通，導(dǎo)致政府監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)的科學(xué)性、政策執(zhí)行的效果提升仍在半途。

（三）微觀層面的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性困境

1.企業(yè)內(nèi)部治理初見成效，距離建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)尚有差距。從微觀視角觀察，我國城市公用事業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)或財(cái)產(chǎn)組織形式主要呈現(xiàn)國有獨(dú)資有限責(zé)任公司和國有控股有限責(zé)任公司兩種模式，對一般競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)和自然壟斷屬性的國有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)組織行使和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，并沒有采取差別化設(shè)計(jì)，都籠統(tǒng)地歸結(jié)為現(xiàn)代企業(yè)制度，改革難免“形式大于內(nèi)容”，尚未建立有效的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制和權(quán)力制衡機(jī)制。即便改革后企業(yè)經(jīng)營績效有所提高，也主要得益于企業(yè)內(nèi)部勞動、人事、分配等管理制度的強(qiáng)化，而不是得益于現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的建立。與國有獨(dú)資公司相比，國有控股模式在保證國有股份的相當(dāng)比重和控制地位的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了投資主體多元化。股東會（或股東大會）的設(shè)立，也在一定程度上削弱了政府對董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的直接控制力度。但是，許多國企雖然成立股東會，但人治行為仍然比較普遍，頻繁的行政手段在某種程度上取代了企業(yè)的有效管理需求;在股權(quán)結(jié)構(gòu)中，非國有股權(quán)比重較小且股權(quán)分散，股東大會行同虛設(shè)，導(dǎo)致曾在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域大力推行的公私合作（PPP）方式囿于多重治理目標(biāo)的沖突，很多項(xiàng)目未能“善始善終”[3]。

2.民營企業(yè)和國有企業(yè)之間關(guān)系仍有齟齬，公私合作制（PPP）的推行阻礙重重。以剝離競爭性業(yè)務(wù)為切入點(diǎn)，通過取消準(zhǔn)入限制、股份制改造、公私合作、發(fā)展混合所有制等方式，社會資本的大量引入和民營企業(yè)的快速發(fā)展為城市公用事業(yè)帶來了新活力。各級政府積極鼓勵民營企業(yè)參與和投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，連續(xù)發(fā)布多項(xiàng)利好政策，各城市公用事業(yè)引入社會資本推動設(shè)施建設(shè)取得了較好發(fā)展，但國有經(jīng)濟(jì)在堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共存的經(jīng)濟(jì)制度中至始至終發(fā)揮著“定海神針”的作用。

二、城市公用事業(yè)市場化與政府監(jiān)管耦合發(fā)展的實(shí)證分析

（一）指標(biāo)設(shè)定

1.城市公用事業(yè)市場化的衡量，參考王俊豪等[4]學(xué)者的普遍觀點(diǎn)，從行業(yè)發(fā)展與產(chǎn)品價(jià)格兩個方面來反映。具體地，行業(yè)發(fā)展水平從產(chǎn)品供應(yīng)量、關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施存量方面，分別使用城市公用事業(yè)設(shè)施固定資產(chǎn)投資（電力、熱力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)固定資產(chǎn)投資+交通運(yùn)輸、?倉儲和郵政業(yè)固定資產(chǎn)投資）、年末實(shí)有城市道路面積來表現(xiàn);在產(chǎn)品價(jià)格方面，產(chǎn)品總體價(jià)格水平以及關(guān)鍵產(chǎn)品價(jià)格水平通過價(jià)格總指數(shù)、交通和通信用品價(jià)格指數(shù)進(jìn)行測度。

2.對于政府監(jiān)管的測度，指標(biāo)從經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會性規(guī)制兩個角度切入?？紤]到市場化指數(shù)將政府與市場的關(guān)系、市場中介組織發(fā)育和法律制度環(huán)境納入到了其一級指標(biāo)，可以對經(jīng)濟(jì)性規(guī)制進(jìn)行較好反映，故經(jīng)濟(jì)性規(guī)制采用市場化指數(shù)表征。根據(jù)已有的社會性規(guī)制研究[5]，同時考慮數(shù)據(jù)的可獲得性，從環(huán)境保護(hù)、公共安全、社會公平與穩(wěn)定方面，分別選取建成區(qū)城市綠化覆蓋率、交通事故發(fā)生數(shù)、社會保險(xiǎn)參保人數(shù)進(jìn)行衡量。

（二）指數(shù)的生成方法、計(jì)算公式和權(quán)重生成

對于指數(shù)的生成方法與數(shù)據(jù)處理，先對單個指標(biāo)的考核時空范圍內(nèi)的最大值和最小值分別賦值為10和0，根據(jù)每一年某個地區(qū)的具體取值確定其在0與10之間的指標(biāo)得分，形成與該指標(biāo)對應(yīng)的單項(xiàng)指數(shù)。再由屬于同一方面的幾個指數(shù)通過熵權(quán)法確定權(quán)重，按照計(jì)算所得的權(quán)重合成一級指標(biāo)。最后，由一級指標(biāo)按照同樣方法合成政府監(jiān)管、城市公用事業(yè)市場化兩個總指數(shù)。

指標(biāo)得分的計(jì)算方法：根據(jù)數(shù)據(jù)數(shù)值高低與各指標(biāo)之間的理論關(guān)系，計(jì)算指標(biāo)得分的公式可分為以下兩類：當(dāng)指標(biāo)數(shù)值正向反映各指標(biāo)，即原始數(shù)據(jù)越高，所對應(yīng)的指標(biāo)水平越高時，指標(biāo)的得分采用公式（1）進(jìn)行計(jì)算;當(dāng)指標(biāo)數(shù)值反向反映各指標(biāo)，即原始數(shù)據(jù)越高，相應(yīng)的指標(biāo)水平越低時，則采用公式（2）進(jìn)行計(jì)算。

第i個指標(biāo)得分：Vi-VminVmax-Vmin×10（1）

第i個指標(biāo)得分：Vmax-ViVmax-Vmin×10（2）

其中，Vi是面板數(shù)據(jù)第i個指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)。Vmax是考察的年份及地區(qū)第i個指標(biāo)相對應(yīng)的原始數(shù)據(jù)中的最大值，Vmin為相對應(yīng)的最小值。經(jīng)過上述處理，各項(xiàng)數(shù)據(jù)已經(jīng)去量綱化，具有橫向比較的條件;同時，指標(biāo)得分與指標(biāo)水平的高低正相關(guān)。即得分越高，指標(biāo)水平越高;反之，指標(biāo)水平越低。

本文使用2010-2017年全國31個省市的面板數(shù)據(jù)，市場化指數(shù)使用樊綱和王小魯（2018）測算的市場化指數(shù)，其他數(shù)據(jù)均來自?2011-2018年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，并在此基礎(chǔ)上經(jīng)整理獲得。指標(biāo)的權(quán)重使用熵值法[6]來確定，熵值法的核心在于通過基礎(chǔ)指標(biāo)的變異性來衡量其相對地位。即數(shù)據(jù)的離散程度越小，其包含的信息量較少，對綜合評價(jià)的影響越弱，故而在整個指標(biāo)體系中賦予該指標(biāo)較小的權(quán)重?；诳陀^原始數(shù)據(jù)，本文選用熵值法來確定各指標(biāo)權(quán)重，并據(jù)此合成綜合指數(shù)對政府監(jiān)管與城市公用事業(yè)市場化進(jìn)行量化，以便反映基礎(chǔ)指標(biāo)的實(shí)際情況，為耦合協(xié)調(diào)分析提供綜合指標(biāo)。

計(jì)算指標(biāo)的比例：Pij=xij∑ni=1xij。

計(jì)算第j個指標(biāo)的熵值：ej=-1lnn∑ni=1Pij×lnPij，（ej0）。

計(jì)算第j個指標(biāo)的權(quán)重：Hj=1-ej∑mi=1（1-ej）。

指標(biāo)體系及其權(quán)重如表1所示。

（三）耦合相關(guān)性分析

“耦合關(guān)系”是指兩個及以上系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)、相互影響之間的關(guān)系，本文通過耦合度模型和耦合協(xié)調(diào)發(fā)展模型來分析政府監(jiān)管和城市公用事業(yè)市場化水平的相關(guān)關(guān)系。耦合度模型可以體現(xiàn)兩個系統(tǒng)間互相作用的程度，耦合協(xié)調(diào)發(fā)展模型可以對二者的協(xié)調(diào)發(fā)展水平進(jìn)行有效分析。

本文涉及政府監(jiān)管與城市公用事業(yè)市場化水平兩個系統(tǒng)，采用二位的耦合計(jì)算公式：

C=U1×U2/U1+U221/2

其中，C為耦合度C∈（0，1），U1、U2分別為政府監(jiān)管水平和城市公用事業(yè)市場化水平。C距離1越近表明政府監(jiān)管與城市公用事業(yè)市場化互動作用越強(qiáng);反之，C距離0越近意味著政府監(jiān)管與城市公用事業(yè)市場化互動作用越差。如果C=1說明兩者強(qiáng)相關(guān)、良性發(fā)展，而C=0表明二者無關(guān)。從區(qū)間分布來看，一般認(rèn)為?C∈0，12為拮抗，?C∈12，1為耦合。

耦合協(xié)調(diào)發(fā)展模型的表達(dá)式為：

T=α×U1+β×U2，D=C×T1/2

其中，T為兩個系統(tǒng)的綜合協(xié)調(diào)指數(shù);α和β分別為政府監(jiān)管與城市公用事業(yè)市場化水平的貢獻(xiàn)度，二者對于城市公用事業(yè)發(fā)展具有同等重要意義，故而α=β=0.5;D為耦合協(xié)調(diào)度，C∈（0，1），D越大說明地區(qū)內(nèi)兩者協(xié)調(diào)發(fā)展情況越好，反之亦然。根據(jù)王淑佳等的研究[7]，本文將耦合協(xié)調(diào)度劃分為10個等級，見表2。

（四）結(jié)果分析

1.全國經(jīng)濟(jì)性規(guī)制與社會性規(guī)制水平。以標(biāo)準(zhǔn)化處理后的各省市經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、社會性規(guī)制指標(biāo)的均值來表征各年的全國經(jīng)濟(jì)性規(guī)制與社會性規(guī)制水平，并進(jìn)行縱向比較（如圖1所示）。2010年以來我國的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制呈現(xiàn)逐漸放松趨勢，社會性規(guī)制則不斷加強(qiáng);經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的放松趨勢，從最開始的陡然下降趨勢到逐漸平穩(wěn)，再到近幾年的進(jìn)一步快速下降趨勢，也在某種程度上體現(xiàn)出我國政府監(jiān)管的不斷試錯和階段性成熟;社會性規(guī)制則隨著現(xiàn)實(shí)生活中人們對公用產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量要求不斷提升，而呈現(xiàn)出平穩(wěn)且有不斷加強(qiáng)的上升趨勢。但是，現(xiàn)實(shí)中仍存在大量的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的“越位”與社會性監(jiān)管的“缺位”現(xiàn)象，需要進(jìn)一步研究。

2.城市公用事業(yè)市場化水平與政府監(jiān)管的耦合水平。通過計(jì)算31個省市的城市公用事業(yè)狀況，?發(fā)現(xiàn)市場化水平與政府監(jiān)管耦合協(xié)調(diào)度普遍較低，雖然各省市的耦合協(xié)調(diào)度呈逐漸同步上升趨勢，協(xié)調(diào)度仍普遍集中在0-0.1區(qū)間范圍內(nèi)（見表3），根據(jù)耦合協(xié)調(diào)度等級的劃分仍然屬于極度失調(diào)。

目前，耦合度普遍集中在0.4-0.5區(qū)間（見表4），處于拮抗階段。從總體上看，由于各省市的基數(shù)相差較大，同步上升的協(xié)調(diào)度并沒有從實(shí)質(zhì)上改善各地區(qū)城市公用事業(yè)市場化水平與政府監(jiān)管結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)問題，提升各省市城市公用事業(yè)市場化水平與政府監(jiān)管的耦合水平仍有較大的空間。

三、市場化與政府監(jiān)管耦合發(fā)展的原因分析

我國城市公用事業(yè)在供給側(cè)層面暴露出的一系列問題多是政府監(jiān)管能力缺失、監(jiān)管質(zhì)量低下的外在表現(xiàn)，主要是沒有現(xiàn)代意義上的政府監(jiān)管。

1.經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的“越位”與社會性監(jiān)管的“缺位”并存。在經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管中，各地對進(jìn)入監(jiān)管和價(jià)格監(jiān)管類可以人為形成壟斷租金且可快速收到成效的監(jiān)管手段較為熱衷，而對質(zhì)量監(jiān)管的關(guān)注度卻明顯不足，突出反映在消費(fèi)者對頻繁變動的價(jià)格和低質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的不滿。此外，宏觀調(diào)控的泛化導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管越位，時常還帶有微觀干預(yù)的色彩，由此導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管侵害微觀經(jīng)濟(jì)自由，損害經(jīng)濟(jì)效率。在社會性監(jiān)管領(lǐng)域，雖然監(jiān)管體系中也包含大量社會性監(jiān)管，在實(shí)際執(zhí)行中常常以經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管為主要手段，而將旨在增進(jìn)廣義社會福利的各項(xiàng)社會性監(jiān)管束之高閣，尤其是在公用事業(yè)領(lǐng)域仍存大量監(jiān)管空白。

2.改革缺乏協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性，政府監(jiān)管體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)性失衡。由于在公用事業(yè)改革實(shí)踐中缺乏頂層設(shè)計(jì)，監(jiān)管主體、監(jiān)管客體、監(jiān)管手段與監(jiān)管政策之間經(jīng)常難以有效調(diào)和，政府監(jiān)管體系內(nèi)部呈現(xiàn)監(jiān)管總量失衡與監(jiān)管結(jié)構(gòu)性失衡，導(dǎo)致公用事業(yè)市場化改革陷入難以有所作為的“膠著”狀態(tài)。

其一，監(jiān)管機(jī)制的頻繁變動與升級對監(jiān)管體制調(diào)整和監(jiān)管法律制度更新速度提出更高要求。盡管先進(jìn)激勵性監(jiān)管手段的引進(jìn)不可小覷，但機(jī)制先行的背后卻未按財(cái)產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)和企業(yè)治理結(jié)構(gòu)改革對應(yīng)調(diào)整傳統(tǒng)的行政管理體制安排，相應(yīng)程序化和規(guī)范化的法律制度建設(shè)滯后，尚未完全實(shí)現(xiàn)“政企分離”“政監(jiān)分離”的政府職能部門仍是“操新刀走老路”，導(dǎo)致特許經(jīng)營項(xiàng)目的推進(jìn)面臨諸多掣肘。

其二，監(jiān)管體制、監(jiān)管法律制度的改革績效取決于監(jiān)管機(jī)制改革的供給能力。在城市公用事業(yè)市場化進(jìn)程中，監(jiān)管體制調(diào)整和法律制度建設(shè)在設(shè)計(jì)與實(shí)踐運(yùn)行中科學(xué)性不足，缺乏本土化考量的監(jiān)管機(jī)制成為制約我國城市公用事業(yè)市場化改革的硬傷。對先進(jìn)監(jiān)管機(jī)制的供給不能單純依據(jù)市場化需求而對政府角色進(jìn)行單向轉(zhuǎn)變，或?qū)⒄O(jiān)管體制設(shè)計(jì)與法律制度安排視為市場機(jī)制的拾遺補(bǔ)缺者，而應(yīng)綜合衡量城市公用事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求與政府實(shí)際供給能力，以此決定市場化的限度和具體的改革方式，防止改革進(jìn)程和結(jié)果的失控以及應(yīng)對突發(fā)事件的能力被過度削弱。

其三，監(jiān)管體制改革是承載監(jiān)管機(jī)制與監(jiān)管法律矛盾運(yùn)動的“橋梁”，但以“經(jīng)濟(jì)分權(quán)”為特征的行政分權(quán)體制常常致使“政企聯(lián)盟”成為“常態(tài)”，地方政府與壟斷廠商經(jīng)常以權(quán)責(zé)不清晰為由相互推諉，不僅導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)制實(shí)施不暢，也造成國有經(jīng)濟(jì)監(jiān)管缺位;政府監(jiān)管時常以行政命令的方式取代法律的權(quán)威，造成城市公用事業(yè)改革陷入“一放就活、一活就亂、一亂就收、一收就死”的怪圈。

四、推進(jìn)城市公用事業(yè)市場化改革與完善政府監(jiān)管體系的建議

結(jié)合我國城市公用事業(yè)市場化與政府監(jiān)管面臨的各種結(jié)構(gòu)性困境以及二者在耦合互動方面的缺失，建議從以下幾方面著手加大改革力度。

1.選準(zhǔn)城市公用事業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的微觀突破口，增強(qiáng)城市公用事業(yè)競爭性領(lǐng)域簡政放權(quán)力度，鼓勵民間資本為政府“補(bǔ)位”，促使國有企業(yè)與私人企業(yè)公平競爭。具體而言，要明確國有企業(yè)的功能和定位，優(yōu)化國有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，規(guī)范政府與國有企業(yè)的關(guān)系，為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。深化市場準(zhǔn)入監(jiān)管改革，支持民營企業(yè)和外資企業(yè)等非公有制企業(yè)通過參股、控股或并購等形式，依法參與城市公用事業(yè)國有企業(yè)的改制重組，更多發(fā)揮市場機(jī)制作用[8]。

2.找準(zhǔn)城市公用事業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的著力點(diǎn)，確定結(jié)構(gòu)分拆的“合理性”與“適度性”，充分重視新基建在推動城市公用事業(yè)發(fā)展的作用。增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會管理等應(yīng)有職能，特別是增強(qiáng)政府進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的能力，為城市公用事業(yè)發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。

3.完善政府監(jiān)管體系，提升政府治理的水平和能力，從監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)管體制、監(jiān)管法律制度將三者有機(jī)統(tǒng)一、通盤考量，實(shí)現(xiàn)改革互動與功能耦合。在監(jiān)管機(jī)制方面，綜合運(yùn)用市場準(zhǔn)入監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、投融資監(jiān)管及激勵性監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步降低市場準(zhǔn)入壁壘和完善企業(yè)退出機(jī)制。在監(jiān)管體制方面構(gòu)造相對獨(dú)立、權(quán)威、高效的監(jiān)管主體，要破除長期實(shí)施的行政性監(jiān)管方式，合理配置監(jiān)管權(quán)，構(gòu)建監(jiān)管機(jī)構(gòu)的再監(jiān)督結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的“公開透明”。在監(jiān)管法律制度建設(shè)和完善方面，應(yīng)注重為監(jiān)管機(jī)制的有效實(shí)施和監(jiān)管體制的穩(wěn)定運(yùn)行提供法律保障，并實(shí)行激勵約束相容的監(jiān)管質(zhì)量評價(jià)制度，實(shí)現(xiàn)各要素的相互協(xié)調(diào)與相互制約，以提升監(jiān)管質(zhì)量為目標(biāo)，完善政府監(jiān)管體系，不斷提升政府治理的水平和能力。

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Marketization?of?Urban?Public?Utilities?and?the?Dilemma?of?Government?Supervision：

Coupling?Interaction?Analysis?based?on?2010-2017?Statistical?Data

LIU?Jia-li1，2，RONG?Chui-qing2

（1.?China?Center?for?Public?Sector?Economy?Research，Jilin?University，Changchun?130012，China;

2.?Institute?of?Economics，?Jilin?University，Changchun?130012，China）

Abstract：Since?China?entered?the?“new?normal”，?the?field?of?urban?public?utilities?is?facing?a?huge?and?real?contradiction?between?demand?and?structural?insufficient?supply.?Insufficient?demand?is?only?the?appearance，?while?mismatch?between?supply?and?demand?is?the?essence.Based?on?the?data?of?China?Statistical?Yearbook?2010-2017，?this?paper?analyzes?the?structural?difficulties?and?coupling?interaction?between?the?marketization?of?urban?public?utilities?and?government?supervision?in?China?by?using?coupling?degree?model?and?coupling?coordinated?development?model.It?is?found?that?although?they?have?a?certain?degree?of?correlation?effect，?the?coupling?co?scheduling?is?at?a?low?level，?and?the?linkage?mode?has?not?been?established;?the?structural?problems?exposed?in?the?market-oriented?reform?of?urban?public?utilities?are?not?supported?by?the?synchronous?and?effective?regulatory?system?reform，?which?is?the?main?reason?why?the?market-oriented?reform?of?urban?public?utilities?in?China?once?stagnated.Therefore，we?should?take?the?coordinated?promotion?of?market-oriented?reform?and?government?supervision?reform?as?the?focus，take?reshaping?the?government?supervision?system?and?improving?the?quality?of?government?supervision?as?the?core?of?reform，reconstruct?the?mechanism，?system?and?institutional?arrangement?of?government?supervision，?re-examine?the?structural?dilemma?between?market-oriented?reform?and?government?supervision，?and?strengthen?the?functional?coupling?and?reform?interaction?between?them，to?make?up?for?the?“short?board”?of?the?mismatch?between?the?development?demand?of?urban?public?utilities?and?the?supply?of?government?supervision?as?soon?as?possible，?and?fully?release?the?endogenous?power?of?the?development?of?urban?public?utilities.

Key?words：urban?public?utilities;?the?structural?reform?of?supply-side;?government?supervision?system;?coupling

（責(zé)任編輯：關(guān)立新）