基于政府付費(fèi)PPP項目的財政補(bǔ)償有效區(qū)間研究

李亞莉，李超

（1.安徽工業(yè)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院，馬鞍山243032；2.華南理工大學(xué)數(shù)學(xué)學(xué)院，廣州510006）

0 引言

在傳統(tǒng)政府采購模式中，政府是公共服務(wù)的提供者。在政府和社會資本合作項目中，政府角色發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府不再是公共設(shè)施服務(wù)的主要提供者，而成為監(jiān)管者。政府和社會資本合作（Public Private Partner?ships，PPP）項目，根據(jù)付費(fèi)模式不同分為政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助三類[1]。在PPP項目中，政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的價格和質(zhì)量監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化；社會資本承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)的大部分工作，通過政府付費(fèi)等方式獲得合理的投資回報。PPP模式的內(nèi)涵關(guān)系圖如圖1所示。

圖1 PPP模式內(nèi)涵

其中，政府付費(fèi)PPP是PPP模式的一種。政府付費(fèi)是指政府向公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者直接支付費(fèi)用。政府付費(fèi)PPP和使用者付費(fèi)PPP最大的區(qū)別在于支付方是政府，而不是項目最終的受眾。通常情況下基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)類項目因其公益性的性質(zhì)，并不具備使用者付費(fèi)的條件，投資的收回一般由政府付費(fèi)方式實(shí)現(xiàn)。在PPP模式下，政府方面的責(zé)任是制定相應(yīng)的政策框架、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立公平合理的制度；其目標(biāo)是提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平和質(zhì)量，保障公眾利益。社會資本方面的責(zé)任是提供資金和技術(shù)，科學(xué)管理；其目標(biāo)是獲得項目的有效回報，增加市場份額。政府付費(fèi)PPP項目注重績效評估，要求項目付費(fèi)與項目運(yùn)營管理的績效考核結(jié)果掛鉤，而不是簡單地完成項目并得到全額付款，著重強(qiáng)調(diào)運(yùn)營管理過程中對項目的績效評估，體現(xiàn)政府與社會資本雙方的風(fēng)險共擔(dān)。

對于該類PPP項目，財政補(bǔ)償規(guī)模的確定，不僅要考慮政府的財政負(fù)擔(dān)，還要考慮社會資本方的合理收益。2019年，中國成為全球最大的區(qū)域性PPP市場，PPP模式已成為中國穩(wěn)定增長、普惠民生的重要抓手。從實(shí)際運(yùn)作角度分析，上世紀(jì)九十年代中期我國開始興起公私合作項目，該類項目多數(shù)采用BOT（Build-Operate-Transfer）方式運(yùn)作，但是，這類項目不同程度地存在著政府過度補(bǔ)償或擔(dān)保的問題，較大程度上增加了項目運(yùn)營風(fēng)險。綜上，合理劃分政府付費(fèi)PPP項目財政補(bǔ)償?shù)挠行^(qū)間，是一個值得探究的理論問題。

財政補(bǔ)償發(fā)生在PPP項目漫長的特許經(jīng)營期內(nèi)，對社會資本的財政補(bǔ)償理應(yīng)保持在一個較為合理的區(qū)間水平，可充分發(fā)揮社會資本的運(yùn)營、管理等優(yōu)勢。對財政補(bǔ)償?shù)挠行^(qū)間研究也可彌補(bǔ)初始特許權(quán)協(xié)議補(bǔ)償約定中政府財政補(bǔ)償過度或補(bǔ)償不足的情況，補(bǔ)償過度不僅增加政府方的財政負(fù)擔(dān)，還會使社會資本方過度依賴政府方財政補(bǔ)償而忽略在項目本身付諸努力；補(bǔ)償不足則不能滿足社會資本方的投資收益，項目服務(wù)水平和運(yùn)行效率也會相應(yīng)降低。理論上分析，財政補(bǔ)償區(qū)間和規(guī)模的確定應(yīng)綜合考慮傳統(tǒng)政府采購模式與PPP模式的投資與成本的比較，本文試圖從該角度構(gòu)建財政補(bǔ)償?shù)挠行^(qū)間模型，為最優(yōu)財務(wù)補(bǔ)償模型的推導(dǎo)提供一定的參考價值。

1 相關(guān)文獻(xiàn)綜述

本文針對所涉及的PPP項目政府財政補(bǔ)償和物有所值理論方面的文獻(xiàn)進(jìn)行相關(guān)的綜述評述分析。

在PPP項目的政府財政補(bǔ)償方面，從財政補(bǔ)償?shù)钠跈?quán)定價、契約激勵、動態(tài)調(diào)整三方面展開敘述。首先，在財政補(bǔ)償?shù)钠跈?quán)定價方面，陳曉紅等人[2]考慮實(shí)物延遲期權(quán)的最優(yōu)補(bǔ)償機(jī)制問題，從投資補(bǔ)貼、收入補(bǔ)貼、需求擔(dān)保三種補(bǔ)貼方式進(jìn)行政府補(bǔ)償機(jī)制的算例分析。曹啟龍等人[3]站在社會資本方的立場運(yùn)用實(shí)物期權(quán)理論對政府財政補(bǔ)償額度對社會資本方?jīng)Q策的影響進(jìn)行算例分析。其次，在財政補(bǔ)償?shù)钠跫s激勵方面，現(xiàn)代社會是契約社會，基于人的有限理性，有學(xué)者將過度自信等非理性因素引入財政補(bǔ)償契約激勵的相關(guān)研究中。吳孝靈等人[4]在社會資本針對財政補(bǔ)償存在過度自信傾向的前提下對私人投資決策和私人過度自信下的政府最優(yōu)補(bǔ)償契約問題。杜楊等人[5]通過構(gòu)建政府和社會資本的Stackelberg模型設(shè)計一種可協(xié)調(diào)分散決策和集中決策的混合補(bǔ)償契約，該契約有效性取決于政府和社會資本風(fēng)險厭惡的比值和各方對項目期望收入的大小。吳孝靈等人[6]通過設(shè)計單期補(bǔ)償契約和情景建模分析私人和政府的最優(yōu)決策，數(shù)值分析結(jié)果表明可通過最優(yōu)化設(shè)計契約參數(shù)的方式促使社會資本追加初始投資額。高華等人[7]探討公平偏好這一非理性因素對社會資本PPP項目投資決策和政府財政補(bǔ)償?shù)挠绊憴C(jī)制。Aminah Abdullah等人[8]研究了PPP項目契約背景下的信任控制關(guān)系，并結(jié)合具體實(shí)例闡述信任影響控制等問題，提出基于能力、共同利益等的PPP信任雙方應(yīng)該堅持合同理念促使合作伙伴的長期互惠互利關(guān)系。曹啟龍等人[9]基于委托代理理論探究了項目公司的履約與尋租行為與政府方的激勵與監(jiān)督之間的博弈關(guān)系，兼具理論與實(shí)踐意義。最后，在財政補(bǔ)償?shù)膭討B(tài)調(diào)整方面，李皓等人[10]提出三方共贏的基于固定和可變結(jié)合的靈活性補(bǔ)貼機(jī)制并針對軌道交通類PPP項目進(jìn)行補(bǔ)貼模型的實(shí)證研究，其中，可變補(bǔ)貼與社會資本方的努力程度和運(yùn)行效率等程度掛鉤，極大地對社會資本產(chǎn)生正向激勵。馮珂等人[11]通過構(gòu)建基于Comperz曲線的政府票價補(bǔ)貼決策模型對特許期內(nèi)的收益、成本進(jìn)行預(yù)測，并提出該類項目票價補(bǔ)貼機(jī)制的建議。朱錄等人[12]基于動態(tài)最優(yōu)化理論構(gòu)建了財政補(bǔ)貼政策不確定性對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生影響的理論模型，并運(yùn)用所確定的衡量這種不確定性的指標(biāo)對之進(jìn)行了實(shí)證研究。

在物有所值理論方面，張紫薇[13]結(jié)合VFM的事前（Ex-ante）事后（Ex-post）評價和定性定量分析，并通過國際對比研究制定了適合我國國情的PPP項目全生命周期VFM評價流程。下面將從VFM定性和定量的評價方法進(jìn)行文獻(xiàn)研究。首先，在物有所值的定性評價方法研究方面，重點(diǎn)在于定性指標(biāo)的選取及相關(guān)權(quán)重的確定。林曉言等人[14]從項目可行性、有益性、可實(shí)現(xiàn)性三維度出發(fā)構(gòu)建了九個定性評價指標(biāo)，可較系統(tǒng)地評價PPP項目的總體運(yùn)營情況，并通過實(shí)證分析論證了其指標(biāo)體系的合理性。在介紹物有所值評價方法的基礎(chǔ)上，針對相較于傳統(tǒng)采購方案PPP方案是否更優(yōu)的問題，Tsamboulas等人[15]運(yùn)用聚類分析方法對定性評價指標(biāo)的選取和權(quán)重進(jìn)行判斷，構(gòu)建了指標(biāo)體系的定性分析框架，該評估框架基于多準(zhǔn)則分析（Multi Crite?ria Analysis，MCA）是對物有所值方法的補(bǔ)充。吳洪樾等人[16]通過對英美、加拿大、澳大利亞四國的VFM定性評價中評價背景、流程、指標(biāo)的對比分析，指出我國定性評價的不足并提出改進(jìn)措施。表1為我國與國外PPP項目物有所值評價方式的區(qū)別。

表1 國內(nèi)與國外PPP項目物有所值評價方式區(qū)別

2 PPP項目財政補(bǔ)償?shù)哪Ｐ蜆?gòu)建

與傳統(tǒng)政府采購模式相比，由社會資本開發(fā)、營運(yùn)的PPP項目之所以能有效降低投資和運(yùn)營成本，原因主要有以下兩點(diǎn)：①社會資本是降低PPP項目運(yùn)營成本的實(shí)際受益者，促使其積極尋求各種有效降低成本的途徑，例如優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)等。同時，社會資本能比政府更科學(xué)高效地進(jìn)行風(fēng)險評估，并積極采取相應(yīng)對策。②在傳統(tǒng)政府采購模式下，稅收屬于政府收入，納稅不影響政府收支，但在PPP項目中，社會資本納稅會增加其運(yùn)營成本，不過相較于傳統(tǒng)政府采購模式其成本降低效果是顯著的。PPP項目的成本降低效果如圖2所示。

圖2 PPP項目成本降低效果

PPP項目成本降低效果的存在是確定政府付費(fèi)PPP項目財政補(bǔ)償有效區(qū)間的前提。為合理構(gòu)建該類項目的財政補(bǔ)償模型，需引入物有所值（Value for Money，VFM）概念。在大眾的語言中，物有所值也就是說相對于你所購買的貨物或服務(wù)的質(zhì)量，你所花的錢是很值得的。因此，當(dāng)物有所值概念被用于公共部門時，它也常與公共支出有關(guān)。物有所值評價角度可濃縮為4E，即效率（Efficiency）、經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效果（完全實(shí)現(xiàn)預(yù)期結(jié)果，Effectiveness）和公平公正性（Equality）。政府和社會資本合作的重要目標(biāo)之一就是實(shí)現(xiàn)物有所值效果的最大化。物有所值的比較表現(xiàn)形式如圖3所示，直觀表明VFM是項目采取PPP模式后的全生命周期成本相較傳統(tǒng)政府采購模式的PSC（Public Sector Comparator）的價值增值部分。

圖3 VFM量化表現(xiàn)形式

為構(gòu)建財政補(bǔ)償模型，做出如下假設(shè)：

（1）特許期滿項目無償轉(zhuǎn)讓給政府；

（2）傳統(tǒng)政府采購模式與PPP模式在項目功能及建設(shè)期等方面均相同；

（3）不考慮風(fēng)險補(bǔ)償、稅收等因素。

假設(shè)對應(yīng)的參數(shù)指標(biāo)如下：

（1）在傳統(tǒng)政府采購模式下，政府方投資額為IG，經(jīng)營成本為OG；

（2）在PPP模式下，社會資本方投資額為IP，經(jīng)營成本為OP；

（3）財政補(bǔ)償為FC；

（4）社會資本方所獲利潤PP。

可得如下式子：

政府方和社會資本方的博弈模型如下：

即：

式（4）是確定該類項目財政補(bǔ)償有效區(qū)間的基礎(chǔ)模型。

3 財政補(bǔ)償有效區(qū)間及其解釋

在PPP項目中，政府和社會資本都能從項目中獲益，是雙方合作得以開展的基本條件，即：

依據(jù)式（5）可求得財政補(bǔ)償?shù)膮^(qū)間，即：

財政補(bǔ)償FC在區(qū)間[ ]IP+OP,IG+OG內(nèi)，對于政府和社會資本雙方而言都是有利的，故區(qū)間[IP+OP,IG+OG]稱為財政補(bǔ)償?shù)挠行^(qū)間。FC越趨近于IP+OP，對于政府越有利，因為其財政補(bǔ)償金額較低；相反，F(xiàn)C越趨近于IG+OG，對于社會資本方越有利，因為其可獲得較高額度的財政補(bǔ)償。

令R表示與傳統(tǒng)政府采購模式相比，社會資本投資和運(yùn)營成本的降低金額，即：

R的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義可解釋為：社會資本方利用自身資金、技術(shù)、管理等方面的優(yōu)勢創(chuàng)造的超額價值。

進(jìn)一步分析超額價值對財政補(bǔ)償?shù)挠绊?，做出如下假設(shè)：政府和社會資本完全了解彼此的成本和收益信息且無其他競爭者。在該假設(shè)條件下，式（4）是典型的完全信息靜態(tài)博弈，其均衡解為：

即：

或：

式（10）和式（11）描述了政府財政補(bǔ)償?shù)木恻c(diǎn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，均衡點(diǎn)可解釋為：政府愿意承擔(dān)社會資本的投資、運(yùn)營成本，讓其享受其創(chuàng)造的超額價值。超額價值R直觀表示如圖4所示。

圖4 PPP項目財政補(bǔ)償有效區(qū)間經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

式（7）～式（11）反映了財政補(bǔ)償與超額價值之間的關(guān)系，做出以下兩個方面的分析：

（1）從政府方的視角看，要求物有所值VFM≥0是因為此類項目必須存在一定的超額價值。如果R≤0，說明社會資本不能創(chuàng)造超額價值，故也證明采用PPP模式不可取。

（2）站在社會資本方的角度看，項目公司要求其利潤水平超過平均收益水平（k0），即其約束條件變?yōu)镕C-IP-OP-k0IP≥0。此時，財政區(qū)間的有效區(qū)間為，即

4 結(jié)語

本文基于政府付費(fèi)PPP項目提出了政府財政補(bǔ)償?shù)挠行^(qū)間模型。財政補(bǔ)償?shù)挠行^(qū)間是政府和社會資本都能獲得最低預(yù)期收益的合理區(qū)間。社會資本方充分利用較高層次的經(jīng)營管理水平，降低項目成本、提高開發(fā)效率，進(jìn)而創(chuàng)造高于傳統(tǒng)政府采購模式的可供確定財政補(bǔ)償有效區(qū)間的超額價值。

此外，本文亟待結(jié)合非完全信息和動態(tài)博弈理論進(jìn)一步進(jìn)行深入探究。