疫情與經(jīng)濟(jì)危機(jī)：緊急行動(dòng)的全球議程

全球經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型委員會(huì)

提 要：新冠肺炎疫情帶來(lái)了前所未知的經(jīng)濟(jì)后果。本報(bào)告?zhèn)戎赜谛枰⒓床扇〉男袆?dòng)，以控制疫情并確保迅速和強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。首先，發(fā)達(dá)國(guó)家需要盡其所能控制國(guó)內(nèi)疫情，并迅速?gòu)囊咔橐鸬慕?jīng)濟(jì)衰退中恢復(fù)過(guò)來(lái)。其次，在全球范圍內(nèi)擴(kuò)寬獲得疫苗或其他藥物的渠道。第三，國(guó)際社會(huì)應(yīng)該采取行動(dòng)，如大規(guī)模發(fā)行特別提款權(quán)，為發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家提供更多的財(cái)政空間。這些領(lǐng)域雖然是近期應(yīng)采取的緊急行動(dòng)，但都需要進(jìn)行更深入的長(zhǎng)期改革。

一、引言

過(guò)去一年，全球遭遇了近百年來(lái)前所未有、來(lái)勢(shì)洶洶的大流行病。毫無(wú)疑問(wèn)，新冠肺炎疫情帶來(lái)了前所未知的經(jīng)濟(jì)后果。疫情的影響在國(guó)家層面以及一國(guó)內(nèi)部有所分化，一些國(guó)家受到的沖擊要比其他國(guó)家嚴(yán)重得多，一些個(gè)人和家庭（特別是那些處于底層的人）受到的影響甚至是毀滅性的。約1.3億人口因疫情陷入貧困①，使得多年來(lái)的減貧努力遭遇挫折。盡管隨著疫苗的研發(fā)成功，曙光終于出現(xiàn)，但人們普遍認(rèn)為，未來(lái)幾個(gè)月發(fā)生的事情可能會(huì)給一些人帶來(lái)特殊的困難，并產(chǎn)生長(zhǎng)期影響。除非所有地方都控制住疫情，否則疫情不會(huì)消失，而且需要特別注意的是，疫情可能正在其蔓延的地方發(fā)生變異。因此，至少在全球大部分地區(qū)走上繁榮道路之前，世界經(jīng)濟(jì)不會(huì)強(qiáng)勁復(fù)蘇。目前全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要比去年更加溫和，一些恢復(fù)增長(zhǎng)的國(guó)家實(shí)行的內(nèi)向型經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)致其貿(mào)易順差增加，削弱了其復(fù)蘇對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用。

本報(bào)告?zhèn)戎赜谛枰⒓床扇〉男袆?dòng)，以控制疫情并確保迅速和強(qiáng)勁的復(fù)蘇。我們需要以明確的全球視角來(lái)看待這些問(wèn)題，特別是關(guān)注國(guó)際社會(huì)需要做些什么來(lái)幫助發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家。

首先，發(fā)達(dá)國(guó)家需要盡其所能控制國(guó)內(nèi)疫情，并迅速?gòu)囊咔橐鸬慕?jīng)濟(jì)衰退中恢復(fù)過(guò)來(lái)。具體措施應(yīng)強(qiáng)調(diào)針對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生、教育和保護(hù)受影響最嚴(yán)重的人群。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)是不對(duì)稱的，所以行動(dòng)太少的后果太大。如果經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇速度比預(yù)期更快、更強(qiáng)勁，導(dǎo)致出現(xiàn)嚴(yán)重的通脹壓力，我們可以采取貨幣和財(cái)政政策予以應(yīng)對(duì)。對(duì)全球而言，走出近零利率的環(huán)境將是一件好事。過(guò)去十多年來(lái)，全球經(jīng)濟(jì)陷入零利率環(huán)境中，嚴(yán)重扭曲了資本市場(chǎng)。當(dāng)然，我們更應(yīng)該關(guān)注那些受沖擊嚴(yán)重、并且不具備發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體所擁有的財(cái)政空間和政策資源的國(guó)家。

第二部分側(cè)重于在全球范圍內(nèi)擴(kuò)寬獲得疫苗或其他藥物的渠道。新冠疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)衰退對(duì)許多國(guó)家的財(cái)政預(yù)算產(chǎn)生了嚴(yán)重的不利影響。一些國(guó)家，比如美國(guó)，出現(xiàn)了前所未有的赤字，但通縮情況并沒(méi)有好轉(zhuǎn)。顯然，對(duì)于財(cái)政空間尚有余地的國(guó)家而言，緊縮政策將適得其反。第三部分討論了國(guó)際社會(huì)應(yīng)該采取的行動(dòng)，包括大規(guī)模發(fā)行特別提款權(quán)、為發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家提供更多的財(cái)政空間等。

為發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家提供更多財(cái)政空間的一種方法是全面暫停債務(wù)償還。但隨著疫情已經(jīng)持續(xù)一年多的時(shí)間，對(duì)于一些國(guó)家來(lái)說(shuō)，需要更多的幫助（如進(jìn)行全面的債務(wù)重組），否則可能會(huì)落入我們常說(shuō)的“太少也太晚”的陷阱，并為幾年后的另一場(chǎng)危機(jī)埋下伏筆。第四部分論述了解決債務(wù)問(wèn)題的緊迫性。

雖然我們?cè)诒疚闹杏懻摰闹攸c(diǎn)是緊急行動(dòng)，但所涉及的每個(gè)問(wèn)題都應(yīng)被視為一系列長(zhǎng)期問(wèn)題的一部分。一些國(guó)家囤積疫苗的行為以及民族主義思潮暴露了國(guó)際貿(mào)易體系和全球知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度的缺陷。世界經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇有賴于各方恢復(fù)對(duì)未來(lái)的信心，而顯然，除非每個(gè)人都是安全的，否則沒(méi)有人能確保安全。當(dāng)前高懸的債務(wù)危機(jī)也暴露了全球債務(wù)體系的明顯缺陷。我們提出的采取緊急行動(dòng)，一方面意味著不能延遲實(shí)施這些改革，但本文的目的是強(qiáng)調(diào)更深遠(yuǎn)的長(zhǎng)期改革。

二、疫苗與醫(yī)療

新冠肺炎疫情讓人們更深刻地認(rèn)識(shí)到公共衛(wèi)生支出的重要性。在通力合作和公眾支持下，幾支候選疫苗的研發(fā)和生產(chǎn)進(jìn)展迅速。但疫苗的生產(chǎn)和分配在全球范圍內(nèi)并不平等，甚至不平等程度在加劇。我們看到一些發(fā)達(dá)國(guó)家的政府不合時(shí)宜和不公平地獲取疫苗，有的甚至訂購(gòu)了超過(guò)目前人口10倍的疫苗數(shù)量。其結(jié)果就是，貧窮國(guó)家實(shí)際上被剝奪了獲取疫苗的機(jī)會(huì)。2020年，政府和制藥企業(yè)（主要由富裕國(guó)家主導(dǎo)）簽署了44項(xiàng)雙邊協(xié)議，2021年至少已經(jīng)簽署了12項(xiàng)。世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞（Tedros Ghebreyesus）于2021年1月18日指出，“目前至少有49個(gè)高收入國(guó)家接種了3900多萬(wàn)劑疫苗。而在收入最低的國(guó)家，只獲得了25劑疫苗?！雹俳刂磷珜?xiě)本報(bào)告時(shí)，仍然有130個(gè)國(guó)家尚未獲得一劑疫苗。正如他所強(qiáng)調(diào)的，公平分配疫苗不僅從道義上講是必須的，而且從戰(zhàn)略上和經(jīng)濟(jì)上來(lái)講也是必須的。按照目前的分配速度，貧窮國(guó)家的一些人要到2024年才能接種上疫苗。一些國(guó)家不能及時(shí)獲得疫苗，增加了病毒變異的可能性，也使得疫情得到控制的可能性降低，高收入國(guó)家即使已經(jīng)獲得疫苗也無(wú)濟(jì)于事。因疫苗接種不足而造成的對(duì)疫情的長(zhǎng)期恐懼心理也將影響發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景，阻礙發(fā)展中國(guó)家的復(fù)蘇并累及全球經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。

世界衛(wèi)生組織“獲取COVID-19工具加速計(jì)劃”（Access to Covid-19 Tools Accelerator）和新冠肺炎疫苗實(shí)施計(jì)劃（COVAX，由世界衛(wèi)生組織、流行病防范創(chuàng)新聯(lián)盟和疫苗聯(lián)盟牽頭的新冠肺炎疫苗全球獲取機(jī)制）正是為了避免上述結(jié)果而建立的。其目的是加快新冠肺炎疫苗的開(kāi)發(fā)，確保所有國(guó)家能夠獲得疫苗，并公平分配疫苗數(shù)量，使疫苗接種從最高風(fēng)險(xiǎn)群體開(kāi)始，盡快擴(kuò)大至覆蓋全球所有人口。然而，COVAX的資金仍然不足，雖然已經(jīng)籌集到了2021年所需要的69億美元中的60億美元，但實(shí)際上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。高收入國(guó)家的受益者可以輕而易舉地將數(shù)額翻倍，這樣做也符合其自身利益。顯而易見(jiàn)的是，與病毒變異、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢等風(fēng)險(xiǎn)因素相比，為包括發(fā)展中國(guó)家在內(nèi)的全世界人口接種疫苗的成本（即使高收入國(guó)家政府承擔(dān)全部費(fèi)用）是微乎其微的。

更為重要的是，由于一些國(guó)家政府爭(zhēng)奪疫苗，COVAX無(wú)法從獲得監(jiān)管部門(mén)批準(zhǔn)的生產(chǎn)商那里采購(gòu)所需的疫苗。與COVAX簽訂雙邊合同的國(guó)家必須在合同上保持透明度，包括疫苗數(shù)量、價(jià)格和交付日期等。

同樣重要的是，其他已經(jīng)或正在開(kāi)發(fā)的候選疫苗一旦達(dá)到監(jiān)管部門(mén)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)該進(jìn)行更廣泛的分配。據(jù)報(bào)道，俄羅斯研制的衛(wèi)星（Sputnik）疫苗和中國(guó)研制的科興（Sinovac）疫苗是有效的；印度、古巴和其他一些國(guó)家也在研發(fā)有潛力的疫苗。②世界衛(wèi)生組織應(yīng)采取積極主動(dòng)的做法，與疫苗生產(chǎn)國(guó)或地區(qū)政府合作，使這些疫苗在達(dá)到獲批標(biāo)準(zhǔn)時(shí)能夠在全球被快速分配和使用。

生產(chǎn)不足導(dǎo)致疫苗短缺，是疫苗分配不平等的一個(gè)重要原因。然而，這種短缺是完全不必要的，可以很容易和迅速地采取補(bǔ)救措施。③已獲批疫苗供應(yīng)不足的主要原因是專利權(quán)，制藥企業(yè)可以壟斷生產(chǎn)，將供應(yīng)限制在自己的能力范圍內(nèi)，對(duì)外發(fā)放少量生產(chǎn)許可。專利通常被視為對(duì)發(fā)明/創(chuàng)新的必要回報(bào)，但就新冠肺炎疫苗而言，制藥企業(yè)得到了政府的大力支持，政府支付了大部分甚至在某些情況下是全部的研發(fā)費(fèi)用。①僅在美國(guó)，6家主要的疫苗生產(chǎn)企業(yè)就獲得了超過(guò)120億美元的政府支持②；其他高收入國(guó)家政府也為研發(fā)疫苗的企業(yè)提供了支持。制藥企業(yè)還受益于先前的公共研究③，并因?yàn)楦嗟臒o(wú)償志愿者參加試驗(yàn)而降低了臨床試驗(yàn)的成本。目前來(lái)看，三種“領(lǐng)先”疫苗獲得的合理回報(bào)可能已經(jīng)超過(guò)了投入的資金。

然而，發(fā)達(dá)國(guó)家政府多次阻止印度、南非等發(fā)展中國(guó)家在世界貿(mào)易組織提出的關(guān)于暫停新冠肺炎疫苗及相關(guān)治療專利的申請(qǐng)。④但事實(shí)上，暫停專利也將使發(fā)達(dá)國(guó)家人群受益，因?yàn)楦嗟囊呙鐚⒈簧a(chǎn)出來(lái)，而且更多的供應(yīng)將降低疫苗生產(chǎn)的邊際成本，使世界各國(guó)的政府和納稅人能夠購(gòu)買到更便宜的疫苗。

世界貿(mào)易組織《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPS）明確允許強(qiáng)制許可，《關(guān)于與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定和公共衛(wèi)生的多哈宣言》也明確提到，公共衛(wèi)生緊急情況是頒發(fā)強(qiáng)制許可以允許其他企業(yè)生產(chǎn)基本藥物的充分理由。一些國(guó)家（如智利和以色列）已經(jīng)通過(guò)決議，要求在疫情之后發(fā)放此類許可。但是技術(shù)轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題沒(méi)有得到解決。如果各國(guó)政府簽訂的雙邊投資協(xié)定或貿(mào)易/經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定將知識(shí)產(chǎn)權(quán)視為一種必須受到保護(hù)的投資形式，它們可能也會(huì)擔(dān)心此類舉措的后果。因此，在涉及基本公共衛(wèi)生的問(wèn)題上，必須采取暫緩和/或修改知識(shí)產(chǎn)權(quán)的全球行動(dòng)。由于目前還沒(méi)有大多數(shù)疫苗專利豁免期的信息，暫緩或修改知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議可能需要更長(zhǎng)一段時(shí)間。此外，需要豁免的不僅是疫苗專利，還有與疫情有關(guān)的治療、測(cè)試和產(chǎn)品（如口罩）的專利，這些專利可能需要在未來(lái)幾年內(nèi)使用，包括那些目前已獲得許可但價(jià)格高昂的專利。

獲得疫苗的機(jī)會(huì)不平等，在一定程度上說(shuō)明了在現(xiàn)行國(guó)際制度安排下如何獲得可負(fù)擔(dān)的救命藥物的更廣泛的問(wèn)題。在疫苗“民族主義”之前，也就是在疫情暴發(fā)的最初幾個(gè)月里，我們看到一些國(guó)家對(duì)藥品、個(gè)人防護(hù)裝備甚至食品的對(duì)外貿(mào)易實(shí)施了若干臨時(shí)限制措施，并且往往沒(méi)有按要求向受影響國(guó)家或世界貿(mào)易組織報(bào)告這些限制。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，自愿匯集知識(shí)產(chǎn)權(quán)的建議值得認(rèn)真考慮。世界衛(wèi)生組織的新冠肺炎技術(shù)獲取庫(kù)（CTAP）創(chuàng)建了一個(gè)有關(guān)測(cè)試、藥物和疫苗的知識(shí)產(chǎn)權(quán)庫(kù)，所有國(guó)家都可以免費(fèi)或者以合理和可負(fù)擔(dān)的條件獲得許可，從而創(chuàng)造公平獲得藥物和藥品的機(jī)會(huì)，避免國(guó)家之間的脫鉤和競(jìng)爭(zhēng)。但到目前為止，只有40個(gè)國(guó)家（主要是發(fā)展中國(guó)家）參與其中，而且由于缺乏政治支持、資金和專利持有者的參與，該項(xiàng)目并沒(méi)有有效發(fā)揮作用。發(fā)達(dá)國(guó)家政府應(yīng)該敦促疫苗制造企業(yè)與當(dāng)?shù)厣a(chǎn)企業(yè)分享其知識(shí)產(chǎn)權(quán)。

三、特別提款權(quán)和財(cái)政應(yīng)對(duì)措施

擴(kuò)大政府支出不僅是為了解決眼前的危機(jī)，也是為了恢復(fù)中長(zhǎng)期就業(yè)、投資和增長(zhǎng)。因此，政府支持需要繼續(xù)下去，直到疫情得到充分控制。對(duì)財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模的擔(dān)憂導(dǎo)致一些國(guó)家主張削減財(cái)政支出。一些人擔(dān)心過(guò)多的財(cái)政支持會(huì)導(dǎo)致通貨膨脹。但現(xiàn)在不是緊縮的時(shí)候。⑤各國(guó)政府應(yīng)承諾“不惜一切代價(jià)”恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，保護(hù)受影響的弱勢(shì)群體。他們應(yīng)該利用自動(dòng)穩(wěn)定器，并持續(xù)推出支持性項(xiàng)目，如休假計(jì)劃和覆蓋更大范圍的失業(yè)保險(xiǎn)，直到失業(yè)率下降才能逐漸退出。從過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)可知，承擔(dān)財(cái)政責(zé)任的途徑是通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——增加GDP，增加收入，從而降低債務(wù)占GDP的比重。

然而，不同發(fā)展水平的國(guó)家在受到新冠肺炎疫情沖擊后提供的財(cái)政支持存在明顯的差異。預(yù)計(jì)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的財(cái)政支持將達(dá)到GDP的22.6%，相較而言，新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的這個(gè)比例僅為6.2%，低收入國(guó)家則為2.4%。①如果較低收入國(guó)家繼續(xù)減少支出，而較高收入國(guó)家大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，那么新冠疫情造成的損害勢(shì)必會(huì)加劇業(yè)已存在的不平等（如果按人均財(cái)政支持計(jì)算，不平等程度將更加顯著：發(fā)達(dá)國(guó)家的刺激支出人均為9836美元，而最不發(fā)達(dá)國(guó)家人均僅為17美元。發(fā)達(dá)國(guó)家的人均刺激支出約為最不發(fā)達(dá)國(guó)家的580倍，而人均收入僅為最不發(fā)達(dá)國(guó)家的30倍）。②

這表明，以大規(guī)模發(fā)行特別提款權(quán)（IMF可以創(chuàng)造的隨機(jī)流動(dòng)性）的形式進(jìn)行補(bǔ)救是必要且迫切的。自2020年3月IMF首次提出此類建議后，IMF遲遲沒(méi)有行動(dòng)，這讓人們的擔(dān)憂更加嚴(yán)重。目前，約有6550億美元的特別提款權(quán)可以不經(jīng)各國(guó)批準(zhǔn)而發(fā)行。發(fā)行特別提款權(quán)的優(yōu)點(diǎn)在于，其基本上是沒(méi)有成本的。在當(dāng)前的全球經(jīng)濟(jì)狀況下，先前關(guān)于這可能導(dǎo)致通貨膨脹的擔(dān)憂顯然是無(wú)關(guān)緊要的，尤其是與高收入國(guó)家的貨幣擴(kuò)張相比。發(fā)行特別提款權(quán)將迅速增加發(fā)展中國(guó)家的外匯儲(chǔ)備，使它們能夠投入緊急的公共支出，而不用太擔(dān)心對(duì)外部平衡的影響；這種做法還可以為面臨較大償還外債壓力的國(guó)家提供一些償還手段。

需要強(qiáng)調(diào)的是，一些國(guó)家（如目前國(guó)際收支處于盈余狀態(tài)的國(guó)家）不太可能使用新分配的特別提款權(quán)。如果這些國(guó)家將他們的份額提供給有需要的國(guó)家，那么新發(fā)行的特別提款權(quán)的擴(kuò)張性效果將得到極大提升。有幾種方法可以實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)：核銷或核減貧窮國(guó)家的雙邊債務(wù)；直接向特定國(guó)家提供或出借特別提款權(quán)；向全球社會(huì)保護(hù)基金（Global Social Protection Fund）或全球公共投資基金（Global Public Investment Fund）提供特別提款權(quán)。我們還在研究定期發(fā)行特別提款權(quán)的可能性，以及建立將此類發(fā)行與國(guó)際援助聯(lián)系起來(lái)的制度框架，從而為發(fā)達(dá)國(guó)家向其他國(guó)家捐贈(zèng)新分配的特別提款權(quán)創(chuàng)造條件。

然而，單純依靠新分配的特別提款權(quán)，不太可能解決大部分發(fā)展中國(guó)家財(cái)政空間不足的問(wèn)題。這主要是因?yàn)榘l(fā)展中國(guó)家擔(dān)心巨額財(cái)政赤字將引發(fā)資本外逃。在疫情期間，私人外債和投資的問(wèn)題被進(jìn)一步放大，跨境資金流動(dòng)的波動(dòng)性上升，這不僅導(dǎo)致不確定性更高，還對(duì)財(cái)政擴(kuò)張甚至必要的公共衛(wèi)生支出產(chǎn)生了抑制作用。因此，需要啟用甚至鼓勵(lì)更多類型的資本管理技術(shù)，以降低資金流動(dòng)的波動(dòng)性，這一需求比以往任何時(shí)候都更加迫切。①此外，目前有充分的理由在全球范圍內(nèi)對(duì)外匯交易征收托賓稅。

國(guó)際貨幣基金組織在許多發(fā)展中國(guó)家的宏觀政策中發(fā)揮著重要作用，特別是那些面臨國(guó)際收支問(wèn)題從而向其尋求建議和支持的國(guó)家。令人鼓舞的是，IMF領(lǐng)導(dǎo)層積極支持美國(guó)和歐盟為復(fù)蘇而推出的大規(guī)模、長(zhǎng)期財(cái)政計(jì)劃。IMF甚至認(rèn)識(shí)到，盡管外部環(huán)境不樂(lè)觀，發(fā)展中國(guó)家仍需要增加公共開(kāi)支。IMF最新的財(cái)政監(jiān)測(cè)報(bào)告指出，“鑒于債務(wù)水平上升、匯率風(fēng)險(xiǎn)增大以及對(duì)評(píng)級(jí)下調(diào)的擔(dān)憂，以及如果巨額赤字持續(xù)會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)的不利反應(yīng)，預(yù)計(jì)許多新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家將在2021年收緊財(cái)政政策……只有在當(dāng)?shù)匾咔閭魅据^少、各項(xiàng)活動(dòng)逐漸正常化的情況下，才能逐步取消緊急救助。在這些國(guó)家，仍然需要采取進(jìn)一步措施以支持經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇?！?/p>

然而，IMF在向面臨國(guó)際收支平衡壓力的國(guó)家提供貸款時(shí)，提出的政策條件似乎并不總是與其最近的聲明一致。分析顯示②，2020年3-9月期間，與81個(gè)國(guó)家談判的91筆IMF貸款中，有76筆涉及削減公共支出。這可能導(dǎo)致公共醫(yī)療體系和養(yǎng)老金計(jì)劃大幅削減、醫(yī)護(hù)人員和教師等公共部門(mén)工作人員的工資凍結(jié)和削減。

在很多發(fā)展中國(guó)家，在基礎(chǔ)領(lǐng)域和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇方面增加國(guó)內(nèi)開(kāi)支是可行的，而且不需要耗費(fèi)外匯儲(chǔ)備，也不會(huì)產(chǎn)生重大的通貨膨脹壓力。因此，如果這些國(guó)家不受上述條件的限制，他們可以從央行借錢來(lái)增加支出（就像高收入國(guó)家那樣）。

四、債務(wù)減免

在疫情暴發(fā)之前，很多國(guó)家就存在債務(wù)積壓的問(wèn)題。在重債窮國(guó)（HIPC）關(guān)于債務(wù)重組的倡議提出20年之后，許多國(guó)家似乎處于岌岌可危的境地。低收入國(guó)家的外債余額從2006年的800億美元增加到2019年的1600億美元。其中，私人債務(wù)推動(dòng)了這一增長(zhǎng)，低收入國(guó)家的私人無(wú)擔(dān)保債務(wù)占外債余額的比重從2010年的3.2%上升至2019年的10%。③

最近債務(wù)市場(chǎng)的變化——借貸雙方越來(lái)越多，私人債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)迅速轉(zhuǎn)移至政府資產(chǎn)負(fù)債表——使得對(duì)債務(wù)的監(jiān)管和控制以及債務(wù)重組變得更加困難。2015-2019年底，政府債務(wù)占GDP的比重從40%上升至52%，而私人債務(wù)占GDP的比重從102%上升至123%。④

從上文可知，擴(kuò)大公共支出可以減小疫情帶來(lái)的緊縮影響，但發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家并沒(méi)有發(fā)達(dá)國(guó)家所擁有的資源，這在很大程度上解釋了為什么目前用于疫情的支出如此之少。

進(jìn)一步限制新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家政府支出能力的，是累積的債務(wù)必須支付高額利息。償還外債的利息本可以用來(lái)振興國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、為本國(guó)人民提供健康保護(hù)、購(gòu)買疫苗等。

在疫情暴發(fā)之初，20國(guó)集團(tuán)就低收入國(guó)家暫停償還雙邊政府債務(wù)達(dá)成了一項(xiàng)協(xié)議，即“暫停償債倡議（DSSI）”。當(dāng)時(shí)的希望是其他人會(huì)參與進(jìn)來(lái)，特別是私人部門(mén)。缺乏全面的參與具有毀滅性的影響：那些可能愿意參與的人將會(huì)猶豫不決，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為凈受益者不是貧窮國(guó)家的窮人，而是頑固的債權(quán)人。

73個(gè)符合發(fā)展援助標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家的償債總額約為3740億美元，其中2570億美元是私人債權(quán)。如果沒(méi)有私人債權(quán)人的參與，DSSI的效果將是十分有限的。DSSI的目的是提供122億美元的債務(wù)減免，這僅占73個(gè)國(guó)家GDP的0.65%，而其財(cái)政赤字達(dá)到GDP 的10%-12%。最終，73個(gè)符合DSSI發(fā)展援助標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家中只有46個(gè)國(guó)家決定參加該倡議，并在2020年僅要求減免約50億美元的債務(wù)。

與此同時(shí)，正如我們上文提到的，疫情的影響之大、持續(xù)時(shí)間之長(zhǎng)，意味著一些國(guó)家所需要的不僅僅是債務(wù)暫停償還，而是更具深度和及時(shí)的債務(wù)重組，否則只會(huì)使債務(wù)的雪球越滾越大。

截至目前，120個(gè)低收入和中等收入國(guó)家的債務(wù)余額約為3.1萬(wàn)億美元，高企的債務(wù)將是債務(wù)國(guó)和全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的巨大障礙。2020年，我們看到的不是公共外債的減少，相反是大幅增加。

國(guó)際社會(huì)，特別是債權(quán)國(guó)，有許多方法可以推動(dòng)債務(wù)重組。如果各國(guó)能夠普遍支持并接受聯(lián)合國(guó)主權(quán)債務(wù)重組的原則，包括主權(quán)豁免原則，將會(huì)鼓勵(lì)私人部門(mén)更好地參與債務(wù)談判。在不可抗力和必要性原則方面，不應(yīng)強(qiáng)迫各國(guó)償還他們無(wú)力償還的債務(wù)。國(guó)際社會(huì)應(yīng)迅速更改那些不鼓勵(lì)債務(wù)重組的法律，以及鼓勵(lì)訴訟的法律。

五、長(zhǎng)期改革與緊急行動(dòng)

我們認(rèn)為，本文所討論的每個(gè)領(lǐng)域都需要進(jìn)行更深入的改革。例如，我們需要重新審視關(guān)于救命藥物的知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度以及融資體制，確保在最重要的疾病方面有足夠的研究，這將確保所有人都能獲得救命藥物；我們需要完善宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)體系，維持全球宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；我們需要一個(gè)更好的體系來(lái)化解債務(wù)危機(jī)，降低債務(wù)危機(jī)發(fā)生的可能性。

解決我們所強(qiáng)調(diào)的三個(gè)問(wèn)題確實(shí)緊迫。發(fā)達(dá)國(guó)家的政策制定者應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，沒(méi)有貧窮地區(qū)的復(fù)蘇，世界經(jīng)濟(jì)就不能健康發(fā)展。

① The United Nations， World Economic Situation and Prospects 2021.

① https：//www.who.int/director-general/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-148th-session-of-the-executive-board.

② 中國(guó)的疫苗早在輝瑞和Moderna之前就已提交世界衛(wèi)生組織審批，但遲遲未能獲批，因?yàn)槎砹_斯和中國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不在世界衛(wèi)生組織允許快速審批的“嚴(yán)格監(jiān)管機(jī)構(gòu)”名單上。

③ 目前，疫苗前三大生產(chǎn)國(guó)（美國(guó)、印度和中國(guó)）的產(chǎn)能預(yù)計(jì)到2021年將達(dá)到9.72億劑。中國(guó)和印度的產(chǎn)量都可以迅速擴(kuò)大。此外，當(dāng)疫苗技術(shù)和活性藥物成分實(shí)現(xiàn)共享時(shí)，就會(huì)有更多的新的供應(yīng)方，如中國(guó)科興疫苗和阿斯利康（AstraZeneca）疫苗在巴西的例子。

① 新冠肺炎疫苗的開(kāi)發(fā)受益于早期的一些基礎(chǔ)性研究。比如輝瑞基本上使用的是德國(guó)生物新技術(shù)公司的研究成果，而這家公司從德國(guó)政府獲得了4.45億美元的撥款用于疫苗的研發(fā)和生產(chǎn)。考慮到疫苗的開(kāi)發(fā)總成本約為31億美元，預(yù)計(jì)2021年利潤(rùn)將達(dá)到40億美元。

② https：//www.msf.org/governments-must-demand-all-coronavirus-covid-19-vaccine-deals-are-made-public.

③ https：//www.scientificamerican.com/article/for-billion-dollar-covid-vaccines-basic-government-funded-science-laid-the-groundwork/.

④ Achal Prabhala， Arjun Jayadev and Dean Baker， “Want vaccines fast Suspend intellectual property rights”， New York Times， 7 December 2020.

⑤ 與此同時(shí)，政府應(yīng)該堵住稅收漏洞，盡可能減少逃稅和漏稅?？梢钥紤]對(duì)受益于疫情的企業(yè)征收暴利稅。

① IMF Fiscal Monitor Update January 2021.

② 此外，發(fā)展中國(guó)家2020年財(cái)政赤字和經(jīng)常賬戶赤字均明顯超過(guò)2009年的水平。

① 2008年全球金融危機(jī)后，IMF認(rèn)識(shí)到資本賬戶管理的重要性。這種干預(yù)措施對(duì)于發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定具有積極作用。

② “Spending， accountability and recovery measures included in IMF Covid-19 loans”， Oxfam Report， October 2020.

③ CP Chandrasekhar， using World Bank WDI database.

④ World Bank， Global Economic Prospects 2021.