鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的任務(wù)與過渡期安排

檀學(xué)文

提 要：本文主要從脫貧人口穩(wěn)定脫貧、長期性低收入人口較快增收和共享繁榮發(fā)展視角，理解鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的目標(biāo)任務(wù)。鞏固脫貧攻堅(jiān)成果是其基礎(chǔ)性任務(wù)，防止返貧及新生貧困又是其底線任務(wù)，需確立精準(zhǔn)扶貧政策的退出轉(zhuǎn)型機(jī)制，并建立免于貧困的長效救助機(jī)制。拓展脫貧攻堅(jiān)成果是其主體性任務(wù)，不僅包括拓展已有扶貧措施以及開展臨界貧困人口幫扶，更重要的是要探索反貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。本文指出轉(zhuǎn)型目標(biāo)是建立長期性低收入人口共享繁榮發(fā)展戰(zhàn)略。據(jù)此，本文提出了鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果過渡期的兩階段安排以及銜接的基本思路。

打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后，中國將實(shí)現(xiàn)“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，到2035年共同富裕取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；與此同時(shí)，在“十四五”時(shí)期設(shè)立銜接過渡期，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果并同鄉(xiāng)村振興有效銜接。上述重大中央決策使近年來關(guān)于相對貧困和反貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的討論短暫地告一段落。但這并不意味著這個(gè)問題的終結(jié)，而是為其賦予了新的背景、起點(diǎn)、思路以及目標(biāo)指向。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接從2018年就開始了。2020年后，由于貧困性質(zhì)以及國家“三農(nóng)”工作重心的根本性變化，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興的銜接（以下有時(shí)簡稱“兩項(xiàng)銜接”）既是攻堅(jiān)期內(nèi)銜接的“升級版”，更是其“轉(zhuǎn)型版”。在攻堅(jiān)期內(nèi)，兩項(xiàng)銜接重點(diǎn)在于工作體制機(jī)制以及政策的銜接，目的是提高治理效率，為鄉(xiāng)村振興積累經(jīng)驗(yàn)。在中共十九屆四中全會提出建立解決相對貧困問題的長效機(jī)制后，解決相對貧困被普遍地當(dāng)作反貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的方向，也被視為鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)內(nèi)容①。通常來說，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)應(yīng)當(dāng)意味著較高的脫貧質(zhì)量，農(nóng)村發(fā)展整體上進(jìn)入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和解決相對貧困階段。隨著銜接過渡期的設(shè)立，防止返貧被列為重要任務(wù)，而反貧困戰(zhàn)略仍是一個(gè)“未定型”。 5年時(shí)間雖然不短，但是在新形勢下通過鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果來過渡到新的反貧困戰(zhàn)略仍是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。

2021年中央一號文件將過渡期任務(wù)概括為三個(gè)方面：一是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，二是接續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，三是對農(nóng)村低收入人口實(shí)施常態(tài)化幫扶。筆者認(rèn)為，目前人們對于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的目標(biāo)任務(wù)和工作思路的認(rèn)識都還比較含糊，缺乏長遠(yuǎn)謀劃，回避相對貧困，對低收入人口的界定也不清楚。本文基于中共十九大關(guān)于到2035年和2050年的兩階段現(xiàn)代化進(jìn)程安排、《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》等基本發(fā)展思路，以及貧困性質(zhì)和治理形勢變化規(guī)律，尤其是根據(jù)到2035年共同富裕要取得明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的發(fā)展要求，闡述“十四五”時(shí)期鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的目標(biāo)任務(wù)，并據(jù)此對五年過渡期提出兩階段時(shí)間安排建議，從鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果角度提出銜接的基本思路。

一、以鞏固脫貧攻堅(jiān)成果為基礎(chǔ)性任務(wù)

鞏固脫貧成果①是“十四五”過渡期的基礎(chǔ)性任務(wù)，包括多項(xiàng)具體任務(wù)，其中大部分是為了延續(xù)脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)的未竟事業(yè)，也需要以此為基礎(chǔ)進(jìn)行拓展并與鄉(xiāng)村振興進(jìn)行銜接。鞏固脫貧成果的底線任務(wù)是防止返貧和發(fā)生新貧困，在中國建立防止貧困的長效機(jī)制。

（一）以防止貧困為底線任務(wù)

2020年，在新冠肺炎疫情的嚴(yán)重沖擊下，全黨全國咬定青山不放松，采取掛牌督戰(zhàn)、加大扶持力度、加強(qiáng)東西協(xié)作和消費(fèi)扶貧等方式，實(shí)現(xiàn)到年底所有建檔立卡貧困人口、貧困村、貧困縣脫貧，邊緣性非貧困人口獲得了監(jiān)測、幫扶等預(yù)防性措施保障，扎實(shí)實(shí)現(xiàn)了消除絕對貧困目標(biāo)，創(chuàng)造了中國減貧奇跡。鞏固脫貧成果是在最低意義上對過去工作和成就的延續(xù)。對于基層來說，鞏固脫貧成果主要包括兩類任務(wù)：一是確保已脫貧的建檔立卡人口消除返貧風(fēng)險(xiǎn)，避免發(fā)生較大規(guī)模返貧，邊緣性人口不再發(fā)生較大規(guī)模的新貧困；二是延續(xù)已有的扶貧措施，包括持續(xù)抓好扶貧項(xiàng)目和扶貧資產(chǎn)管理，做好易地扶貧搬遷的后續(xù)扶持和治理，繼續(xù)為建檔立卡戶提供就業(yè)服務(wù)等。鞏固脫貧成果對于脫貧縣的意義在于使其在角色轉(zhuǎn)換和工作重心轉(zhuǎn)換過程中，確保穩(wěn)定發(fā)展和培育內(nèi)生發(fā)展能力。其中，第一項(xiàng)任務(wù)可界定為防止貧困，包括返貧或新生貧困，這是基礎(chǔ)性和底線性的。其他各項(xiàng)鞏固任務(wù)兼具延續(xù)和提高已有扶貧措施成效，為防止貧困提供資源支撐，與鄉(xiāng)村振興銜接等多重使命。

對此需要回答的一個(gè)關(guān)鍵問題是，高質(zhì)量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)情況下，未來還存在發(fā)生較大規(guī)模貧困的風(fēng)險(xiǎn)嗎？筆者認(rèn)為，應(yīng)該辯證地看待這個(gè)問題。一方面，從現(xiàn)有的脫貧成效看，建檔立卡戶已經(jīng)實(shí)現(xiàn)較高收入和充分“兩不愁三保障”，整體返貧風(fēng)險(xiǎn)低。根據(jù)建檔立卡以及脫貧攻堅(jiān)普查數(shù)據(jù)，2020年貧困縣建檔立卡戶人均純收入超過1萬元，吃穿不愁，住房安全、飲水安全、基礎(chǔ)教育和基本醫(yī)療獲得全面保障。另一方面，由于天災(zāi)人禍、市場風(fēng)險(xiǎn)、扶貧項(xiàng)目不成熟等因素，一定程度上的返貧、新生貧困也將是不可避免的。各方對于防止返貧問題的高度重視，主要是基于底線思維得出的結(jié)論。但是從辯證法上，鞏固脫貧成果已不再是主體性任務(wù)或主要矛盾，更大精力需要轉(zhuǎn)向拓展脫貧成果。但是需要將防止貧困作為鞏固脫貧成果的基礎(chǔ)性、底線性任務(wù)，在保持政策總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，對脫貧人口、邊緣性人口開展動(dòng)態(tài)監(jiān)測，對零星返貧和新生貧困人口及時(shí)開展靈活救助，確保沒有人生活在貧困標(biāo)準(zhǔn)之下。

（二）確定精準(zhǔn)扶貧政策的退出轉(zhuǎn)型機(jī)制

目前已經(jīng)確定，過渡期內(nèi)將保持現(xiàn)有主要幫扶政策總體穩(wěn)定，并逐項(xiàng)分類優(yōu)化調(diào)整，這將有利于穩(wěn)定脫貧人口對政策和幫扶工作的預(yù)期①。不僅如此，也要形成過渡期后相關(guān)政策將要逐步退出或轉(zhuǎn)型的預(yù)期。銜接過渡期的跨度為5年，這樣可以確保每個(gè)扶貧對象從脫貧時(shí)起都能公平地享受5年鞏固提升政策，延展和制度化了“脫貧不脫政策”的做法。過渡期結(jié)束后，原有的精準(zhǔn)幫扶政策，尤其是針對建檔立卡戶和建檔立卡村的直接扶持政策，作為排他性的特惠政策，應(yīng)當(dāng)予以退出。當(dāng)然退出不等于完全取消，而是要在兩項(xiàng)銜接的框架下重新設(shè)計(jì)，使其更具普惠性特征。脫貧縣在5年過渡期內(nèi)保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定，在過渡期后也應(yīng)當(dāng)實(shí)行貧困縣扶持政策的退出，并在區(qū)域發(fā)展水平和能力評估基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)型為新的區(qū)域發(fā)展政策。

（三）建立防止貧困的長效機(jī)制

鞏固脫貧成果，對于既有的扶貧手段和措施來說，既是為了延續(xù)和提高已有扶貧投入成效，也是為鞏固提升建檔立卡人口的脫貧成效提供支撐。前已述及，過渡期后針對建檔立卡扶貧對象的精準(zhǔn)扶持政策應(yīng)當(dāng)退出。但是基于防止貧困的底線目標(biāo)，在精準(zhǔn)扶持政策退出的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立防止貧困的長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)歷史性免于絕對貧困的長期目標(biāo)。所謂防止貧困的長效機(jī)制，是指通過一套保障制度和體制機(jī)制，既“防”又“止”，為所有國民提供不低于現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)的最低收入和“兩不愁三保障”基本保障。在消除絕對貧困，并且享受了5年過渡期政策的前提下，未來全體國民免于貧困的基礎(chǔ)已經(jīng)相當(dāng)堅(jiān)實(shí)，可能的貧困將是個(gè)別現(xiàn)象。為此，防止貧困的長效機(jī)制將是對現(xiàn)行低保制度、保障性扶貧政策以及專項(xiàng)社會救助制度的優(yōu)化組合，可以考慮發(fā)展成為基于農(nóng)村低保制度的農(nóng)村防止貧困救助機(jī)制（見表1）?？稍诨鶎咏⒆灾魃陥?bào)和社會發(fā)現(xiàn)相結(jié)合，程序、識別和救助標(biāo)準(zhǔn)法定化的貧困救助制度和工作機(jī)制。凡是符合條件的居民都有權(quán)申請獲得相當(dāng)于現(xiàn)行脫貧標(biāo)準(zhǔn)的收入和基本保障方面的救助，這是針對所有人的普惠性政策。對于產(chǎn)業(yè)和就業(yè)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的扶持政策，這些居民如果具備條件，將在鄉(xiāng)村振興支持政策框架下參與。

二、以拓展脫貧攻堅(jiān)成果為主體性任務(wù)

拓展脫貧成果與鞏固脫貧成果相比，既以后者為基礎(chǔ)，又比后者有更大的空間，是“十四五”時(shí)期鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的主體性任務(wù)。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的大背景下，拓展脫貧成果的任務(wù)可以分成三個(gè)方面：首先，延續(xù)、維護(hù)和完善已有脫貧攻堅(jiān)措施，并以此為基礎(chǔ)做適當(dāng)延展；其次，酌情擴(kuò)大針對臨界貧困人口的幫扶范圍；最后，實(shí)施反貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。面向共同富裕，中國的反貧困戰(zhàn)略應(yīng)由過去的農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略向低收入人口加快發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行根本轉(zhuǎn)型。

（一）拓展已有扶貧措施

對于扶貧措施來說，拓展脫貧成果首先是以鞏固脫貧成果為基礎(chǔ)，或者說，兩者是密不可分的。總的來說就是過去的扶貧措施和手段將在過渡期內(nèi)繼續(xù)延續(xù)和發(fā)展，但是不再只是發(fā)揮精準(zhǔn)防貧作用，而是要在各自客觀規(guī)律基礎(chǔ)上繼續(xù)完善和發(fā)展，成為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的先鋒力量，并最終融入鄉(xiāng)村振興體系。

1.從產(chǎn)業(yè)扶貧到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興

產(chǎn)業(yè)扶貧的前提是發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，并建立帶貧或者益貧機(jī)制。產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制或模式總的來說可以用“四帶一自”來概括，即農(nóng)業(yè)園區(qū)帶動(dòng)、龍頭企業(yè)帶動(dòng)、農(nóng)民合作社帶動(dòng)、新型經(jīng)營主體帶動(dòng)以及貧困戶自主發(fā)展生產(chǎn)。據(jù)報(bào)道，到2020年，全國貧困地區(qū)累計(jì)建成各類產(chǎn)業(yè)基地超過30萬個(gè)，培育引進(jìn)各類企業(yè)6.76萬家，發(fā)展農(nóng)民合作社71.9萬家，發(fā)展家庭農(nóng)場超過15萬家，每個(gè)縣都形成了2-3個(gè)扶貧主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)扶貧政策已覆蓋98.9%的貧困戶，1146.4萬建檔立卡戶獨(dú)立發(fā)展產(chǎn)業(yè)①。這些主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營主體是鞏固以及拓展產(chǎn)業(yè)扶貧成果的載體和基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)扶貧的拓展方向是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，即以現(xiàn)有扶貧產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，擴(kuò)大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模和深度。由產(chǎn)業(yè)扶貧向產(chǎn)業(yè)振興拓展將面臨兩大挑戰(zhàn)。一是市場化挑戰(zhàn)。過去很多扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶有行政推動(dòng)、補(bǔ)貼支撐的成分，不一定符合市場規(guī)律以及具備市場自生能力。二是帶貧角色挑戰(zhàn)，進(jìn)一步面向市場的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不一定具有很強(qiáng)的帶貧能力。因此，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興需要妥善處理政策扶持、市場化和帶貧機(jī)制之間的關(guān)系。要以市場化為前提和根本，政策支持減少對市場主體的干預(yù)，增加對基礎(chǔ)設(shè)施和市場條件的投入；在促進(jìn)帶貧方面以發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)農(nóng)戶能力等方式為主，減少對市場主體經(jīng)營行為的直接干預(yù)。

2.從扶貧資產(chǎn)管理到集體資產(chǎn)經(jīng)營

在精準(zhǔn)脫貧政策框架下，資產(chǎn)收益扶貧對于增加建檔立卡戶收入和實(shí)現(xiàn)全部脫貧起到了很大的輔助作用。經(jīng)過數(shù)年發(fā)展，全國形成了規(guī)模龐大的扶貧資產(chǎn)，包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及易地扶貧搬遷類資產(chǎn)等②。目前只能得到一些個(gè)別數(shù)據(jù)，例如河南鎮(zhèn)平縣建檔立卡人口人均扶貧資產(chǎn)達(dá)3.7萬元③，而廣東省則為2.8萬元④，還沒有關(guān)于全國扶貧資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。脫貧攻堅(jiān)普查數(shù)據(jù)顯示，享受過資產(chǎn)收益扶貧政策的建檔立卡戶達(dá)944. 5萬戶，約占建檔立卡戶總數(shù)的60%。資產(chǎn)收益扶貧在廣義上屬于發(fā)展生產(chǎn)扶貧范疇，是投資收益再分配行為。扶貧資產(chǎn)存在經(jīng)營管理、收益分配、權(quán)益維護(hù)等多重風(fēng)險(xiǎn)。如果資產(chǎn)經(jīng)營管理不善導(dǎo)致虧損以及資產(chǎn)貶值或流失，或收益分配管理不善導(dǎo)致分配不公平，都會使其達(dá)不到鞏固脫貧成果的作用。因此，拓展扶貧資產(chǎn)管理首先要管理好各類風(fēng)險(xiǎn)，確保扶貧資產(chǎn)不貶值不流失，正常形成收益和合理分配。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)實(shí)現(xiàn)由扶貧資產(chǎn)管理向集體資產(chǎn)經(jīng)營的轉(zhuǎn)型。應(yīng)將集體所有的扶貧資產(chǎn)納入集體資產(chǎn)的統(tǒng)一經(jīng)營管理范圍。扶貧資產(chǎn)收益在攻堅(jiān)期優(yōu)先用于精準(zhǔn)脫貧，在過渡期優(yōu)先用于脆弱性脫貧戶收入補(bǔ)充，過渡期結(jié)束后成為防止貧困的收入補(bǔ)充渠道之一。此外的更多收益應(yīng)如同其他集體資產(chǎn)一樣，在村集體層面統(tǒng)一分配，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和公益事業(yè)。

3.完善和加強(qiáng)對農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的支持和服務(wù)

從收入貢獻(xiàn)來看，工資性收入已經(jīng)成為建檔立卡戶及貧困地區(qū)農(nóng)村居民最主要收入來源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，建檔立卡戶人均可支配收入中工資性收入已達(dá)2/3①；建檔立卡以來，享受過就業(yè)幫扶政策的建檔立卡戶占全部建檔立卡戶的93.8%②。其中扶貧車間吸納就業(yè)40多萬人，創(chuàng)業(yè)致富帶頭人帶動(dòng)400余萬貧困人口增收，各類公益性崗位安置近500萬貧困人口③。這些都屬于就地就近就業(yè)，對貧困家庭有很強(qiáng)的針對性，政策落實(shí)容易，增收效應(yīng)明顯。就業(yè)支持和服務(wù)上的鞏固與拓展有較大不同：鞏固主要是堅(jiān)持現(xiàn)有的幫扶措施，包括幫助外出和創(chuàng)造崗位等；拓展主要在于利用和加強(qiáng)已經(jīng)建立起的就業(yè)支持渠道、工作機(jī)制以及管理信息系統(tǒng)，將服務(wù)對象擴(kuò)大到更多農(nóng)戶，由此實(shí)現(xiàn)全社會就業(yè)效率的提高。

4.從易地扶貧搬遷到新型移民社區(qū)治理

易地扶貧搬遷是將居住在缺乏生存條件和“一方水土養(yǎng)不好一方人”地區(qū)的建檔立卡人口搬遷安置到其他地區(qū)，并通過改善安置區(qū)的生產(chǎn)生活條件、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和拓展增收渠道，幫助搬遷人口逐步脫貧致富④。 “十三五”期間，全國共有960多萬建檔立卡貧困人口實(shí)現(xiàn)搬遷，其中城鎮(zhèn)安置500多萬人，農(nóng)村安置約460萬人，建成集中安置區(qū)約3.5萬個(gè)。目前中央制定的易地扶貧搬遷后續(xù)扶持措施包括六個(gè)方面：完善安置區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，加強(qiáng)安置區(qū)產(chǎn)業(yè)培育和就業(yè)幫扶，加強(qiáng)安置社區(qū)的管理，保障搬遷群眾合法權(quán)益，加大工作投入力度以及加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。中央財(cái)政為此加大多項(xiàng)財(cái)政資金的投入。國家發(fā)改委對安置區(qū)根據(jù)安置規(guī)模進(jìn)行分類指導(dǎo)，對萬人以上特大型安置區(qū)實(shí)施一攬子后續(xù)扶持專項(xiàng)方案，對3000人以上大型安置區(qū)重點(diǎn)加大勞務(wù)輸出力度和培育壯大后續(xù)產(chǎn)業(yè)，對800人到3000人的中型安置區(qū)重點(diǎn)加強(qiáng)扶貧車間、產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，對800人以下的小微型安置點(diǎn)重點(diǎn)培育特色的農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)⑤。在易地扶貧搬遷工程中拓展脫貧成果，主要是在搬遷后能夠“穩(wěn)得住”以及“能脫貧”基礎(chǔ)上，持續(xù)加強(qiáng)新型移民社區(qū)治理，完善基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)供給，用若干年時(shí)間實(shí)現(xiàn)新社區(qū)的功能完善以及新移民的社區(qū)融入。

（二）開展對臨界貧困人口的幫扶

這部分討論的是適當(dāng)擴(kuò)大幫扶范圍問題，相當(dāng)于一號文件中提出的“農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶”。為避免混淆，有必要先對相關(guān)概念加以澄清。原國務(wù)院扶貧辦為了確保全面脫貧目標(biāo)，以收入低于貧困標(biāo)準(zhǔn)1.5倍為基本標(biāo)準(zhǔn)，界定了邊緣人口或邊緣戶，對其開展監(jiān)測和幫扶，其規(guī)模只相當(dāng)于建檔立卡人口的5%左右，可以理解為貧困識別中的正常誤差范圍，遠(yuǎn)小于1.5倍收入標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)應(yīng)有的人口規(guī)模。在中西部地區(qū)以統(tǒng)一貧困標(biāo)準(zhǔn)開展脫貧攻堅(jiān)的同時(shí)，東部沿海省份也各自提高標(biāo)準(zhǔn)開展沿海版的脫貧攻堅(jiān)。其中較為典型的有浙江省、江蘇省和廣東省。2015年以來，浙江省的低收入標(biāo)準(zhǔn)為低保標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍或當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均可支配收入的40%，2019年識別規(guī)模97萬，占農(nóng)村人口的5.4%①；江蘇省低收入標(biāo)準(zhǔn)為年人均6000元，識別規(guī)模227萬，約占農(nóng)村人口的6%②；廣東省相對貧困標(biāo)準(zhǔn)為年人均4000元，規(guī)模161.5萬，占農(nóng)村人口的4.9%③。可見，沿海三省無論采用低收入還是相對貧困概念，在當(dāng)?shù)囟际菍κ杖胩幱谧畹讓尤丝诘淖R別和幫扶，其比例約為5%-6%；對全國來說，它們屬于擴(kuò)大扶貧對象的前沿試驗(yàn)。

本文所要討論的臨界貧困人口幫扶相當(dāng)于上述沿海各省的“十三五”扶貧實(shí)踐，在建檔立卡戶之外識別一定規(guī)模的最低收入人口，對其開展實(shí)質(zhì)性幫扶。其規(guī)模、手段和目的都與扶貧部門出于防貧目的對邊緣戶的識別和監(jiān)測有明顯不同。從建檔立卡人口的平均收入水平看，其中相當(dāng)比例應(yīng)當(dāng)已經(jīng)超過貧困臨界線（一般為貧困標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍）。從而，在保留建檔立卡情況下，新識別的臨界貧困人口將由部分建檔立卡人口和部分非建檔立卡人口組成。在建檔立卡精準(zhǔn)幫扶政策退出后，對臨界貧困人口的精準(zhǔn)幫扶和脫貧可以發(fā)展成為新的常態(tài)化精準(zhǔn)幫扶機(jī)制，這樣可以充分利用基層已經(jīng)建立的扶貧資源和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢。每隔一段時(shí)間，按更新的低保標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍識別出臨界貧困人口，對其開展精準(zhǔn)幫扶，使其收入增長達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，這樣可以不斷提高全社會底層群體的收入水平。

（三）探索形成低收入人口加快發(fā)展的長期戰(zhàn)略

拓展脫貧成果的另一項(xiàng)更加重大的任務(wù)是實(shí)現(xiàn)反貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。國內(nèi)關(guān)于反貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型研究目前面臨一個(gè)現(xiàn)實(shí)困境，即中共十九屆四中全會明確提出建立解決相對貧困問題長效機(jī)制，而十九屆五中全會提出鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果并與鄉(xiāng)村振興有效銜接，這導(dǎo)致一定程度上對相對貧困問題諱莫如深。這個(gè)困境的突破口在于超越相對貧困，以消除絕對貧困為起點(diǎn)，以走向共同富裕為歸依，以廣泛的共享發(fā)展戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，探索制定包括相對貧困人口在內(nèi)的底層人口加快發(fā)展戰(zhàn)略。共享發(fā)展戰(zhàn)略是全局性宏觀戰(zhàn)略，是以共享發(fā)展理念為指導(dǎo)，對已經(jīng)具有共享特征的單一戰(zhàn)略的優(yōu)化集成，包括但不限于包容性增長、科教興國、就業(yè)優(yōu)先、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化、積極社會保護(hù)等戰(zhàn)略。所謂底層人口加快發(fā)展，則是指要實(shí)現(xiàn)低收入人口的平均收入以更快速度增長，并能得到更好的社會保護(hù)。世界銀行2013年以來確立共享繁榮發(fā)展戰(zhàn)略，將底層人口界定為按收入排序的最低40%人口，要使得他們的收入以更快速度增長，這是其與消除全球絕對貧困并立的另一個(gè)宏偉目標(biāo)④，與中國的共同富裕理念高度一致。

按照收入階層劃分，目前中國低收入人口比例高達(dá)65 %左右，規(guī)模達(dá)9億⑤。低收入人口中的一部分將通過努力進(jìn)入中等收入階層，但即使到2050年中等收入人口增加一倍，也還有5億多低收入人口，這些人將長期處于低收入狀態(tài)。借鑒慢性貧困概念，本文將其中收入更低的部分定義為長期性低收入人口（chronic low-income population）①。這意味著，直到2050年，中國社會底層40%人口中的絕大部分都將是長期性低收入人口。中國社會底層40 %人口平均收入水平還很低，甚至可以說將長期處于低收入陷阱，如果不實(shí)現(xiàn)較快增長，很難達(dá)到現(xiàn)代化或共同富裕要求。解決相對貧困問題的戰(zhàn)略的覆蓋范圍是有限的，無法關(guān)照到所有長期性低收入人口。但是反過來，針對長期性低收入人口的戰(zhàn)略則可以較好地涵蓋相對貧困、臨界貧困人口。中國長期性低收入人口規(guī)模為5.6億，大約3.8億在農(nóng)村，占農(nóng)村人口的70%。如果以農(nóng)村常住人口為基數(shù)，則其40%的底層人口規(guī)模為2. 2億；相對貧困發(fā)生率在20%以內(nèi)，其人口規(guī)模在1億以內(nèi)。從長期看，中國促進(jìn)共享繁榮發(fā)展在農(nóng)村的總目標(biāo)群體達(dá)3.8億。為了循序漸進(jìn)，在中短期內(nèi)可先以農(nóng)村底層40%的2億多人口為對象。由于長期性低收入人口往往面臨能力、機(jī)會、資源、區(qū)位乃至制度等多方面約束，為了促進(jìn)他們的更快發(fā)展，除了國家層面的共享發(fā)展戰(zhàn)略和格局外，還需要實(shí)施差異化和針對性幫扶措施，并輔以日益完善的社會保護(hù)體系，這將是“十四五”的主要探索性任務(wù)。

三、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果過渡期的兩階段安排

中央決定，對擺脫貧困的縣從脫貧之日起設(shè)立5年過渡期。這個(gè)制度安排使得以縣為單位，每個(gè)脫貧縣都能公平地獲得5年過渡期的資源和政策支持。各脫貧縣由于是陸續(xù)摘帽的，它們在“十四五”時(shí)期將陸續(xù)結(jié)束過渡期，第一批始于2021年，最后一批將在2025年結(jié)束。對于中央政策和全國貧困地區(qū)來說，整個(gè)“十四五”都是過渡期，但是可以做出細(xì)化安排。根據(jù)已有研究和現(xiàn)實(shí)條件，筆者建議將“十四五”脫貧攻堅(jiān)5年過渡期劃分為兩個(gè)階段，以前3年為鞏固期，以鞏固脫貧成果、建立防止貧困長效機(jī)制為重要使命；以整個(gè)5年為拓展期，分為兩個(gè)階段，即“3+2”，持續(xù)拓展脫貧攻堅(jiān)成果，探索建立包括解決相對貧困問題在內(nèi)的共享繁榮發(fā)展戰(zhàn)略（見圖1）。

（一）以前3年為鞏固期，建立防止貧困長效機(jī)制

對于鞏固脫貧成果的任務(wù)，筆者建議在工作安排上明確以前3年為鞏固期。脫貧攻堅(jiān)前3年共實(shí)現(xiàn)了436個(gè)貧困縣摘帽，占貧困縣的52.40%；其他貧困縣雖未摘帽，但貧困人口比例已經(jīng)降到較低水平。到2018年底，全國貧困人口已經(jīng)從2012年的近1億下降到1660萬，全部脫貧大局已定。以此類推，到2023年將有超過半數(shù)的貧困縣以及超過80%的建檔立卡戶享受了5年的過渡期政策，應(yīng)該已經(jīng)積累了足夠的鞏固效果和政策經(jīng)驗(yàn)，這是在總體上完成鞏固脫貧成果任務(wù)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。過渡期維持扶貧政策總體穩(wěn)定，并非要靜態(tài)延續(xù)以往政策，而是要以穩(wěn)定脫貧為前提，逐步實(shí)現(xiàn)政策調(diào)整，將精準(zhǔn)到戶政策調(diào)整為按申請使用的“政策池”，將無條件享受政策調(diào)整為有條件享受政策，將特惠政策調(diào)整為梯次性普惠政策。脫貧縣在動(dòng)態(tài)調(diào)整鞏固政策的同時(shí)應(yīng)探索建立縣級防止貧困長效機(jī)制。例如蘭考縣、井岡山市等28個(gè)2016年脫貧縣需在2021年建立這樣的長效機(jī)制?？h級防止貧困長效機(jī)制的建立也是一個(gè)不斷完善的過程，通過3年400多個(gè)縣的努力，應(yīng)在2023年形成全國性統(tǒng)一方案，用于指導(dǎo)其他近400個(gè)脫貧縣在后兩年里應(yīng)用。

（二）采取“3+2”兩階段拓展期，拓展脫貧成果，實(shí)現(xiàn)反貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

如前所述，拓展脫貧成果有拓展和壯大已有的脫貧措施和實(shí)現(xiàn)反貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型兩大任務(wù)，有著鮮明的發(fā)展和創(chuàng)新導(dǎo)向，使命重大。因此需以整個(gè)“十四五”為拓展期，但是可以有彈性地劃分為兩個(gè)階段。在前3年，拓展已有脫貧措施實(shí)際上是與鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的舉措一體化實(shí)施的。到2023年，對已有扶貧產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步培訓(xùn)、新型扶貧移民社區(qū)的治理改進(jìn)、農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)服務(wù)和支持體系的完善以及扶貧資產(chǎn)優(yōu)化管理都應(yīng)當(dāng)完成主體性任務(wù)，并能夠納入鄉(xiāng)村振興工作體系。如果開展臨界貧困人口幫扶，也應(yīng)該建立起相應(yīng)的體制機(jī)制和政策體系。對于反貧困戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型則需要以整個(gè)5年為期，開展大量試驗(yàn)和探索。在國家層面，應(yīng)主要探索如何改進(jìn)城鄉(xiāng)住戶調(diào)查和貧困監(jiān)測的覆蓋面、代表性和準(zhǔn)確性，期望建立具有縣級代表性的住戶調(diào)查體系，利用改進(jìn)的住戶調(diào)查數(shù)據(jù)實(shí)施不同標(biāo)準(zhǔn)下的貧困和低收入群體的動(dòng)態(tài)監(jiān)測分析；研究部門與政府部門合作攻關(guān)，研究探索向欠發(fā)達(dá)地區(qū)和低收入人口傾斜、普惠與梯次性特惠相結(jié)合的共享繁榮發(fā)展支持戰(zhàn)略和政策機(jī)制。預(yù)期到2025年，之前的農(nóng)村扶貧開發(fā)和消除絕對貧困的戰(zhàn)略將轉(zhuǎn)型為包括解決相對貧困在內(nèi)、面向更大范圍長期性低收入人口的共享繁榮發(fā)展戰(zhàn)略。

四、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興銜接的基本思路

鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興銜接的要義是將現(xiàn)行脫貧攻堅(jiān)的體制機(jī)制和政策體系，在逐步調(diào)整和轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)上，最終納入鄉(xiāng)村振興行動(dòng)體系。脫貧攻堅(jiān)是一個(gè)強(qiáng)大而相對獨(dú)立的工作體系和政策體系，具有非常強(qiáng)的集成性功能，具有排他性和結(jié)果導(dǎo)向性。未來隨著脫貧攻堅(jiān)體制的退出，新體制的建立還需要一個(gè)較長的摸索和完善過程。脫貧攻堅(jiān)體制機(jī)制轉(zhuǎn)型需要滿足鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的需要，不能采取急停方式，而是要采取“嵌入”思路，建立具有包容性和階梯式分類特征的鄉(xiāng)村振興治理和政策體系。根據(jù)本文提出的鞏固拓展思路，未來包含了共享繁榮發(fā)展戰(zhàn)略的鄉(xiāng)村振興需要實(shí)現(xiàn)多部門聯(lián)合治理，剛剛設(shè)立的國家鄉(xiāng)村振興局職能也需要進(jìn)行拓展和轉(zhuǎn)型?？偟膩碚f，脫貧攻堅(jiān)體制具有特惠性、政府主導(dǎo)性、計(jì)劃性、攻堅(jiān)性等特征；而未來的鄉(xiāng)村振興體制則應(yīng)更多地呈現(xiàn)普惠性、居民和企業(yè)自主性、市場性、常規(guī)性、梯次性等特征。

（一）由鄉(xiāng)村振興部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)包容性經(jīng)濟(jì)振興措施

過去的開發(fā)性扶貧措施，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶貧車間、就業(yè)促進(jìn)、資產(chǎn)收益扶貧、小額貸款、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、新型經(jīng)營主體培育等，都要逐漸轉(zhuǎn)型為鄉(xiāng)村振興中的經(jīng)濟(jì)振興措施，建議統(tǒng)一由鄉(xiāng)村振興部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但是具體管理及政策落實(shí)由相關(guān)部門歸口管理。鄉(xiāng)村振興中的開發(fā)性措施應(yīng)鼓勵(lì)所有農(nóng)戶參與，追求多多益善。為增強(qiáng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興措施的包容性，每類措施都應(yīng)建立不同等級的支持政策，從一般低收入戶到相對貧困戶、臨界貧困戶，所享受的政策支持力度不斷加大。以技能培訓(xùn)為例，一般低收入戶可能要支付一定的培訓(xùn)費(fèi)用；而相對貧困戶可享受一定的補(bǔ)助；臨界貧困戶不僅可以享受補(bǔ)助，還可以享受基層政府部門及社區(qū)實(shí)施的相應(yīng)激勵(lì)政策。

（二）由民政部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保障性措施，實(shí)施農(nóng)村貧困救助長效機(jī)制

在脫貧攻堅(jiān)期，針對貧困戶的保障性扶貧措施由民政部門以及各相關(guān)部門分別管理，由扶貧部門集中統(tǒng)籌，體現(xiàn)以貧困戶為中心的特征。精準(zhǔn)扶貧中采用的主要保障性扶貧措施包括教育扶貧、健康扶貧、危房改造、飲水安全保障、最低生活保障等。在這種情況下，各項(xiàng)保障措施在建檔立卡戶和其他居民之間的執(zhí)行是割裂的，前者享受了特殊的優(yōu)待，而且增加了行政成本。隨著過渡期的推進(jìn)以及穩(wěn)定脫貧程度的提高，這些保障性措施應(yīng)逐漸恢復(fù)各自的一體化管理，各類居民一視同仁，都依據(jù)自身?xiàng)l件去享受相應(yīng)水平的福利，建檔立卡戶如果家庭條件足夠好就不再享受額外福利。過渡期結(jié)束后，如果按照本研究的建議，建立防止貧困的長效救助機(jī)制，那么該貧困救助機(jī)制應(yīng)該由民政部門來集中統(tǒng)籌管理。與低保不同的是，未來的農(nóng)村貧困救助是一種綜合救助，對于符合條件的家庭，需要提供最低收入保障以及教育、健康、安全住房、安全飲水、技能培訓(xùn)等一攬子救助服務(wù)，這就需要根據(jù)多維貧困定義設(shè)立聯(lián)合救助標(biāo)準(zhǔn)，與相關(guān)部門建立聯(lián)動(dòng)救助機(jī)制。對易地扶貧搬遷項(xiàng)目及人口的后續(xù)扶持及社區(qū)管理是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。從銜接的角度看，基于搬遷項(xiàng)目管理及搬遷人口穩(wěn)定脫貧的要求，其過渡期也應(yīng)當(dāng)有一定期限，但未必是按縣脫貧時(shí)間計(jì)算起點(diǎn)，可以按照安置區(qū)項(xiàng)目建成時(shí)間計(jì)算起點(diǎn)。移民社區(qū)的鞏固管理可以設(shè)置最長5年過渡期，符合條件的社區(qū)，尤其是中小型社區(qū)，可以提前結(jié)束。過渡期后的扶貧社區(qū)的中長期社區(qū)建設(shè)和管理任務(wù)，可以移交給民政部門來統(tǒng)一管理。

（三）籌建高級別議事機(jī)構(gòu)，推動(dòng)實(shí)施共享繁榮發(fā)展戰(zhàn)略

隨著國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組以及扶貧辦的撤銷和國家鄉(xiāng)村振興局的成立，本研究建議的促進(jìn)長期性低收入人口加快發(fā)展戰(zhàn)略短暫地面臨沒有機(jī)構(gòu)可以擔(dān)責(zé)的局面。全社會底層40%的人口（長期性低收入人口）以農(nóng)村居民為主，但廣泛分布于城鄉(xiāng)，且規(guī)模巨大，涉及領(lǐng)域多，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門或民政部門都無法單一承擔(dān)如此重任。從長遠(yuǎn)發(fā)展考慮，建議籌建一個(gè)新的國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——促進(jìn)共享繁榮發(fā)展委員會，負(fù)責(zé)制定和推動(dòng)實(shí)施共享繁榮發(fā)展戰(zhàn)略。促進(jìn)共享繁榮發(fā)展戰(zhàn)略的主要任務(wù)包括制定宏觀戰(zhàn)略，研究變化趨勢和規(guī)律，領(lǐng)導(dǎo)制定多部門支持發(fā)展政策，協(xié)調(diào)政策落實(shí)等，目的是促進(jìn)低收入人口的收入增長以及社會保護(hù)的加強(qiáng)?？紤]到其職責(zé)的綜合性和長期性，國務(wù)院促進(jìn)共享繁榮發(fā)展委員會宜設(shè)立在國家發(fā)展和改革委員會。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、人社部、民政部以及國家鄉(xiāng)村振興局將是該委員會的核心組成部門。

（四）在建檔立卡數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上構(gòu)建新的共享繁榮發(fā)展數(shù)據(jù)庫

記錄建檔立卡貧困戶、貧困村以及貧困縣的信息系統(tǒng)的法定名稱是全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，俗稱建檔立卡系統(tǒng)，記錄著3000多戶近1億人的貧困及脫貧信息。建檔立卡數(shù)據(jù)庫為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)做出了突出貢獻(xiàn)。但是也需要指出，這個(gè)系統(tǒng)具有無法進(jìn)行自動(dòng)識別、擴(kuò)展困難、與外部信息系統(tǒng)缺少聯(lián)系通道等缺陷。因此，從農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)向?qū)嵤┕蚕矸睒s發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，住戶信息系統(tǒng)的擴(kuò)展既是必要的，也需要進(jìn)行重大改組和優(yōu)化，建立新的共享繁榮發(fā)展數(shù)據(jù)庫。對此，東南亞新興人口大國印尼的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。印尼在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不如中國的情況下，采納共享繁榮發(fā)展理念，采取統(tǒng)一識別方法，在全國范圍內(nèi)按倒序法識別出底層40%人口，建立社會保護(hù)項(xiàng)目統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫（UDB）。印尼人口前幾年大約為2.5億，其底層40%人口規(guī)模約為1億左右，與中國建檔立卡人口規(guī)模持平。中國如果要為農(nóng)村常住人口建立40%底層人口數(shù)據(jù)庫，則規(guī)?？蛇_(dá)2.2億；如果將來建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，則最大規(guī)?？蛇_(dá)5.6億。共享繁榮發(fā)展數(shù)據(jù)庫應(yīng)具有以下基本特征：分布式云管理，底層數(shù)據(jù)庫建在當(dāng)?shù)?；自?dòng)化，根據(jù)住戶信息自動(dòng)識別和歸類；開放性，與人口、社保、工商管理、住房管理、人民銀行征信等系統(tǒng)聯(lián)通；可及性和共享性，成為各類支持發(fā)展和社會保護(hù)政策的統(tǒng)一信息來源，面向社會有限開放。

（五）促進(jìn)村級發(fā)展和保障的治理體系及治理能力的現(xiàn)代化

正如建檔立卡和精準(zhǔn)扶貧對貧困戶脫貧功不可沒一樣，駐村幫扶和“雙包”制度（駐村幫扶即向貧困村派駐第一書記和扶貧工作隊(duì)；“雙包”制度即由對口幫扶單位包村和幫扶責(zé)任人包戶）對貧困村及村內(nèi)貧困戶脫貧也發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，概言之，這大大增強(qiáng)了基層貧困村治理能力，引入新資源、新觀念、新力量。但是客觀評價(jià)，脫貧攻堅(jiān)期貧困村外來治理力量的加強(qiáng)只是在一定程度上改善了村內(nèi)的治理機(jī)制和治理能力，并沒有帶來治理能力的實(shí)質(zhì)性大幅度改善，還不足以承擔(dān)廣泛的鄉(xiāng)村振興重任。如果在鄉(xiāng)村振興框架下既要開展“五個(gè)振興”，又要建立貧困救助機(jī)制以及針對底層人口的梯次性發(fā)展支持幫扶體系，那么必須繼續(xù)加強(qiáng)村級治理，推動(dòng)村級發(fā)展和保護(hù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其要點(diǎn)可概括為三點(diǎn)：一是加強(qiáng)基層黨建和優(yōu)化社區(qū)自治，培養(yǎng)本地人才，充分發(fā)揮村民代表議事及決策作用；二是“因村精準(zhǔn)派人”，做好新時(shí)代鄉(xiāng)村振興駐村幫扶；三是采取采購服務(wù)、志愿者下鄉(xiāng)、公共服務(wù)崗位輪崗等方式，加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)和社會工作力量。

（作者為中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、貧困與福祉研究室主任）

① 葉興慶、殷浩棟：《從消除絕對貧困到緩解相對貧困：中國減貧歷程與2020年后的減貧戰(zhàn)略》，《改革》 2019年第12期；魏后凱：《如何實(shí)現(xiàn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接》，《光明日報(bào)》2020年4月3日第11版。

① 以下為表述方便，有時(shí)將脫貧攻堅(jiān)成果簡化為脫貧成果。

① 吳國寶： 《實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接重在建立長效機(jī)制》，光明網(wǎng)-理論頻道， 2021年1月24日，https：//m.gmw.cn/2021-01/24/content_34584334.htm。

① 《產(chǎn)業(yè)扶貧覆蓋全國98%貧困戶 促進(jìn)收入持續(xù)提升》，央廣網(wǎng)，http：//finance.cnr.cn/txcj/20210227/t20210227_ 525423109.shtml；《國家脫貧攻堅(jiān)普查公報(bào)（第三號）》，國家統(tǒng)計(jì)局，2021年2月25日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202102/t20210224_1814047.html。

② 魏后凱：《全面加強(qiáng)扶貧資產(chǎn)的管理和監(jiān)督》，《中國發(fā)展觀察》2020年第12期。

③ 同上。

④ 資料由廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳提供。

① 根據(jù)建檔立卡數(shù)據(jù)計(jì)算。

② 資料來源為《國家脫貧攻堅(jiān)普查公報(bào)（第三號）》。

③ 《國新辦舉行就業(yè)扶貧實(shí)施有關(guān)工作情況和主要成效發(fā)布會》，http：//www.cpad.gov.cn/art/2020/11/19/art_2241_505.html，檢索時(shí)間：2021年2月28日。

④ 根據(jù)《國家脫貧攻堅(jiān)普查公報(bào)》的定義。

⑤ 《國新辦舉行易地扶貧搬遷工作新聞發(fā)布會》，http：//www.cpad.gov.cn/art/2020/12/3/art_2241_508.html，檢索時(shí)間：2021年2月28日。

① 《浙江省低收入農(nóng)戶全面小康統(tǒng)計(jì)監(jiān)測方案》，http：//www.stats.gov.cn/tjfw/dftjxmgl/dftjdczd/zj/202006/t20200619_1769413.html。

② 《解決我國相對貧困問題的長效機(jī)制研究》，創(chuàng)新工程項(xiàng)目組，2020年12月。

③ 廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳提供資料。

④ World Bank，“Poverty and Shared Prosperity 2016：Taking on Inequality”，World Bank Group，2016，p.23.

⑤ 數(shù)據(jù)來源為CHIP2018。此處低收入人口定義為2019年家庭年收入低于10萬元，或月人均收入低于2688元。

① 2021年一號文件提出“加強(qiáng)農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶”，但沒有對其予以界定，從其語境看接近本報(bào)告中的“臨界貧困人口”。在本文看來，以社會底層40 %人口的范圍來定義官方的低收入人口更為恰當(dāng)，其中到2035年之前可以當(dāng)前農(nóng)村人口的40 %來定義。