優(yōu)化營商環(huán)境：要把強化公平競爭審查制度剛性作為優(yōu)先事項

馬源

提 要：實施公平競爭審查制度是優(yōu)化營商環(huán)境、建設高標準市場體系的一項基礎性改革任務。2020年以來，黨中央、國務院多次發(fā)文強調要強化公平競爭審查制度剛性，持續(xù)清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定及做法。我們對9省18市的調研發(fā)現(xiàn)，各地公平競爭審查制度已基本建立，但審查覆蓋面窄、審查質量不高、制度剛性約束不足，深層原因是一些地區(qū)和部門認識不到位、動力不足、能力不夠 、“上熱下冷”、公平競爭審查與產(chǎn)業(yè)政策相容的審查機制尚未形成等。建議將公平競爭審查作為全面優(yōu)化營商環(huán)境的優(yōu)先事項，進一步完善審查規(guī)則，構建多層次審查銜接體系，細化例外適用規(guī)定，提升審查能力，全面增強審查工作的制度剛性。

實施公平競爭審查制度是黨中央、國務院深化經(jīng)濟體制改革的重大決策部署，目的是從源頭上對政府部門擬出臺的政策措施實施事前審查，防止濫用行政權力排除或限制競爭，以建成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。2020年以來我們赴9省18市及有關部門調研①發(fā)現(xiàn)，公平競爭審查制度框架已基本建立，增量審查和存量清理進展明顯，但審查質量不高、制度約束不強，建議立足建設高標準市場體系，將公平競爭審查作為優(yōu)化營商環(huán)境的優(yōu)先事項，進一步完善審查規(guī)則，健全審查機制，促進競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調，提升審查能力和用好數(shù)字技術，全面增強制度剛性。

一、公平競爭審查制度基本建立，增量審查和存量清理陸續(xù)展開

公平競爭是市場經(jīng)濟的基本原則。防范政府部門出臺排除、限制公平競爭的各類措施，是確立競爭政策基礎性地位的必然要求。2015年黨中央提出要“探索實施公平競爭審查制度”①，2016年國務院出臺《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（簡稱34號文）做出明確要求。近年來各地各部門加快落實，推進增量審查和存量清理工作，主要進展如下：

一是初步建立起公平競爭審查的制度框架和審查規(guī)則。我國市場經(jīng)濟體制仍在完善之中，對各類政策開展普遍的公平競爭審查是發(fā)展階段需要②。為打破市場壁壘、解決不公平對待市場主體等問題，34號文要求凡是涉及市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，都應當在事前進行公平競爭審查。隨后，還制定了《公平競爭審查工作部際聯(lián)席會議工作規(guī)則》《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為暫行規(guī)定》等配套規(guī)定，為審查工作提供體系化的制度保障。到2019年底，國家、省、市乃至縣一級政府已陸續(xù)建立公平競爭審查聯(lián)席會議制度。

二是以部門自我審查為主，同步開展第三方評估和事后反壟斷執(zhí)法。34號文要求各部門按照必要程序對擬出臺文件是否排除或限制競爭，進行自我審查。其原因是各部門文件數(shù)量龐大，且存在專業(yè)門檻，自我審查的成本低；反過來，若交給競爭主管部門統(tǒng)一審查，就會出現(xiàn)“隔行如隔山”的困難，且沒有足夠人力去對各部門出臺的海量政策進行逐一審查。為提高審查質量，2019年《公平競爭審查第三方評估實施指南》鼓勵各部門聘用專業(yè)機構開展獨立審查，廣東、江蘇、浙江等地已經(jīng)引入。對于涉嫌違反《反壟斷法》的政策，則由反壟斷執(zhí)法機構向上級機關反饋以推動糾正。

三是堅持增量審查和存量清理同步推進。對擬出臺的新文件，中央部門和省級政府2016年開始執(zhí)行“未進行自我審查的，不得提交審議”的規(guī)定，有的中央部門已在辦公系統(tǒng)中嵌入公平競爭審查模塊，要求各司局“誰起草、誰審查”；各省2017年起指導市縣級政府開展審查。針對海量歷史文件，黨的十九大報告提出要“清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法”，目前各地已對2019年底之前的政策措施做了清理。據(jù)統(tǒng)計③，全國共梳理涉及市場主體經(jīng)濟活動政策措施近107萬件，其中廢止4450件、修訂1086件、例外保留463件，這為后續(xù)聚焦增量審查打下了堅實基礎。

四是既幫助提升審查能力，又強化督查考評。公平競爭審查是個新事物，政策性、專業(yè)性強。國家每年組織公平競爭審查制度培訓班，統(tǒng)一和加深各部門認識。各地還對審查工作加強指導，例如廣州編制《公平競爭審查工作指引和風險點提示》④，沈陽編印《公平競爭審查工作指導手冊》等。同時，還強化監(jiān)督約束機制，一方面，將審查情況納入考評體系中，例如浙江、廣東將其納入依法行政及法治政府考核評價體系，遼寧、山西將其納入省政府重大督查事項；另一方面，針對社會反響強烈的地域保護、限制準入、指定交易、選擇性補貼等突出問題開展專項督查，強化約束力。

二、制度落實存在的問題

公平競爭審查制度實施五年來，取得了顯著成效，但也遇到不少新問題。主要如下。

一是審查對象和標準難把控，各方有分歧。涉及經(jīng)濟活動的政策種類繁多，對于是否要納入審查，各方理解不同。例如，有的部門認為只有公平競爭審查工作聯(lián)席會議成員單位才需審查；有的提出招標文件不是政策措施，無須審查；有的提出涉密或招商引資“一事一議”文件無須審查。這說明對審查范圍有分歧。在審查標準上，《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》給出了四大類18條審查標準①，例如不得“設置不合理和歧視性的準入和退出條件”，但什么是不合理、什么是歧視性，存在模糊空間。此外，有些地方將不符合例外適用條件的政策納入例外范疇，以躲避審查。上述情形表明審查規(guī)則有待細化。

二是“自我審查”動力不足，未經(jīng)審查就出臺政策的情況還有不少。34號文采取“自我審查”模式，意在發(fā)揮部門專業(yè)優(yōu)勢，但約束性不強，“誰制定、誰審查”被異化為僅從報文程序上填表，一定程度上造成了程序空轉，甚至流于形式。調研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)地方基本都按程序進行了公平競爭審查，但有些未嚴格按程序進行實質性審查；一些區(qū)縣級部門甚至還未建立公平競爭審查制度，更未開展審查工作。提交審議時，往往只提交合法性審核材料，缺失公平競爭審查表單。有的單位跳過一些必要程序，例如未聽取利害關系人的意見、未向社會公開征求意見，政策出臺時甚至以內(nèi)部文件為由，不公布核心政策內(nèi)容。

三是企業(yè)認為政策實質平等還有努力空間?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》第十二條明確規(guī)定，政府應在資金安排、稅費減免等八個方面公平對待市場主體②。過去五年來，各地對存量文件清理了一遍，但從9省18市隨機抽取的779家企業(yè)匿名問卷看③，在平等獲得支持方面，企業(yè)認為這一政策非常重要（得4.65分）、滿意度總體上也處于高位（4.43分）；但分企業(yè)類型看，大中型民企對平等獲得支持的重要性賦分最高，滿意度卻最低，落差最大；對比之下，外資企業(yè)和國有企業(yè)滿意度最高，說明距離企業(yè)間的實質公平還有努力空間（圖1 ）。

三、公平競爭審查制度落實距離預期有差距的深層原因

公平競爭審查制度落實距離預期還有差距，剖析其深層原因，可歸結為以下四個方面。

一是思想認識不到位，“上熱下冷”。實施公平競爭審查制度意在規(guī)范政府行為。我們在座談時發(fā)現(xiàn)，競爭政策主管部門較為主動，但有些部門不積極，認為公平競爭審查讓長期沿用的很多政策手段不能用了，例如設定名錄庫、資格庫、支持特定經(jīng)營者等，而且還增加了工作難度；有些地方少數(shù)部門結合自身實際制定了審查實施細則，多數(shù)部門不主動、不積極。在行動上，有的地方還沒有將公平競爭審查納入常規(guī)工作事項范疇，主要靠上級部門發(fā)文件、聯(lián)席會議、開展專項督察等來推動，不推不動、“上熱下冷”普遍存在。

二是審查能力亟須提升，審查手段尚待改進。高質量開展審查需要掌握競爭法、經(jīng)濟學等專業(yè)知識，熟悉行業(yè)情況等，并對擬出臺的措施會對哪些市場、哪類主體產(chǎn)生影響以及是否會排除或限制競爭做出分析判斷。據(jù)調研，在市及區(qū)縣部門，審查工作尚未納入“三定”職責，缺乏專業(yè)機構、人員編制，審查人員對審查制度把握不準，對工作要點和方法也不熟悉，存在“不會審”情況。審查手段上，國家層面鼓勵引入第三方評估來增強審查獨立性，但不少部門缺乏專門預算安排，如何運用第三方審查結論還缺乏制度安排。此外，這幾年各地審查中陸續(xù)發(fā)現(xiàn)了一些妨礙公平競爭的共性問題，例如針對外地企業(yè)提高準入條件或只對本地企業(yè)給予優(yōu)惠等，但多數(shù)地方還未將這些典型問題歸納起來，也未出臺風險防范指引，導致類似問題反復出現(xiàn)。

三是公平競爭審查與產(chǎn)業(yè)政策相容機制尚未形成。長期以來，各級各地在招商引資、支持本地企業(yè)發(fā)展方面，綜合使用包括財政補貼、稅收優(yōu)惠、金融支持、人才引進、土地出讓、政府采購等在內(nèi)的政策，以推動本地經(jīng)濟快速發(fā)展。有的地方坦言，各地審查尺度不一，如果自己從嚴執(zhí)行，例如不給予“政策優(yōu)惠”，那就是作繭自縛，影響本地發(fā)展；退一步說，即便程序上落實了審查要求，還可以利用自由裁量權來暗中優(yōu)惠。說到底，地方官員從內(nèi)心深處還存在質疑甚至抵觸情緒，主動開展審查的正向激勵機制還未形成，結果是產(chǎn)業(yè)政策重要性要優(yōu)于公平競爭審查。

四是審查責任追究和督導機制仍須健全。部門“自我審查”模式容易出現(xiàn)既當“運動員”又當“裁判員”的情況。為確?！白晕覍彶椤蹦軌蚵鋵嵉轿唬?4號文和《優(yōu)化營商環(huán)境條例》都規(guī)定，政府和有關部門及其工作人員未進行公平競爭審查或者違反公平競爭審查標準出臺政策措施的，查實后要依法依規(guī)追究責任。調研發(fā)現(xiàn)，不少地方還未建立起硬性的程序約束體系，也未細化配套的責任追究制度，國家層面也主要靠抽查、督察和典型案例通報來引起地方重視，及時糾正（如廢止或修訂）政策措施中的相關條款，缺乏更有力的推進措施。

四、政策建議

公平競爭審查是優(yōu)化營商環(huán)境、建設高標準市場體系的一項基礎性改革任務。2020年以來，黨中央、國務院至少五次發(fā)文強調要強化公平競爭審查制度的剛性約束①。下一步要將公平競爭審查置于優(yōu)先位置，健全多層次審查銜接閉環(huán)、提高多部門協(xié)同審查能力、引入大數(shù)據(jù)審查手段等，加快構建全面覆蓋、規(guī)則完備、權責明確、運行高效、監(jiān)督有力的審查體系。

一是將公平競爭審查作為優(yōu)化營商環(huán)境的優(yōu)先事項，從嚴落實審查制度。嚴格按照《重大行政決策程序暫行條例》關于“決策草案及相關材料，決策草案涉及市場主體經(jīng)濟活動的，應當包含公平競爭審查的有關情況”的規(guī)定，以及《優(yōu)化營商環(huán)境條例》要求，未經(jīng)審查的政策措施文件一律不得出臺發(fā)布。健全公平競爭審查聯(lián)席會議的制度化運轉規(guī)定。建立定期抽查機制和不定期督查機制，加強典型案例剖析，深入推進實質性審查。實行審查結論備案公開制度，暢通投訴渠道。修訂《反壟斷法》，增補公平競爭審查制度要求，對行政壟斷舉措由執(zhí)法機構按規(guī)定調查處理。研究將公平競爭審查納入優(yōu)化營商環(huán)境、法治政府建設等評價體系，進一步增強制度剛性。

二是加快完善審查規(guī)則，構建多層次銜接的審查體系。要加快修訂《公平競爭審查制度實施細則》，細化須納入審查的政策類型，澄清審查標準，并結合案例解釋說明，發(fā)布審查標準操作指南和風險點提示，消除規(guī)則模糊空間。鼓勵有條件的部門梳理本行業(yè)妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的典型問題，制定行業(yè)性審查規(guī)則，增強針對性和有效性。全面總結“自我審查”模式實施五年來的利弊，建議政策起草部門初審后，提交給同級別的法規(guī)部門二次審查復核；加快建立第三方審查保障機制，提升審查獨立性；強化競爭主管機構的抽審職能，針對投訴重點領域和行業(yè)加強定向抽查；建立重大政策聯(lián)合會審制度，健全多層次審查體系。

三是促進競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調，細化例外適用規(guī)定。競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策兩者在促進發(fā)展目標上是一致的，前者更強調市場作用，后者更強調政府作用。要明確公平競爭審查的目的不是排斥產(chǎn)業(yè)政策，而是通過事前審查把好入口關，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的中性化、公平化。同時，還要加快制定公平競爭審查例外規(guī)定，對于按照國家重大戰(zhàn)略出臺的投資安排、區(qū)域布局、產(chǎn)業(yè)安全、公共利益等政策，可參照國際通行做法，抓緊制定審查豁免的依據(jù)、標準、方法，以列舉方式明確可排除公平競爭審查的事項。但要嚴格例外規(guī)定適用程序，對豁免范圍進行年度動態(tài)調整，實現(xiàn)“一年一修，動態(tài)調整”。為解除地方擔心審查工作會限制自身發(fā)展的憂慮，可研究設立公平競爭審查專項資金，對成效顯著、落實得力的地方予以激勵。

四是提高審查能力和運用數(shù)字技術，有效提升審查質量和效率。建議各地各部門根據(jù)審查任務量，配齊審查隊伍力量。競爭主管部門要加大政策解讀和培訓頻次，推動建立審查工作交流制度。各部門要加快將公平競爭審查納入辦公系統(tǒng)，實現(xiàn)全程留痕；重視歸納整理，將清理、排查出的妨礙公平競爭的高頻事項、共性問題，分門別類整理成清單，以突出審查優(yōu)先點。要創(chuàng)新審查方法，建立本地區(qū)本部門公平競爭審查外部咨詢專家?guī)?，綜合用好協(xié)會座談、抽樣調查、實地調研、輿情跟蹤等途徑，廣泛吸納各方意見。要創(chuàng)新運用大數(shù)據(jù)等技術，加快實現(xiàn)存量文件全入庫、增量文件限期入庫，形成統(tǒng)一的政策文件庫，引入文本挖掘、機器學習等技術，輔助提高審查效率。

（作者為國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所研究室主任、研究員）

① 實地調研的9省18市分別是：東部的廣東（廣州、汕頭），江蘇（南京、常州），浙江（杭州、紹興）；中部的山西（太原、大同），河南（鄭州、信陽），湖南（長沙、邵陽）；西部的陜西（西安、漢中），四川（成都、巴中）；東北的遼寧（沈陽、丹東）。

① 2015年3月，《中共中央 國務院關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-03/23/ content_2837629.htm。

② 成熟的市場經(jīng)濟地區(qū)例如歐盟、美國、日本等，并無專門的公平競爭審查制度。盡管在國家安全、災難救助、支持落后區(qū)域發(fā)展等方面，也會出臺例外支持政策，但不同于我國普遍性的公平競爭審查安排。

③ 《市場監(jiān)管總局關于清理妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭政策措施情況的報告》。

④ 華南理工大學法治經(jīng)濟與法治社會研究中心、華南理工大學法學院，《廣州市公平競爭審查工作指引及風險點提示》。

① 四大類標準分別是：市場準入和退出標準，商品和要素自由流動標準，影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標準，影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標準。

② 即“政府及其有關部門在政府資金安排、土地供應、稅費減免、資質許可、標準制定、項目申報、職稱評定、人力資源政策等方面，應當依法平等對待各類市場主體，不得制定或者實施歧視性政策措施”。

③ 按所有制類型統(tǒng)計，民營企業(yè)占66.8%，國有企業(yè)、外資企業(yè)則分別占21.1%和12.1%。按企業(yè)規(guī)模大小統(tǒng)計，中小微企業(yè)合計占90.2%。

① 2020年3月，《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》；2020年5月，《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》；2020年10月，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標的建議的意見》；2021年1月，中共中央辦公廳 國務院辦公廳《建設高標準市場體系行動方案》；2021年3月《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》。