澳洲競爭中立政策與中國反壟斷立法

李小明

提 要：澳大利亞競爭中立政策于1995年該國進(jìn)行競爭政策改革時(shí)提出，旨在規(guī)范政府及企業(yè)的商業(yè)活動，防止其因公共部門所有權(quán)地位而比私營業(yè)者享有凈競爭優(yōu)勢，該機(jī)制包括發(fā)起投訴、受理投訴、進(jìn)行調(diào)查、作出處理四個(gè)階段。其與中國行政壟斷規(guī)制立法相比，二者在立法宗旨、規(guī)制對象、適用范圍、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、違法處理等方面既有相似之處，也有顯著區(qū)別，原因在于兩國制度體系、反壟斷立法及適用、文化傳統(tǒng)差異及政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用有所不同。他山之石，可以攻玉。中國在進(jìn)一步深入改革和完善反壟斷立法過程中，不妨借鑒澳大利亞的相關(guān)有益經(jīng)驗(yàn)。

一、澳大利亞競爭中立政策及其解讀

澳大利亞是最早提出競爭中立這一概念并且將其貫徹實(shí)施的國家，其競爭中立政策的規(guī)則體系也是最完整的。目前，這一概念在美國、歐盟及經(jīng)合組織的競爭立法中都已適用。1995年，澳大利亞開始推動競爭政策改革，①競爭中立政策就是該項(xiàng)改革中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。澳大利亞國家競爭政策改革包含“三大協(xié)議”，即《競爭原則協(xié)議》②《行為守則協(xié)議》以及《執(zhí)行國家競爭政策和進(jìn)行相關(guān)改革的協(xié)議》。③這三大協(xié)議都對競爭中立政策作出了規(guī)定。此后，澳大利亞開始在全國范圍內(nèi)推行競爭中立政策。

（一）澳大利亞競爭中立的概念與適用范圍

1.競爭中立概念。繼“三大協(xié)議”之后，澳大利亞聯(lián)邦政府緊跟著在1996年頒布的《聯(lián)邦競爭中立政策聲明》（下稱《競爭中立聲明》）中對競爭中立作出定義：“競爭中立”是指政府的商業(yè)活動不得因其公共部門所有權(quán)地位而享受私營部門競爭者所不能享有的凈競爭優(yōu)勢。①根據(jù)該定義，競爭中立政策禁止政府利用其行政權(quán)力使自己的商業(yè)活動享有某些優(yōu)勢，從而使私營企業(yè)不能夠和它在同一起跑線上競爭。《競爭中立聲明》還規(guī)定，澳大利亞各級政府在執(zhí)行競爭中立政策過程中必須遵循以下原則——政府企業(yè)不應(yīng)當(dāng)享有作為公共所有權(quán)領(lǐng)域的任何凈競爭優(yōu)勢，政府企業(yè)在傳統(tǒng)市場上與其他非政府企業(yè)競爭時(shí)，必須受制于相關(guān)措施從而消除其從公共所有權(quán)領(lǐng)域獲得的任何凈競爭優(yōu)勢。由此可見，競爭中立概念不僅針對政府，同時(shí)也針對政府企業(yè)。

2.適用范圍。根據(jù)《競爭原則協(xié)議》，競爭中立政策并非適用于所有的政府活動，只適用于政府那些典型的商業(yè)活動。也就是說，該政策的適用范圍為政府典型的商業(yè)活動，非營利性、非商業(yè)性的政府活動以及沒有達(dá)到“典型”標(biāo)準(zhǔn)的政府商業(yè)活動不適用競爭中立政策。根據(jù)《競爭中立聲明》，政府活動的商業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)主要為以下三個(gè)方面：一是商品或服務(wù)必須對消費(fèi)者收費(fèi)，消費(fèi)者可以是私營部門的也可以是公共部門的；二是有現(xiàn)實(shí)或潛在的競爭者，私營或公共部門的皆可，法律或政策不限制消費(fèi)者選擇替代商品或服務(wù)；三是活動的管理者在商品或服務(wù)的生產(chǎn)、供應(yīng)和定價(jià)方面有獨(dú)立性。

適用競爭中立政策不僅要考慮其商業(yè)性，還必須考慮其“典型性”。何為“典型”的政府商業(yè)活動呢？根據(jù)《競爭中立聲明》，具有明確的商業(yè)化運(yùn)行結(jié)構(gòu)的組織，其商業(yè)活動即被認(rèn)定為是典型的：（1）所有的澳大利亞政府企業(yè)及其子公司、分支機(jī)構(gòu)；（2）所有政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)競爭性合同的部門；（3）公共預(yù)算部門、財(cái)政部門指定的事業(yè)單位或商業(yè)機(jī)構(gòu)。上述組織以外的其他公權(quán)力主體（比如聯(lián)邦政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)）的商業(yè)活動，如果每年產(chǎn)生1000萬澳元以上商業(yè)發(fā)票，將納入個(gè)案分析，如果符合條件，也將會被認(rèn)定為典型的政府商業(yè)活動。

（二）澳大利亞競爭中立政策的實(shí)施機(jī)制

根據(jù)《競爭原則協(xié)議》和《競爭中立聲明》的要求，為促進(jìn)公平有效競爭，實(shí)現(xiàn)競爭中立政策目標(biāo)，澳大利亞各級政府必須采取下列措施：②（1）經(jīng)營模式公司化，即政府企業(yè)應(yīng)該按照公司的結(jié)構(gòu)、模式來運(yùn)營，政府的其他重要商業(yè)活動也應(yīng)該比照公司的商業(yè)活動方式進(jìn)行，且政府與政府企業(yè)運(yùn)營必須保持適當(dāng)距離。（2）稅收中立，即將稅收作為商業(yè)活動成本的一部分，要求政府企業(yè)的商業(yè)活動不能享有比私營競爭者更多的稅收優(yōu)惠或稅收豁免，避免因稅收導(dǎo)致成本優(yōu)勢，政府企業(yè)和私營企業(yè)的商業(yè)活動的稅負(fù)應(yīng)當(dāng)相同。（3）借貸中立，即要求政府企業(yè)在商業(yè)活動上的借貸融資與私營競爭者一樣支付相同的利息；如果是向財(cái)政預(yù)算部門借貸，則要按相同情況下的金融市場利率向財(cái)政預(yù)算部門支付利息。（4）投資回報(bào)率，即要求政府的商業(yè)活動必須具有合理的商業(yè)回報(bào)率，且該回報(bào)率應(yīng)與市場保持一致，以避免其通過降低利潤率搞低價(jià)銷售扭曲市場的公平競爭。（5）全成本定價(jià)原則，該原則要求政府商業(yè)活動的定價(jià)必須完全反映生產(chǎn)成本，包括稅收成本、利息成本、原材料成本等；該原則還禁止將非商業(yè)性項(xiàng)目的資金用于補(bǔ)貼商業(yè)活動從而降低成本。（6）管制中立，該原則要求政府不得讓從事商業(yè)活動的政府企業(yè)或其他組織享受比私營企業(yè)更寬松的監(jiān)管環(huán)境，除非根據(jù)公共利益和成本效益原則必須這么安排。政府應(yīng)該成立專門小組檢查發(fā)生監(jiān)管歧視的領(lǐng)域，修改相關(guān)監(jiān)管機(jī)制并消除歧視，確保私營企業(yè)和政府企業(yè)處于相同的監(jiān)管環(huán)境。

（三）澳大利亞競爭中立的投訴機(jī)制

為了保障競爭中立政策的執(zhí)行，澳大利亞生產(chǎn)力委員會設(shè)立了一套投訴機(jī)制，包括投訴、受理、調(diào)查和處理四個(gè)環(huán)節(jié)。①當(dāng)市場主體認(rèn)為政府沒有履行競爭中立原則時(shí)，它可以向投訴受理機(jī)構(gòu)投訴，由該機(jī)構(gòu)對違反競爭中立原則的行為進(jìn)行處理。②上述機(jī)制于1997年7月開始運(yùn)作。

1.發(fā)起投訴。澳大利亞對投訴主體不設(shè)限制，任何市場競爭主體，包括私營主體和政府商業(yè)活動實(shí)施者，只要認(rèn)為政府沒有履行競爭中立政策，都可以向競爭中立投訴辦公室（AGCNCO）提出書面投訴。③投訴人應(yīng)在投訴書中說明、陳述以下事實(shí)：政府的某項(xiàng)商業(yè)活動因其公共所有權(quán)性質(zhì)享有的競爭優(yōu)勢；投訴人因?yàn)檎`反競爭中立原則遭受的損害（如果有的話）。

2.受理投訴和調(diào)查。收到投訴后，AGCNCO首先會對投訴進(jìn)行初步調(diào)查，經(jīng)過初步調(diào)查后，如果認(rèn)為被投訴人存在違反競爭中立原則的可能性，則申請財(cái)政部長批準(zhǔn)進(jìn)行公開調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容包括確認(rèn)被投訴人的商業(yè)活動是否屬于典型的商業(yè)活動；是否享有競爭優(yōu)勢，其競爭優(yōu)勢是否來源于公共所有權(quán)屬性而非其他；被投訴人違反了競爭中立政策的哪些方面；被投訴人履行競爭中立政策的成本和效益等問題。

3.投訴處理?；诔醪秸{(diào)查的結(jié)果，如果AGCNCO認(rèn)為被投訴人沒有違反競爭中立政策，則會駁回投訴；如果認(rèn)為存在違反競爭中立政策的嫌疑，則會向財(cái)政部長申請公開調(diào)查。公開調(diào)查后，如果AGCNCO認(rèn)為被投訴人確實(shí)實(shí)施了與競爭中立政策相悖的行為，它無權(quán)直接作出處理，而是將調(diào)查結(jié)果和建議措施呈報(bào)給財(cái)政部長，由財(cái)政部長在90天內(nèi)做出處理決定并交由各政府部門執(zhí)行。④

由上可知，澳大利亞競爭中立政策要求澳大利亞各級政府部門從事的典型商業(yè)活動不得因其公共所有權(quán)地位而享有私營競爭者所不能享有的凈競爭優(yōu)勢。實(shí)行競爭中立政策的目的在于消除政府或政府所有的經(jīng)濟(jì)體從事典型商業(yè)活動而導(dǎo)致的資源分配扭曲，從而促進(jìn)公平有效的競爭。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，澳大利亞不僅規(guī)定了實(shí)施競爭中立的各項(xiàng)具體措施，還建立了完整的執(zhí)行和投訴機(jī)制。

二、澳大利亞競爭中立政策與我國行政壟斷規(guī)制立法比較

澳大利亞競爭中立政策的出臺目的是調(diào)整和規(guī)范澳大利亞各級政府機(jī)構(gòu)及政府企業(yè)的商業(yè)活動，以確保澳大利亞境內(nèi)的市場競爭秩序不因政府機(jī)構(gòu)或政府企業(yè)比其他市場競爭對手享有凈競爭優(yōu)勢而遭破壞。我國《反壟斷法》規(guī)制行政壟斷立法顯然也是這一目的，但二國立法有何相同或不同？各自立法優(yōu)劣何在？筆者從以下六個(gè)方面進(jìn)行了比較。

（一）立法宗旨

前已述及，澳大利亞的競爭中立是指政府的商業(yè)活動不得因其公共所有權(quán)地位而享有私營競爭者所不能享有的凈競爭優(yōu)勢。根據(jù)該定義，競爭中立政策禁止政府利用行政權(quán)力使自己從事的商業(yè)活動享有某些優(yōu)勢，從而使私營企業(yè)不能和它在同一起跑線上競爭。顯然，建立競爭中立制度是用來規(guī)范政府或政府控制下的企業(yè)行為的。根據(jù)該定義，澳大利亞競爭中立政策的目的是確保政府機(jī)構(gòu)及政府企業(yè)與私營業(yè)者的商業(yè)活動公平競爭，通過保護(hù)這種競爭來保護(hù)公平的市場競爭秩序。這一宗旨與我國規(guī)制行政壟斷的宗旨是完全相同的。我國《反壟斷法》第一條即明確了該法的立法宗旨，即“為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場公平競爭，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會公共利益，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”。這一立法宗旨當(dāng)然也同樣是我國禁止行政壟斷的立法宗旨。雖然二者的立法宗旨是一樣的，但二者立法適用范圍、調(diào)整對象、規(guī)制路徑、執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其方法和手段是否相同？這些是我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真加以關(guān)注的。

（二）適用范圍

從澳大利亞競爭中立的概念看，其適用范圍被界定為“政府或政府企業(yè)的典型商業(yè)活動”。這就是說，競爭中立政策并不適用于所有政府或政府企業(yè)的商業(yè)活動，而只適用于那些滿足一定條件的商業(yè)活動，即所謂的典型商業(yè)活動；那些非營利性、非商業(yè)性的政府活動以及那些沒有達(dá)到典型標(biāo)準(zhǔn)的政府商業(yè)活動不適用競爭中立政策。①澳大利亞還進(jìn)一步對典型商業(yè)活動的標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定。我國行政壟斷立法規(guī)制的適用范圍則被定義為“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”進(jìn)行的行政執(zhí)法活動，這種執(zhí)法行為既包括具體行政行為也包括抽象行政行為。當(dāng)然，我國行政壟斷規(guī)制的適用范圍也適用于政府機(jī)關(guān)自身開展的商業(yè)活動。對比之下，顯而易見，二者的適用范圍相同的是政府機(jī)關(guān)及政府企業(yè)自身開展的商業(yè)活動，而不同的是，澳大利亞競爭中立原則只針對政府的商業(yè)活動，而我國行政壟斷規(guī)制除針對政府的商業(yè)活動外，還包括政府機(jī)關(guān)的行政活動，且從法條釋義看，主要針對的是行政活動，這是二者在適用范圍上的最大區(qū)別。

（三）規(guī)制對象

從澳大利亞競爭中立概念可知，競爭中立政策的調(diào)整對象為澳大利亞各級地方政府及政府企業(yè)，更準(zhǔn)確地說是那些正在進(jìn)行典型商業(yè)活動的政府機(jī)構(gòu)或政府企業(yè)；而我國《反壟斷法》規(guī)制行政壟斷則明確針對這些主體——政府機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、被授權(quán)行使行政權(quán)力的社會組織。對比之下，二者的規(guī)制對象有一個(gè)共同點(diǎn)，即政府機(jī)關(guān)及政府企業(yè)。筆者認(rèn)為，澳大利亞政策中所指的政府企業(yè)看上去類似中國的國有企業(yè)，但其實(shí)又不完全等同于中國的國有企業(yè)，因?yàn)橹袊膰衅髽I(yè)并不都會接受政府部門的委托行使行政權(quán)力，它們已是完全獨(dú)立的市場主體，只有那些接受政府委托行使行政權(quán)力的國有企業(yè)才是我國行政壟斷規(guī)制的對象。對比之下，二者規(guī)制對象還有一個(gè)顯著不同：我國《反壟斷法》規(guī)制的對象除政府機(jī)關(guān)和國有企業(yè)外，還包括政府機(jī)關(guān)授權(quán)行使行政權(quán)力的社會組織。在此，我們將其統(tǒng)稱為行使行政權(quán)力的行政主體。②也就是說，在我國也會有一些經(jīng)濟(jì)組織和國有企業(yè)被授權(quán)行使行政權(quán)力，因此我國《反壟斷法》顯然針對的是行使行政權(quán)力的行政主體。

（四）執(zhí)法程序

澳大利亞為競爭中立政策的實(shí)施規(guī)定了明確的執(zhí)法程序，包括發(fā)起投訴、受理投訴、調(diào)查和處理四個(gè)環(huán)節(jié)。其中，調(diào)查又分為初查和進(jìn)一步的公開調(diào)查。①這個(gè)程序?yàn)閳?zhí)法機(jī)關(guān)、市場主體和相關(guān)政府部門規(guī)定了明確的權(quán)利義務(wù)，保障了競爭中立政策的實(shí)施。相比而言，中國《反壟斷法》行政壟斷規(guī)制雖然事實(shí)上也包括這些環(huán)節(jié)，但并未作出如此具體而明確的程序規(guī)定，這就使中國的反行政壟斷活動得不到有效的規(guī)范，各方的權(quán)利義務(wù)得不到很好的落實(shí)，必然影響到執(zhí)法的效率和效果。特別是《反壟斷法》第51條規(guī)定中國的執(zhí)法機(jī)構(gòu)只有建議權(quán)而沒有處罰權(quán)，這個(gè)條文正是當(dāng)前中國《反壟斷法》飽受質(zhì)疑的地方。

（五）執(zhí)法機(jī)構(gòu)

澳大利亞競爭中立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)為競爭中立執(zhí)法辦公室和財(cái)政部長。競爭中立執(zhí)法辦公室接受投訴，決定是否立案，實(shí)施初查和決定是否進(jìn)一步調(diào)查。該辦公室沒有直接處罰權(quán)，行使處罰權(quán)的是澳大利亞財(cái)政部長，財(cái)政部長作出處罰決定后交由各級政府機(jī)構(gòu)來執(zhí)行。②中國《反壟斷法》并沒有為規(guī)制行政壟斷設(shè)定專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)行三駕馬車的執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，國家發(fā)改委和國家市場監(jiān)管總局都是規(guī)制行政壟斷的執(zhí)法機(jī)構(gòu)?；谥袊膰?，這兩家執(zhí)法機(jī)構(gòu)并不總是自己執(zhí)法，它們往往會授權(quán)其下級機(jī)關(guān)來執(zhí)法，主要是初查和進(jìn)一步調(diào)查，目的在于收集證據(jù)。此外，中國國務(wù)院下設(shè)的行業(yè)管理部門如工信部、交通部等其實(shí)也是行政壟斷的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。由此看來，中國和澳大利亞反壟斷制度執(zhí)行中最大的差別在于執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)，特別是執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)能設(shè)計(jì)。很顯然，澳大利亞的制度設(shè)計(jì)，其執(zhí)法權(quán)威、執(zhí)法效率均要高于中國，執(zhí)法效果也會好于中國。

（六）違法處理

根據(jù)澳大利亞競爭中立政策的定義，競爭中立執(zhí)法辦公室對違反競爭中立的案件沒有直接的處罰權(quán)，而是通過向財(cái)政部長提出處理建議，由財(cái)政部長作出處罰決定再交由相關(guān)政府部門來執(zhí)行。與澳大利亞的這種設(shè)計(jì)不同，盡管中國國家發(fā)改委和市場監(jiān)管總局屬于國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，但這兩家機(jī)構(gòu)也并非都依法直接對行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰，而必須由實(shí)施行政壟斷機(jī)關(guān)的上級行政機(jī)關(guān)來處罰。雖然表面上兩國的立法都將處罰交由有權(quán)處理的機(jī)構(gòu)來處罰，但很顯然，這里最大的不同是，澳大利亞立法是由競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)來行使處罰權(quán)，而中國卻將處罰權(quán)交給了并不行使競爭執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)?！爸袊磯艛喾ㄒ?guī)定，濫用行政權(quán)力實(shí)施排除、限制競爭行為的，由其上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正。這就使反壟斷法面對行政壟斷像一只沒有牙齒的老虎。”③這正是中國行政壟斷規(guī)制的瓶頸所在。

上述六個(gè)方面的比較將澳大利亞和中國關(guān)于反壟斷的兩種制度設(shè)計(jì)的相同點(diǎn)和差異性清晰地顯現(xiàn)出來。筆者認(rèn)為，二者之所以有差異，是源于兩國憲法體制、反壟斷立法原理、歷史文化背景，特別是政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用等的差異。譬如，就立法宗旨而言，反壟斷法的立法宗旨在于維護(hù)市場競爭秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高市場經(jīng)濟(jì)效率，保護(hù)消費(fèi)者和競爭者的合法權(quán)益。毋庸置疑，我們分析兩國上述立法的價(jià)值也應(yīng)從以上立法宗旨出發(fā)。澳大利亞競爭與消費(fèi)者法第二條規(guī)定，該法的宗旨為通過促進(jìn)競爭和公平交易來提高澳大利亞居民的福利并保護(hù)消費(fèi)者的利益。隨后，該條以三款子條文規(guī)定該法的適用范圍為澳大利亞聯(lián)邦及各州，并對商業(yè)活動作出明確界定。特別是第二款專門針對政府部門作出進(jìn)一步的規(guī)定——反壟斷法適用于那些從事商業(yè)活動的地方政府機(jī)構(gòu)并專門定義了地方政府機(jī)構(gòu)。從澳大利亞競爭與消費(fèi)者法的條文看，其法律針對的是政府機(jī)構(gòu)的商業(yè)行為而不是行政行為，這符合反壟斷立法的宗旨。盡管中國《反壟斷法》也明確了以上立法宗旨，但其第32條至第37條所規(guī)定的行政壟斷行為卻不加區(qū)分地將政府機(jī)關(guān)的行政行為納為反壟斷法的規(guī)制對象，筆者認(rèn)為這有違反壟斷法的立法宗旨。

三、借鑒競爭中立政策，改進(jìn)和完善中國反壟斷制度的設(shè)想與建議

（一）中國反壟斷法律的規(guī)制對象應(yīng)明確擴(kuò)大到包括國有企業(yè)

澳大利亞競爭中立政策明確地將其調(diào)整對象規(guī)定為政府和政府企業(yè)，而中國《反壟斷法》規(guī)制行政壟斷制度則將調(diào)整對象規(guī)定為政府機(jī)關(guān)及其授權(quán)的機(jī)構(gòu)或組織。在這里，筆者認(rèn)為，應(yīng)將反壟斷法的調(diào)整對象明確地從政府機(jī)關(guān)擴(kuò)大到包括國有企業(yè)和私營企業(yè)。一些政府機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)的行為屬于反壟斷法調(diào)整的范疇，一些卻并不屬于。根據(jù)反壟斷法原理，凡是利用行政權(quán)力獲得了凈競爭優(yōu)勢的企業(yè)均應(yīng)當(dāng)成為反壟斷法的規(guī)制對象。為此，筆者認(rèn)為，我國反壟斷法應(yīng)當(dāng)對行政壟斷重新定義。

（二）中國反行政壟斷制度的適用范圍應(yīng)限定為商業(yè)活動

澳大利亞競爭中立政策明確將其適用范圍界定為政府和政府企業(yè)的重要商業(yè)活動。筆者認(rèn)為，反壟斷法是調(diào)整和規(guī)制市場主體的市場經(jīng)濟(jì)活動的，反壟斷法的目的在于通過反對市場主體損害市場競爭秩序的行為來保護(hù)市場競爭，提高經(jīng)濟(jì)效率，最終提高消費(fèi)者福利。因此，商業(yè)活動，包括貿(mào)易、投資才是《反壟斷法》的調(diào)整范圍。鑒此，我國《反壟斷法》應(yīng)當(dāng)將其適用范圍調(diào)整為政府機(jī)構(gòu)或其授權(quán)的企業(yè)、經(jīng)濟(jì)組織所開展的商業(yè)活動，而不應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到包括政府的行政活動?；谥袊鴩?，確實(shí)有一些政府部門因公實(shí)施了行政壟斷，對于這些矛盾，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)另辟途徑解決。

（三）對行政壟斷的處罰權(quán)應(yīng)收歸統(tǒng)一權(quán)威的競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使

澳大利亞競爭中立政策的執(zhí)法機(jī)構(gòu)為競爭中立執(zhí)法辦公室，由該辦公室接受投訴，決定初查和進(jìn)一步調(diào)查，作出處罰建議并提交財(cái)政部長，最終由財(cái)政部長作出處罰決定交由相關(guān)政府機(jī)關(guān)執(zhí)行。這種設(shè)置表面與中國一樣，但其實(shí)有著明顯不同。其一，中國現(xiàn)行制度并未設(shè)置專門的辦公室統(tǒng)一執(zhí)法而是多頭執(zhí)法，即不管橫向和縱向，有執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)很多；其二，雖然中國也是由執(zhí)法機(jī)關(guān)將處罰建議提交被處罰機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)，但這些行政機(jī)關(guān)并不隸屬于反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)，與反壟斷執(zhí)法也不存在法理上的關(guān)系，因此它在接到處罰建議后是否會按反壟斷法要求作出處罰就不確定了。鑒此，中國也應(yīng)當(dāng)設(shè)置反行政壟斷的統(tǒng)一執(zhí)法辦公寶，并由國務(wù)院副總理兼任反壟斷委員會的行政首長，辦公室的處罰建議須提交反壟斷委員會行政首長作出最終處罰決定，再交由各級政府機(jī)關(guān)執(zhí)行。只有這樣集中統(tǒng)一行使處罰權(quán)，才能最終有效實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的。

（四）應(yīng)盡快建立高效、權(quán)威、統(tǒng)一的規(guī)制行政壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)

目前，中國反行政壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不僅沒有統(tǒng)一，還存在多頭執(zhí)法的情況，更談不上執(zhí)法專業(yè)上的權(quán)威及高效率。除行政壟斷行為外，對其他壟斷行為的執(zhí)法也是如此。鑒此，中國必須對執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，盡快成立統(tǒng)一、權(quán)威、高效的反行政壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。只有這樣，才能切實(shí)有效地規(guī)制行政壟斷。

（作者為湖南大學(xué)法學(xué)院教授）

① Australian Federal Government introduced most of the recommendations of the Hilmer Report by enacting the Competition Policy Reform Act 1995.see Alex Bruce Restrictive Trade Practices Law in Australia， LexisNexis Butterworths.

② Whereas the Council of Australian Governments at its meeting in Hobart on 25 February 1994 agreed to the principles of competition policy articulated in the report of the National Competition Policy Review； And whereas the Parties intend to achieve and maintain consistent and complementary competition laws and policies which will apply to all businesses in Australia regardless of ownership. http：//www.coag.gov.au/node/52.

③ 樊瑛：《澳大利亞的國家競爭政策及其啟示》，《亞太經(jīng)濟(jì)》，2002年第6期。

① This intergovernmental agreement sets out the principles all Australian governments agree to follow to eliminate net competitive advantages enjoyed by governments business when they compete with the private sector； that is， the agreement aims for competitive neutrality. see Ann Hurley， Grame Wiffen： Outline of Trade Practices and Consumer Proctection Law， page 8， 2nd Edition， printed in Australia by Australian Print Group （Vic）.

② See Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement， June， 1996.

① 生產(chǎn)力委員會是依據(jù)澳大利亞議會法與1998年生產(chǎn)力委員會法在澳大利亞政府內(nèi)設(shè)立的一個(gè)獨(dú)立對宏觀經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行審查和咨詢的機(jī)構(gòu)。https：//en.wikipedia.org/wiki/Productivity_Commission.

② See Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement， June， 1996.

③ The Australian Government Competitive Neutrality Complaints Office （AGCNCO）， a separate unit within the Productivity Commission， operates as the Australian Governments competitive neutrality complaints mechanism. It provides independent advice to the Government following private sector complaints about unfair competition from the public sector. http：//www.pc.gov.au/about/core-functions/competitive-neutrality.

④ See Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement， June， 1996.

① The principles apply only to the business activities of publicly owned entities， not to their non-business， non-profit activities. See Ann Hurley， Grame Wiffen： Outline of Trade Practices and Consumer Proctection Law， page 8， 2nd Edition， printed in Australia by Australian Print Group （Vic）.

② 鄭鵬程：《行政壟斷的法律控制研究》，北京大學(xué)出版社，2002年5月第1版。

① See Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement， June， 1996.

② See Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement， June， 1996.

③ 王曉曄：《行政壟斷問題的再思考》，《中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》，2009年第4期。