金山：發(fā)揮村規(guī)民約在基層治理中作用

曾輝

金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)待涇村針對(duì)環(huán)境治理的頑疾反復(fù)治理反復(fù)出現(xiàn)的情況，征求村民意見后重新修訂村規(guī)民約，配套形成人居環(huán)境整治積分制，建立積分紅黑榜，鄉(xiāng)村環(huán)境得到了明顯改善。近年來，金山區(qū)以有效釋放自治規(guī)范的治理效能為切入口，針對(duì)現(xiàn)有村規(guī)民約、居民公約存在的問題，堅(jiān)持“法治”與“自治”雙輪驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)村規(guī)民約法治化，充分發(fā)揮村規(guī)民約在基層治理中的作用。

2018年以來，金山區(qū)委依法治區(qū)辦、區(qū)民政局、區(qū)司法局持續(xù)推動(dòng)村規(guī)民約（居民公約）修訂試點(diǎn)工作，突出了條款式、一事一約、“總則+細(xì)則”的文本形式，注重修訂程序和約束機(jī)制，推動(dòng)村居法律顧問全程參與、基層司法所靠前指導(dǎo)，形成了一些特色做法和經(jīng)驗(yàn)。比如山陽(yáng)鎮(zhèn)寶華居民區(qū)以居民公約的形式規(guī)范停車管理，并通過公示、抄送單位和相關(guān)補(bǔ)償?shù)泉?jiǎng)懲方式，收到了良好效果，該案例榮獲首屆全國(guó)普法依法治理十大創(chuàng)新案例。亭林鎮(zhèn)東新村的《農(nóng)村宅基地房屋租賃管理公約》以村規(guī)民約形式規(guī)范宅基房租賃，榮獲2020年度上海市法治建設(shè)十大入圍案例。楓涇鎮(zhèn)新義村探索將信用體系引入村規(guī)民約，通過信用積分制的形式，進(jìn)一步推動(dòng)村規(guī)民約獎(jiǎng)懲條款執(zhí)行的制度化、程序化。

今年以來，金山區(qū)在全面總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)、深入調(diào)研、科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，研究形成了各20個(gè)條款的村規(guī)民約和居民公約參考內(nèi)容，通過一事一約的形式規(guī)范了村規(guī)民約（居民公約）的基本內(nèi)容。

一是在共謀共建上做“加法”，畫好民智民意的同心圓。區(qū)司法局先后實(shí)地走訪調(diào)研了楓涇鎮(zhèn)新義村、山陽(yáng)鎮(zhèn)金豪居民區(qū)等鄉(xiāng)村社區(qū)及基層相關(guān)部門，了解社區(qū)治理中的難點(diǎn)堵點(diǎn);同時(shí)與市委依法治市辦共同推動(dòng)村規(guī)民約法律效力的課題研究，為參考內(nèi)容的起草提供理論支撐;還邀請(qǐng)市、區(qū)相關(guān)單位，對(duì)參考內(nèi)容逐條論證把關(guān)，確保符合法治原則和精神。

二是在文本內(nèi)容上做“減法”，找準(zhǔn)基層治理的最大公約數(shù)。參考內(nèi)容針對(duì)村民建房、宅基房出租、移風(fēng)易俗等村級(jí)普遍性治理難題和房屋裝修出租、寵物飼養(yǎng)、高空拋物等居民小區(qū)普遍性治理難題，進(jìn)行梳理分析，形成主體內(nèi)容。同時(shí)，逐一評(píng)估現(xiàn)有條件下的操作可行性，及時(shí)取消或調(diào)整脫離實(shí)際條件的過高要求，以確保參考內(nèi)容做到成熟一個(gè)、規(guī)范一個(gè)、有效一個(gè)。

三是在賦權(quán)增能上做“乘法”，激活村規(guī)民約（居民公約）的生命力。在參考內(nèi)容中設(shè)置兜底條款，賦權(quán)各村居結(jié)合實(shí)際制定具體條款、細(xì)則和實(shí)施辦法，推動(dòng)各村居因地制宜地修訂好村規(guī)民約（居民公約）。參考內(nèi)容也相應(yīng)設(shè)置了批評(píng)教育、公示通報(bào)、抄送所在單位，以及部分或全部取消相關(guān)評(píng)先評(píng)優(yōu)資格或除法定權(quán)益以外的村級(jí)福利待遇等力度逐級(jí)遞增的懲罰措施及相對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)措施，確保村規(guī)民約（居民公約）執(zhí)行條款的約束性。在規(guī)范制定和執(zhí)行程序方面，明確了法制審核、村民（居民）會(huì)議表決和街鎮(zhèn)備案等程序;對(duì)違反村規(guī)民約（居民公約）的認(rèn)定、執(zhí)行程序進(jìn)行規(guī)范，保障違約村居民的申辯權(quán)。

村規(guī)民約（居民公約）指導(dǎo)意見和參考內(nèi)容印發(fā)以來，金山區(qū)各村（居）因地制宜推動(dòng)兩約修訂工作。目前，漕涇鎮(zhèn)所有村居已完成修訂，其余各街鎮(zhèn)也正在積極推進(jìn)中。各村居根據(jù)參考內(nèi)容，結(jié)合自身實(shí)際形成了“一事一約”實(shí)施細(xì)則，推動(dòng)了基層治理難題的規(guī)范化解決。如漕涇鎮(zhèn)海崖村在動(dòng)遷農(nóng)民集中“上樓”過程中，為保留村民種菜的習(xí)慣，特地將一塊荒地改造成菜園取名“半分菜園”供村民耕種，但卻出現(xiàn)了亂建大棚、亂堆物品垃圾的現(xiàn)象。為破解這一難題，漕涇司法所指導(dǎo)海崖村修訂村規(guī)民約并制定了《海涯新苑管理細(xì)則》，向村民頒發(fā)《半分菜園告知書》，解決了菜園管理難的問題。